高校聘任制下教師解聘法律問題探析

1、高校聘任制下教師解聘法律問題探析收稿日期：2017-02-17作者簡介：朱兵強(qiáng)，湖南師范大學(xué)法學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士；曾妍，湖南師范大學(xué)法學(xué)院碩士生；陳指揮，湖南省邵東縣人民檢察院反貪局偵查室主任。(長沙/410081)*本文系湖南省學(xué)位與研究生教育教學(xué)改革課題、湖南師范大學(xué)學(xué)位與研究生教育教學(xué)改革課題“研究生導(dǎo)師指導(dǎo)權(quán)濫用的防控機(jī)制研究”(17JG01)、湖南師范大學(xué)博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目“法官職業(yè)權(quán)利保障研究”的階段性成果。摘要：高校聘任制改革是我國高校管理改革的趨勢，也是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，在此過程中暴露出一系列的問題，湖南大學(xué)教授解聘事件即是近年我國高校聘任制改革中出現(xiàn)的一起典型案例。從

2、湖南大學(xué)教授解聘事件可以看出，高校聘任制改革中出現(xiàn)的主要問題是相關(guān)法律規(guī)范缺失、權(quán)力行使程序不完善、權(quán)利救濟(jì)渠道不暢所致。高校聘任制改革的繼續(xù)推進(jìn)離不開相關(guān)法律法規(guī)和制度的完善，建議有關(guān)部門從國家頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，對高校教師聘任合同的法律性質(zhì)、高校教師解聘權(quán)的行使以及高校教師被解聘的法律救濟(jì)三個(gè)方面的制度予以完善，以使我國的高校聘任制改革能夠在兼顧效率與公平的前提下良性運(yùn)轉(zhuǎn)。關(guān)鍵詞：聘任制改革；高校教師；聘任合同；解聘2011年湖南大學(xué)實(shí)施教師全員聘用制。2015年7月，湖南大學(xué)以“未完成合同約定的崗位職責(zé)”為由，對該校建筑學(xué)院副教授楊建覺、黃禮攸作出“不再續(xù)聘，終止勞動(dòng)人事關(guān)系”的處理決定，并要

3、求其限期辦理離校手續(xù)。楊建覺、黃禮攸等人隨后向?qū)W校提出申訴。2015年10月23日，湖南大學(xué)教學(xué)科研系列崗位職務(wù)聘用委員會(huì)對楊建覺等3人維持不予續(xù)聘處理決定。2016年4月，楊建覺、黃禮攸以掛號信的方式向國家教育部寄出申訴材料。2016年7月19日，楊建覺、黃禮攸以“違反法理規(guī)定，怠于行使職責(zé)”為由起訴教育部。1這就是“湖南大學(xué)大學(xué)教授解聘事件”。此事件在我國高校與學(xué)術(shù)界引發(fā)了廣泛的討論。近年來類似的高校教師被解聘事件層出不窮，湖南大學(xué)教授被解聘事件具有代表性，該事件所暴露出的高校教師聘任制改革當(dāng)中的諸多法律問題值得深入探討。一、聘任合同的法律性質(zhì)一般而言，教師聘任合同是教師與學(xué)校之間法律關(guān)系

4、的依據(jù)和載體，它的性質(zhì)決定了合同雙方在簽訂、履行、終止合同過程中的法律地位、權(quán)利義務(wù)以及合同糾紛解決途徑等。但高校教師的聘任合同與一般民事合同并不相同，學(xué)界對高校教師聘任合同的性質(zhì)存在不同認(rèn)識。有觀點(diǎn)認(rèn)為，聘任合同屬于行政合同。如果屬于行政合同，則高校一方在合同關(guān)系中處于支配地位，合同的主要內(nèi)容不完全是基于雙方自愿，而必須依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，糾紛解決途徑可以通過行政申訴和行政訴訟的方式解決。也有觀點(diǎn)認(rèn)為聘任合同屬于勞動(dòng)合同。如果屬于勞動(dòng)合同，則依據(jù)民法通則或勞動(dòng)法加以?整。主張高校教師的聘任合同是行政合同的理由之一是高校與教師的關(guān)系類似于行政單位對公務(wù)員的管理，高校教師的職務(wù)內(nèi)容有較強(qiáng)的公共

5、屬性，將高校教師定位為公務(wù)員更利于教師權(quán)利的保障和教育事業(yè)的發(fā)展，兩者的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員法進(jìn)行調(diào)整。2理由之二是，在合同簽訂過程和雙方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容規(guī)定上，高校與教師也具有不平等性，如聘任合同書的“填寫說明”中，都有“除本合同所列內(nèi)容外，經(jīng)聘任單位與受聘人員協(xié)商一致，可增加有關(guān)條款”的規(guī)定，也就是說對格式條文不得進(jìn)行修改，這與平等主體之間的合同自愿性相違背。問題是，采用行政合同的說法找不到法律依據(jù)。公務(wù)員法第2條規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！痹摲ǖ?06條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工

6、作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照本法進(jìn)行管理?！憋@然，高校教師不在上述人員的范圍之內(nèi)。若主張高校與教師間的合同屬于平等主體間的勞動(dòng)合同，那么雙方法律關(guān)系則由勞動(dòng)法進(jìn)行調(diào)整。所謂勞動(dòng)合同，指的是勞動(dòng)者同企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)單位等用人單位為確定勞動(dòng)關(guān)系，明確雙方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。在聘任制的框架下，高校與教師之間的聘任合同符合一般勞動(dòng)合同的特點(diǎn)，合同明確了雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了任期以及工資、福利等待遇。教師在一定任期內(nèi)履行崗位職責(zé)和完成任期目標(biāo)，任期滿后進(jìn)行考核以決定是否繼續(xù)聘任，在完成任務(wù)的同時(shí)教師也有權(quán)對合同規(guī)定事項(xiàng)和學(xué)校為其工作提供必要條件等方面提出合理要求，任何一方違反合同約定也均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，教

7、育法、高等教育法和教師法中關(guān)于教師聘任制的規(guī)定與勞動(dòng)法中關(guān)于勞動(dòng)合同的規(guī)定是一致的。但此種觀點(diǎn)忽視了高校與教師聘任合同施行過程之中雙方存在著嚴(yán)重的隸屬關(guān)系，高校作為事業(yè)單位其人事管理機(jī)制更類似于國家機(jī)關(guān)，不少高校教師有編制，高校教師的技術(shù)職稱還可以對應(yīng)行政級別。因此盡管教師聘任制的規(guī)定參考了我國勞動(dòng)法，但高校與教師的關(guān)系卻不同于完全適用勞動(dòng)法的企業(yè)與其勞動(dòng)者的關(guān)系。筆者認(rèn)為，教師聘用制的推行并不能代表我國高校與教師之間已經(jīng)形成平等的純粹民事關(guān)系，至少目前來說高校與教師的聘任合同并非自由的契約。高校具有較大的行政管理權(quán)力，在聘任關(guān)系中占有明顯的優(yōu)勢地位，而目前我國教師既缺乏強(qiáng)力的職業(yè)協(xié)會(huì)保障其合

8、法權(quán)利，又面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，在聘任關(guān)系中處于弱勢地位。3盡管相比過去教師的流動(dòng)性已經(jīng)大幅增強(qiáng)，聘任制的廣泛推行促使高校與教師間逐步朝著平等的趨勢發(fā)展，但這并不能從根本上改變雙方關(guān)系不平等的現(xiàn)實(shí)?？梢姡溉魏贤婢吡诵姓贤c勞動(dòng)合同的屬性，高校與教師之間是一種介于行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系之間的特殊法律關(guān)系。二、高校教師解聘的合法性正是因?yàn)楦咝Ｅc教師之間法律關(guān)系的復(fù)雜性與二元性，高校教師的解聘在我國變得更為復(fù)雜，作為當(dāng)事人合同一方的高校是否具有解聘權(quán)？解聘的依據(jù)與程序是什么？這些基本問題亟需厘清。（一）解聘依據(jù)的合法性高等教育法第37條還規(guī)定了其他的解聘原因，包括：（1）故意不完成教育教學(xué)任

9、務(wù)給教育教學(xué)工作造成損失的；（2）體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；（3）品行不良，侮辱學(xué)生，影響惡劣的。部分學(xué)者認(rèn)為兩名教師沒有出現(xiàn)第37條規(guī)定的情形，因此不得將其解聘。但高等教育法第51條明確規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)對教師、管理人員和教學(xué)輔助人員及其他專業(yè)技術(shù)人員的思想政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)水平和工作實(shí)績進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為聘任或者解聘、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)或者處分的依據(jù)?！薄拔赐瓿珊贤s定的崗位職責(zé)”屬于工作實(shí)績的內(nèi)容，湖南大學(xué)以此為理由解聘幾位教師是合法的。實(shí)際上，根據(jù)體系解釋，在認(rèn)為法條之間存在矛盾時(shí)應(yīng)選擇有利于法條生效與社會(huì)秩序的解釋，高等教育法第37條與第51條是特殊規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系，即在一般情

10、況下，聘任合同期滿和雙方規(guī)定的終止條件出現(xiàn)時(shí)校方可以行使解聘權(quán)，而故意不完成教育任務(wù)等情形只是除此以外的特殊情形，在這三種情形出現(xiàn)時(shí)校方同樣能行使解聘權(quán)。再者，如果只有在第37條規(guī)定的情形下校方才能解聘教師的話，不利于督促教師提高教學(xué)質(zhì)量水平、積極進(jìn)行科學(xué)研究工作，將阻礙我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。雖然湖大教授解聘事件中的依據(jù)符合我國法律規(guī)定，但聘任合同所謂“約定的崗位職責(zé)”卻存在諸多問題。教師需要完成的職責(zé)任務(wù)幾乎完全由校方單方規(guī)定，任務(wù)較重，而且?guī)缀醪淮嬖陔p方協(xié)商的一個(gè)過程或者所謂的協(xié)商過程流于形式，由這種僅體現(xiàn)合同一方意志的義務(wù)內(nèi)容作為解聘條件顯然有失公平。為了更好地保護(hù)作為合同中較弱一方的

11、教師的合法權(quán)益，促進(jìn)我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，需要對高校教師解聘依據(jù)進(jìn)行改革°我國現(xiàn)行高校教師考核制度存在如功利取向、追求數(shù)量、片面粗放等問題，高校教師的考核并不科學(xué)合理。在湖大教授事例中，楊建覺教授致力于湖南古街、古鎮(zhèn)、古城的保護(hù)與復(fù)興，黃禮攸教授創(chuàng)作藝術(shù)作品百余件，參加全國及省級專業(yè)展覽20余次，給湖南大學(xué)帶來良好聲譽(yù)。諸如建筑類和美術(shù)類這種較為特殊的專業(yè)教師的考核應(yīng)與其專業(yè)特性相符合，應(yīng)建立符合專業(yè)具體情況的評價(jià)體系，而不應(yīng)采用一刀切的方式，與其他專業(yè)教師相同地通過課題、論文等進(jìn)行評價(jià)。結(jié)合各專業(yè)的特點(diǎn)建立起以教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)為中心的綜合評價(jià)體系，這不僅將提高教師的積極性，也

12、有利于建立良好的校方和教師的關(guān)系。（二）解聘主體的合法性在湖大教授解聘事件中，案件討論的另一處焦點(diǎn)是五人聘任委員會(huì)的合法性問題。湖大的五人委員會(huì)從2009年開始履職，組成人員為校長、常務(wù)副校長、學(xué)院院長加兩名專家，該委員會(huì)每一個(gè)月接受學(xué)院的材料并進(jìn)行審議，行使教育科研系列教師聘任與解聘的權(quán)力，實(shí)際上形成了一種行政聘任的方式。高等教育法第41條規(guī)定了高校校長的職責(zé)，高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，高等學(xué)校的校長主持校長辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議行使聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員的權(quán)力。很顯然，根據(jù)該條規(guī)定，校長有權(quán)決定高校教師的聘任與解聘，但是必須以主持召開校長辦公

13、會(huì)議或校務(wù)會(huì)議的形式。換句話說，校長的教師解聘權(quán)實(shí)際上不是單獨(dú)行使的，而是需要通過校長辦公會(huì)議或校務(wù)會(huì)議的方式行使。既然需要召開上述會(huì)議，那么當(dāng)然需要就相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)議討論，既然需要討論，那么當(dāng)然相關(guān)事項(xiàng)的決定權(quán)并不在校長一人手中。從第41條的法律規(guī)定看，湖南大學(xué)在解聘其教師的過程中存在權(quán)力主體不合法的情形。一方面，校長行使教師解聘權(quán)的方式違法；另一方面，五人聘任委員會(huì)不具備法定的教師解聘權(quán)主體地位。從制度上看，賦予高校獨(dú)立的解聘權(quán)容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，使得本在聘任關(guān)系中處于弱勢地位的教師的合法權(quán)利更加難以得到保？。在湖大教授被解聘事件中，五人委員會(huì)原本是評判教師專業(yè)能力的臨時(shí)組織，但隨后權(quán)力逐漸

14、膨脹，以至能決定教師的去留問題。從產(chǎn)生上看，五人委員會(huì)的組成既沒有國家法律依據(jù)，也沒有學(xué)校規(guī)范依據(jù)，更沒有通過教職工大會(huì)的表決同意，不符合教育部頒布的學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定第7條規(guī)定。在我國聘任制改革中，究竟由什么機(jī)構(gòu)來行使解聘權(quán)缺乏統(tǒng)一具體規(guī)定，導(dǎo)致高校各行其是。筆者認(rèn)為，高校具有教師的日常考核與管理權(quán)，但涉及解聘的問題應(yīng)當(dāng)有所保留。以英國為例，絕大多數(shù)公立性質(zhì)的學(xué)校不能直接與教師簽訂聘任合同，與此對應(yīng)的學(xué)校當(dāng)然也無權(quán)解聘教師，如果學(xué)校打算解聘某位教師則必須經(jīng)過地方教育當(dāng)局的批準(zhǔn)，教師的人事權(quán)最終掌握在地方教育當(dāng)局手中。4在我國今后的高校聘任制改革中，英國的經(jīng)驗(yàn)或許值得參考。（三）解聘程序的

15、合法性我國關(guān)于教師解聘程序的規(guī)定較為粗疏，特別是法律效力位階較高的法律規(guī)范少，這導(dǎo)致我國高校解聘程序不規(guī)范、隨意性大。我國教師法、高等教育法均缺乏直接規(guī)范教師解聘過程的規(guī)定，僅國務(wù)院辦公廳頒布的關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見有少量關(guān)于規(guī)范解聘制度的內(nèi)容。此外，高校的獨(dú)立自治權(quán)在得到尊重的同時(shí)，也有注重設(shè)立配套的制約與監(jiān)督機(jī)制。如美國教師具有終身任期機(jī)制，除非存在特定情況否則不能被開除或降職，美國教育法還賦予教師救濟(jì)權(quán)的申訴機(jī)制與聽證權(quán)，教師向聽證委員會(huì)提出書面申請，在聽證會(huì)上高校與教師類似庭審中的控辯雙方，對證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，最后將聽證情況與結(jié)果上報(bào)教師申訴委員會(huì)。5筆者認(rèn)為，我國迫切需要通

16、過立法的形式規(guī)范高校教師解聘程序，設(shè)計(jì)包括解聘前置程序、解聘實(shí)施程序和解聘后續(xù)程序的整體結(jié)構(gòu)。解聘前出現(xiàn)了不良工作業(yè)績的情況校方必須給予警示，并提供培訓(xùn)與崗位調(diào)整的機(jī)會(huì)，解聘決定必須有充足確鑿的證據(jù)，并聽取人事部門、工會(huì)組織等機(jī)構(gòu)的意見由高校聘任委員會(huì)作出決定，解聘后盡快處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、檔案轉(zhuǎn)移等問題，防止出現(xiàn)維漏導(dǎo)致問題遺留。此外，我國缺乏類似美國高校教師申訴聽證的具體程序規(guī)定，有必要通過法律規(guī)定的形式予以確認(rèn)，以規(guī)范高校解釋的解聘程序，維護(hù)高校教師的合法權(quán)益。三、高校教師解聘的法律救濟(jì)我國高校教師解聘制改革過程中不少教師的合法權(quán)益受到了侵害，如何有效救濟(jì)高校教師權(quán)益？最高人民法院關(guān)于人民法院

17、審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定（以下簡稱規(guī)定）第1條規(guī)定：“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議，適用中華人民共和國勞動(dòng)法的規(guī)定處理。”而勞動(dòng)法中關(guān)于勞動(dòng)糾紛解決規(guī)定在第77條，即“用人單位與勞動(dòng)者發(fā)生勞動(dòng)爭議，當(dāng)事人可以依法申請調(diào)解、仲裁、提起訴訟，也可以協(xié)商解決。調(diào)解原則適用于仲裁和訴訟程序?！庇稍撍痉ń忉尶芍?，高校與教師之間的勞動(dòng)糾紛可以通過調(diào)解、仲裁、訴訟和協(xié)商解決。但教師法第39條規(guī)定：“教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理。

18、”人民法院組織法第32條規(guī)定：“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，進(jìn)行解釋?！贝送?，各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法第31條、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議第2條均規(guī)定了最高人民法院的司法解釋權(quán)，從制定機(jī)關(guān)上，最高人民法院的司法解釋權(quán)來源于全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的授權(quán)，且限定在審判過程如何具體運(yùn)用法律的領(lǐng)域。6由此可見，最高人民法院的司法解釋的效力顯然低于教師法的相關(guān)規(guī)定。在高校教師與高等院校的糾紛解決當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用教師法。如果適用教師法，那么，高校教師與其所在高校發(fā)生糾紛時(shí)即應(yīng)當(dāng)向教育行政部門提出申訴。實(shí)踐中發(fā)生的聘任合同糾紛大部分教師也

19、確是選擇向教育行政部門申訴，湖大教授被解聘事件中兩教授在與校方協(xié)調(diào)不成后亦向教育部申訴。然而由于教師法第39條有關(guān)“教育行政部門”具體是指教育部抑或高校所在地教育行政部門并不確定，實(shí)踐中導(dǎo)致申訴存在著申訴受理機(jī)構(gòu)不明確的問題。2016年9月27日，北京市第一中級人民法院對湖南大學(xué)兩名教授的起訴作出駁回起訴的裁定，原因是根據(jù)1995年頒布的國家教委關(guān)于教師法若干問題的實(shí)施意見的規(guī)定，教師對于學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)提出的申訴，由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理，因此教育部無法定受理職責(zé)。然而同樣的情況，在2000年中國農(nóng)業(yè)大學(xué)職工田向榮因不服中國農(nóng)業(yè)大學(xué)對其作出的“自動(dòng)離職”處理決定，向教育部提出申

20、訴的事件中，針對教育部的不作為，當(dāng)時(shí)法院認(rèn)為教育部有受理教師及教育輔助人員申訴的法定職責(zé)。因此同樣針對教育部直屬高校提出的申訴，究竟由教育部還是由高校所在區(qū)域教育行政部門受理卻有著兩種截然不同的判斷，針對此問題應(yīng)盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)直接予以明確，才能保證被侵犯權(quán)益的教師得到切實(shí)有效的救濟(jì)。除申訴外，仲裁也是解決人事糾紛的途徑之一。仲裁是雙方當(dāng)事人通過合意，自愿將有關(guān)爭議交付第三者，依照法律或公平原則作出裁決的制度。仲裁與訴訟相比，具有程序簡便、費(fèi)用低廉、獨(dú)立公正的特點(diǎn)，因此在實(shí)踐中得到廣泛使用。由國務(wù)院頒布的事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例第37條規(guī)定我國事業(yè)單位與工作人員的爭議依照勞動(dòng)爭議仲裁法處理，但

21、我國對于事業(yè)單位的人事仲裁缺乏詳細(xì)的規(guī)范指導(dǎo)，無法應(yīng)對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的許多糾紛，這導(dǎo)致多名稱多樣而實(shí)質(zhì)上損害高校教師合法權(quán)益的行為無法通過仲裁解決。我國需要建立和完善事業(yè)單位人事爭議仲裁制度，明確可以提交人事仲裁的事項(xiàng)與條件、程序等，以及時(shí)公正合理地處理事業(yè)單位人員聘用中的爭議問題，充分發(fā)揮仲裁所具備的優(yōu)勢來解決高校與教師之間的聘任合同糾紛。此外，解決高校與教師之間聘任合同糾紛的途徑還包括行政復(fù)議與行政訴訟。2005年福州大學(xué)副教授劉衛(wèi)民狀告被上訴人福建省教育廳行政復(fù)議不予受理案中，原告劉衛(wèi)民認(rèn)為高校雖不具有行政機(jī)關(guān)資格，但法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)，按照行政復(fù)議法第15條規(guī)定，對法律、法規(guī)

22、授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，可分別向該組織的地方政府、工作部門或國務(wù)院部門申請復(fù)議。我國的行政復(fù)議在解決糾紛時(shí)其范圍一般限定在具體行政行為之內(nèi)，對于許多事實(shí)行為和內(nèi)部管理行為并不適用，如2002年華中科技大學(xué)講師劉曉華因不滿學(xué)校的職稱評定向教育部復(fù)議，但教育部以職稱評定屬于高校行使自主權(quán)的范疇，并且其不屬于具體行政行為為由中止復(fù)議。因此拓寬行政復(fù)議的受案范圍對于保護(hù)我國教師合法權(quán)利具有重要意義，如果高校的管理行為對教師作為公民的基本權(quán)利產(chǎn)生了重大影響，教師應(yīng)有權(quán)提起復(fù)議，包括解聘、教師資格認(rèn)定等都應(yīng)納入審查范圍。在行政程序難以發(fā)揮功效的條件下，作為正義的最后一道防線的訴訟程序顯得尤為重要。首先必須明確學(xué)校對教師的解聘權(quán)實(shí)際上是一種行政行為，高校雖不具有行政機(jī)關(guān)身份但行使著一定的公共權(quán)力，并且影響了作為行政相對