完善北京房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法律制度探析

1、完善北京房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法律制度探析 關(guān)鍵詞： 房地產(chǎn)市場 /宏觀調(diào)控/ 信息披露內(nèi)容提要： 本文擬對北京市房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀及存在的問題、現(xiàn)有的宏觀調(diào)控法律制度及如何進一步完善該法律制度等方面進行論述，旨在為保障北京房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展進行法律制度建構(gòu)。北京房地產(chǎn)業(yè)是北京市場經(jīng)濟的重要組成部分，盡管存在的問題沒有其他地區(qū)突出，但也存在一些共性問題，北京市應在遵循國家大的宏觀調(diào)控法律制度的前提下，結(jié)合北京具體情況，制定并執(zhí)行適合北京房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控法律制度，確保北京房地產(chǎn)市場有序發(fā)展。本文擬對北京市房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀及存在的問題、現(xiàn)有的宏觀調(diào)控法律制度及如何進一步完善該法律制度等方面進行論述，旨

2、在為北京房地產(chǎn)市場的有序發(fā)展起到拋磚引玉的作用。一、 北京市房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀及存在的問題北京房地產(chǎn)市場化是一個漸進的過程，1992年制定的北京市住房制度改革實施方案及其7個配套辦法出臺，確定了房改的基本思路。1999年制定的住房公積金管理條理、城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法為推行房改政策奠定了基礎(chǔ)。1999年，北京市進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設實施方案出臺，北京市停止福利分房，住房由實物分配轉(zhuǎn)向貨幣化補貼?，F(xiàn)在，房地產(chǎn)業(yè)是北京城市經(jīng)濟的重要組成部分。北京房地產(chǎn)開發(fā)投資在全社會固定資產(chǎn)投資中所占的比重較大，2003年該比重為55.75%，2004年1-10月該比重高達63.28%，遠高于全國平均水

3、平，占北京市GDP的比重不斷提高，2003年達到32.83%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5.2%，已經(jīng)達到支柱產(chǎn)業(yè)的要求標準1203.2004年，北京市完成房地產(chǎn)開發(fā)投資1473.3億元，比上半年增長22.5%，其中用于住宅的投資達776億元，比2003年增長22.6%2，為促進北京經(jīng)濟發(fā)展和解決部分居民住房問題起到了積極作用。然而，北京房地產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的同時，還存在著下列問題。（一） 房價虛高，阻斷中低收入者改善住房條件的追求北京市房價水平逐年攀升，2004年住宅均價4747元/平方米3， 個人理財雜志列出“37大城市房價泡沫排行榜”，北京排名第84，超出了北京市民的購買力，房屋空置面積較高，截止200

4、4年12月底，全市空置商品房面積為1044.1萬平方米，其中商品房住宅空置723.9萬平方米，從空置時間看，空置一年以內(nèi)占71.4%； 從空間看，78.4%的空置面積位于三環(huán)以外5.（二） 房地產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)不盡合理，供需錯位北京商品房空置數(shù)量較大，不是因為供大于求，而是因為投資結(jié)構(gòu)不合理。開發(fā)商一廂“利”愿，從自身的利潤最大化出發(fā)，沒有根據(jù)消費者的財力及其需求調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，盲目開發(fā)商業(yè)用房、大戶型住宅和超豪華經(jīng)濟適用房，導致投資過剩，而80平方米以下的經(jīng)濟適用房和中低檔住宅投資不足，供不應求。（三） 房地產(chǎn)開發(fā)商的自有資金所占比例較小，金融風險較大全市房地產(chǎn)開發(fā)2004年到位資金2403.2億元

5、，其資金的主要來源是定金和預付款，占當年到位資金的51.6%，全年達到1240.3億元；當年到位資金中國內(nèi)貸款為550億元，企業(yè)自有資金到位為249.1億元6.房地產(chǎn)投資中銀行貸款所占比例較大，金融秩序受房地產(chǎn)市場波動影響大，增強了金融市場與房地產(chǎn)市場的利益關(guān)聯(lián)性，增加了北京對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的阻力。（四） 二手房市場活力不足，多元化需求難以滿足房以地載，因受土地量的限制，一手房的開發(fā)是有限的。為滿足北京城市化進程和外來人口住房需求，有必要激活二手房市場，這不僅有助于滿足多元化的需求，而且可以軟化堅挺的一手房房價。北京二手房由已購公房、商品房和經(jīng)濟適用房等構(gòu)成，其中已購公房所占比重達67.2

6、%.北京現(xiàn)有具備上市條件的已購公房約100萬套，在京央產(chǎn)房計100萬套，因已購公房的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復雜，交易環(huán)節(jié)較多，費時費力，以及二手房業(yè)主惜售心理等因素，已購公房上市成交的僅有1.3萬套 1133.（五） 房地產(chǎn)市場圈地現(xiàn)象嚴重，競爭不公平擁有可開發(fā)土地的數(shù)量直接決定了房地產(chǎn)企業(yè)的規(guī)模和競爭命運，房地產(chǎn)企業(yè)獲取土地之爭異常激烈，開發(fā)商各顯神通大量圈地，如北京首創(chuàng)集團趕在2004年8月31日之前，利用北京市原有的土地轉(zhuǎn)讓政策，以協(xié)議方式突擊收購了17塊土地8.因取得土地使用權(quán)途徑不公平直接決定了房地產(chǎn)市場競爭的不公平，部分企業(yè)因此獲取暴利，而其他企業(yè)有可能被淘汰出局。二、 北京房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法

7、律制度分析為解決房地產(chǎn)市場存在的問題，保障房地產(chǎn)市場有序發(fā)展，北京市在遵循國家宏觀調(diào)控政策的基本原則前提下，還結(jié)合北京市的具體情況，制定了自己的政策，從土地、金融、稅收等方面對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控。（一） 土地方面的宏觀調(diào)控法律制度為規(guī)范土地出讓、轉(zhuǎn)讓行為，抑制炒賣地皮現(xiàn)象，1992年北京市制定了北京市實施辦法，規(guī)定了土地轉(zhuǎn)讓標準。為提高土地利用率，防止囤積土地現(xiàn)象愈演愈烈，2001年北京市制定了北京閑置土地處理辦法，對閑置2年以上的土地，經(jīng)原批準機關(guān)批準可以無償收回。為進一步規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓行為，杜絕土地協(xié)議出讓產(chǎn)生的弊端，增加出讓行為的透明度和充分實現(xiàn)國有土地使用權(quán)的價值，2002

8、年，北京市制定了招拍掛出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定（簡稱33號文），限制土地協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但同時規(guī)定四種例外情況，弱化了該規(guī)定的力度，造成了這兩年來北京市數(shù)量巨大的國有土地使用權(quán)被協(xié)議低價出讓。2004年1月31日，北京市制定了關(guān)于停止經(jīng)營性項目國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓補充規(guī)定的通知（簡稱4號令），規(guī)定2004年8月31日后停止土地協(xié)議出讓。為提高北京市房地產(chǎn)市場準入門檻，2004年7月1日起，北京市國土資源局取消開發(fā)商使用臨時國有土地使用證，開發(fā)商在支付全部合同地價款及相關(guān)稅費，才能取得國有土地使用權(quán)證，然后才可申請辦理商品房預售許可證。為進一步清理整頓土地市場， 2004年8月9日，北京市制定北京市處

9、理經(jīng)營性用地歷史遺留問題的政策界定標準（簡稱48號文），對北京1091宗歷史遺留項目用地是否能夠繼續(xù)協(xié)議出讓規(guī)定了判斷標準。規(guī)定三類項目用地可以繼續(xù)協(xié)議出讓：2002年7月1日以前同時具備立項和規(guī)劃文件并符合相關(guān)政策的項目、綠化隔離帶掃尾項目和在建的房改帶危改項目。（二） 稅收宏觀調(diào)控法律制度為防止房地產(chǎn)市場過分投機行為，北京市執(zhí)行國家稅收政策，同時做出變通規(guī)定。北京市建委2005年5月30日發(fā)布關(guān)于公布北京市享受優(yōu)惠政策普通住房標準的通知，明確2005年5月31日起個人購買住房兩年以上轉(zhuǎn)讓的，如果符合“三個條件”，將享受“免征營業(yè)稅”的優(yōu)惠政策。享受該優(yōu)惠政策的，原則上應同時滿足以下條件：住

10、宅小區(qū)建筑容積率在1.0以上、單套建筑面積在140（含）平方米以下（2005年4月30日，中央七部委出臺了關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見，規(guī)定“單套建筑面積在120（含）平方米以下”，而各省、自治區(qū)、直轄市在制定本地區(qū)享受優(yōu)惠政策普通住房的具體標準可以向上浮動不超過20，所以北京市將該條的標準擴大至140（含）平方米以下，比規(guī)定標準上浮20平方米。）、實際成交價格低于同級別土地上住房平均交易價格12倍以下 （北京市2005年不同級別土地上住房平均交易價格：（1）土地級別一級，平均交易價格11068/平方米；（2）二級，平均交易價格9555/平方米；（3）三級，平均交易價格8040/平方米；（4）

11、四級，平均交易價格we6886/平方米；（5）五級，平均交易價格5462/平方米，（6）六、七、八、九、十級，平均交易價格4526元/平方米）。此外，2005年6月1日后，個人將購買不足兩年的住房對外銷售的，應全額征收營業(yè)稅。北京市在征稅具體辦法出臺前，應執(zhí)行國家稅務總局、財政部、建設部聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于加強房地產(chǎn)稅收管理的通知。該通知明確規(guī)定2005年6月1日后房屋轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅征收：第一，住房平均交易價格是指報告期內(nèi)同級別土地上住房交易的平均價格，經(jīng)加權(quán)平均后形成的住房綜合平均價格；第二，個人購買住房兩年期限明確規(guī)定為，以房屋產(chǎn)權(quán)證或契稅完稅證明上注明的時間為購買認定時間；第三，對擅自變通政策、違

12、反規(guī)定對不符合規(guī)定條件的個人住房給予稅收優(yōu)惠，影響調(diào)整后的稅收政策落實的，要追究當事人的責任；第四，建設部門在辦理房地產(chǎn)權(quán)屬登記時，要嚴把“先稅后證”關(guān)。即納稅人只有先繳納契稅并出具完稅（或減免）憑證，才可以辦理產(chǎn)權(quán)證；對于未出具完稅（或減免）憑證的，房地產(chǎn)管理部門不予辦理權(quán)屬登記。同時國家稅務總局已將關(guān)于實施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問題的通知（國稅發(fā)2005156號，以下簡稱156號文件）下發(fā)給各省市地方稅務局，要求在10月30日前將房地產(chǎn)稅收一體化的實施方案上報。根據(jù)該文件，以后賣二手房必須繳納個人所得稅。北京市于2005年8月出臺的關(guān)于個人銷售已購住房有關(guān)稅收征管問題的補充通知規(guī)定5年以

13、上的二手房交易可以免征個人所得稅。北京市有關(guān)房產(chǎn)營業(yè)稅和所得稅征收優(yōu)惠規(guī)定，實際上嚴重弱化了稅收對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控作用。房地產(chǎn)市場嚴重投機行為不僅炒賣大戶型的住房，而且炒賣中小戶型的住房，而中小戶型的住房恰恰是中低收入家庭的購買對象。北京市關(guān)于公布北京市享受優(yōu)惠政策普通住房標準的通知對140平方米以下的住房買賣行為免征營業(yè)稅，這將意味著營業(yè)稅不能有效調(diào)控北京市場上中小戶型住房炒賣行為。個人所得稅旨在調(diào)節(jié)收入差距，建立和諧社會，在某種程度上有助于抑制房地產(chǎn)的投機心理。個人所得稅的計稅依據(jù)是納稅人的“所得”，至于“所得”是因銷售5年或10年的房子不是考慮因素，而北京市于2005年8月出臺的關(guān)于

14、個人銷售已購住房有關(guān)稅收征管問題的補充通知規(guī)定5年以上的二手房交易可以免征個人所得稅。因此，北京市有關(guān)房產(chǎn)方面的“稅收新政”不能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場，不能有效保護中低收入家庭的住房利益。（三） 經(jīng)濟適用房宏觀調(diào)控法律制度經(jīng)濟適用房是解決中低收入家庭住房的重要政策之一。為保障經(jīng)濟適用房的有序開發(fā)，北京市先后制定的政策有：2000年12月北京市城鎮(zhèn)居民購買經(jīng)濟適用住房有關(guān)問題的暫行規(guī)定，規(guī)定購買經(jīng)濟適用房的資格條件；2002年12月北京市城鎮(zhèn)居民購買經(jīng)濟適用住房有關(guān)問題補充規(guī)定，對購房程序做出了規(guī)定；2004年5月關(guān)于已購經(jīng)濟適用住房上市出售有關(guān)問題的通知，對二手經(jīng)濟適用房的上市交易條件做出了規(guī)定。

15、北京市明確規(guī)定，入住5年后，經(jīng)濟適用房可以按照商品房上市交易， 但需繳納成交價10%的綜合地價款。經(jīng)濟適用房在解決中低收入家庭住房問題同時，也滋生了社會分配不公。（四） 銀行等金融宏觀調(diào)控法律制度房地產(chǎn)市場從培育、自我壯大到目前的惡性膨脹，離不開銀行業(yè)的呵護與支持，在這個過程中，銀行業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)之間日益聯(lián)姻為緊密的利益共同體，銀行業(yè)對房地產(chǎn)業(yè)的依賴性日甚。銀行業(yè)作為國家宏觀調(diào)控金融手段的載體之一，其獨立性的削弱，弱化了國家對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控力度。北京市在房地產(chǎn)市場方面采用的金融政策主要遵循中央銀行的利率政策，將現(xiàn)行的住房貸款優(yōu)惠利率回歸到同期貸款利率水平，實行下限管理，下限利率水平為相應期

16、限檔次貸款基準利率的0.85倍，商業(yè)銀行法人可根據(jù)具體情況自主確定利率水平和內(nèi)部定價規(guī)則。對購買第一套普通住房首付款比例確定為20%；提高商業(yè)房貸逾期罰息利率。北京市曾規(guī)定住房公積金貸款上限，部分交納住房公積金的業(yè)主因無法享受公積金貸款的權(quán)利，只好選擇商貸。盡管現(xiàn)在住房公積金貸款條件放寬，但目前沒有疏通住房商貸和公積金貸款轉(zhuǎn)換通道，這一方面阻礙了充分發(fā)揮公積金的保障作用，另一方面難以實現(xiàn)公積金有效增值，大量的利息收入流入商業(yè)銀行。三、 完善北京房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控法律制度建議根據(jù)北京市房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，在穩(wěn)定房價，促進房地產(chǎn)市場供求平衡發(fā)展方面，北京市應堅持科學發(fā)展觀，遵循市場規(guī)律，重

17、視宏觀調(diào)控措施的協(xié)調(diào)性和配套性，進一步完善現(xiàn)有的宏觀調(diào)控措施。（一） 強化政府房地產(chǎn)信息采集、披露職能建立完善的房地產(chǎn)信息系統(tǒng)，定期（2周內(nèi)）向社會公開提供真實、完整的土地資源情況、房地產(chǎn)供求情況、存量房地產(chǎn)的買賣租賃情況、房屋成本價等，合理引導房地產(chǎn)投資、供求關(guān)系。北京市雖然在這方面作了一定的工作，但是，在信息的時效性、全面性、客觀性、真實性和可得性方面應進一步加強，這有助于宏觀調(diào)控措施發(fā)揮導向性作用。（二） 綜合協(xié)調(diào)適用多種宏觀調(diào)控手段宏觀調(diào)控措施在遵循房地產(chǎn)市場經(jīng)濟規(guī)律的條件下才能發(fā)揮有效作用。政府在采取調(diào)控措施時，要區(qū)別情況，綜合運用土地政策、信貸政策、稅收政策、財政政策工具，抑制房地

18、產(chǎn)過度投機行為，保障房地產(chǎn)市場有序發(fā)展。1.嚴格執(zhí)行國家的土地政策，土地使用權(quán)出讓嚴格執(zhí)行“招拍掛”規(guī)定，禁止串通行為導致低價出讓。同時，嚴格執(zhí)行國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定，禁止非法壓低地價招商引資。2.通過宏觀調(diào)控法律制度，引導開發(fā)商增加中低檔住宅投資，改善房地產(chǎn)供應結(jié)構(gòu)，滿足中低收入家庭住房要求。3. 取締經(jīng)濟適用房政策，盡快落實住房貨幣化補貼措施，同時，財政加大廉價租房建設投入，保障低收入或特困家庭的居住權(quán)。經(jīng)濟適用房政策實際上是計劃經(jīng)濟思維的產(chǎn)物，盡管其本意是為了解決中低收入家庭的住房問題，然而該政策制度設計存在先天性缺陷。首先，中低收入家庭難以認定，即使是工薪階層，其工資收

19、入外還可能有其他收入，更何況其他階層收入的認定了。其次，中低收入家庭是個動態(tài)過程，今天收入“中低”并不意味明天亦是如此。再次，政府財政投入和土地有限，這與中低收入家庭隨著時間的流逝不斷滋生的矛盾無法解決。而且，該政策導致房地產(chǎn)市場價格雙軌制，易被“權(quán)富階層”不當利用，牟取暴利。北京市規(guī)定，經(jīng)濟適用房所有人住滿5年就可以按商品房進行轉(zhuǎn)讓，這造成了分配不公和加劇了貧富懸殊，同時，使得經(jīng)濟適用房減少，現(xiàn)有和未來的中低收入家庭居住權(quán)失去保障基礎(chǔ)。因此，有效的措施是加大廉價租房建設，出租給符合條件的家庭，承租人一旦不具備承租條件，政府應收回該廉價租房，轉(zhuǎn)租給符合條件的其他家庭。這樣，既可以解決中低收入家

20、庭的居住權(quán)，又可以激發(fā)其積極進取。同時，北京市政府應盡快解決北京住房貨幣化補貼嚴重滯后問題，加快落實住房貨幣化補貼政策，增強中低收入家庭解決住房問題的物質(zhì)基礎(chǔ)。4.充分發(fā)揮現(xiàn)有稅種的調(diào)控作用，強化稅收調(diào)控機能稅收對國民經(jīng)濟的發(fā)展是否有調(diào)控作用，在學界有爭議。有學者認為，根據(jù)稅收法定原則，稅收不應具有調(diào)控作用。但在實踐中，經(jīng)過法定程序，稅種的開證或停征、稅率或稅目的調(diào)整對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用是毋容置疑的。為有效遏制房地產(chǎn)市場嚴重投機行為，目前迫在眉睫的是強化個人所得稅和營業(yè)稅的征收，防止地方政府濫用稅收減免權(quán)力，弱化了該稅種的調(diào)控職能。（三）“亂世用重典”，嚴厲制裁房地產(chǎn)市場違法行為北京房地產(chǎn)市場豈能用一個“亂”字了得，開發(fā)商、經(jīng)銷商、中介商侵害消費者利益的手段花樣繁多，如聯(lián)手抬價、散布虛假信息、交易歧視、質(zhì)量瑕疵、虛假承諾、擅自變更規(guī)劃和房屋結(jié)構(gòu)、野蠻拆遷、開發(fā)商之間協(xié)議定價、惡意拖欠工程款等等，嚴重擾亂了房地產(chǎn)市場秩序。盡管房地產(chǎn)市場是支柱產(chǎn)業(yè)，政府關(guān)聯(lián)利益程度高，但是，政府應超脫于市場，作為中立者維護市場秩序，而不應成為混亂市場秩序的推波助瀾者，因為，只有有序發(fā)展的市場