鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對(duì)策

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對(duì)策摘要: 隨著各地對(duì)于國(guó)家減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策的落實(shí)和建設(shè)社會(huì)主義新的開(kāi)展,縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多年累積的公共負(fù)債問(wèn)題,越來(lái)越明顯地暴露出來(lái)。不僅嚴(yán)重影響著黨中央和國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)的“三農(nóng)”政策在基層的執(zhí)行,而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)大局受到嚴(yán)重威脅。需要尋找其形成的原因,并尋找對(duì)策解決。 關(guān)鍵詞: 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù); 形成原因;對(duì)策 一、債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及現(xiàn)狀 近年來(lái),隨著深化體制改革的進(jìn)行,全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”,己經(jīng)成為嚴(yán)重的和社會(huì)問(wèn)題并受到了廣泛的關(guān)注。 (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債總量巨大,覆蓋面廣 我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少?農(nóng)業(yè)部1999年的統(tǒng)計(jì)表明,截至1998年底全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)

2、債務(wù)共計(jì)3259億元,平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬(wàn)元,每個(gè)村20萬(wàn)元。另有官員統(tǒng)計(jì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬(wàn)個(gè),平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400余萬(wàn)元,計(jì)2200億元左右。但有專家學(xué)者認(rèn)為還遠(yuǎn)不止此,財(cái)政部研究所研究員白景明指出:“從我們掌握的材料看,在我國(guó)除和兩個(gè)特別行政區(qū)以外的省級(jí)行政單位中,鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達(dá)279億元,有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過(guò)了這一規(guī)模。因此,如果在推斷全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話,全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會(huì)低于6000億元。如果采用高值推斷,全國(guó)可能突破1萬(wàn)億元。由此可見(jiàn),鄉(xiāng)村債務(wù)占我國(guó)GDP的比重在5%-10%之間,占我國(guó)財(cái)政收入的比重在30%-50%之間,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負(fù)擔(dān)實(shí)際上己超過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)

3、國(guó)債負(fù)擔(dān)?！绷?yè)?jù)社科院的調(diào)查,2002年,被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)余額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的比重平均為19%,高于同年17.85%的國(guó)債負(fù)擔(dān)率。 事實(shí)上,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù),連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說(shuō)不清,原因主要是債務(wù)是在長(zhǎng)期的過(guò)程中形成的,領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆,現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債,也不關(guān)心到底有多少債務(wù);另外一方面,就債務(wù)本身而言,也確實(shí)難以搞清楚。有些是原來(lái)辦時(shí)借的,有些是部門借的,有些可能是投資款,有些也可能是個(gè)人借的,要認(rèn)定有一定的難度。 (二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu) 1.債權(quán)人結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)主體結(jié)構(gòu)主要包括機(jī)構(gòu)、上級(jí)財(cái)政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會(huì)等

4、。由于上世紀(jì)90年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行了不同程度的借貸;由于國(guó)家后來(lái)強(qiáng)制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì),導(dǎo)致了大量的債務(wù),金融機(jī)構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成;再如,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修建高速公路、“普九”達(dá)標(biāo)中,不同程度欠承包商工程款,承包商也是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來(lái)源上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化,債權(quán)主體構(gòu)成也是多元化。 2.債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于教育“普六”“普九”達(dá)標(biāo)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、借債上繳稅費(fèi)統(tǒng)籌等。一是盲目興辦企業(yè)負(fù)債,在上個(gè)世紀(jì)的興辦企業(yè)熱中懷著良好的愿望,提出“村村有工廠”“消滅無(wú)工廠的村”,在沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)際的考慮下,盲目上馬了很多企業(yè),在

5、現(xiàn)在看來(lái),當(dāng)時(shí)企業(yè)在一定程度上緩解了農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的壓力,但是作為企業(yè),由于技術(shù)、資金、環(huán)境等變化,并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期贏利的目的,現(xiàn)在,不僅當(dāng)初盲目上馬的企業(yè)無(wú)一成功,反而使部分集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的村債臺(tái)高筑;二是透支興辦公益事業(yè)負(fù)債,其中包括如九年義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、普及程控電話、飲用水改造、改造村級(jí)公路等,從而背上了沉重的包袱;三是財(cái)政管理不規(guī)范,多數(shù)村的村級(jí)財(cái)務(wù)連年赤字,農(nóng)業(yè)的共同生產(chǎn)費(fèi)用沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“年初預(yù)提,年終結(jié)算,多退少補(bǔ),滾存使用”的原則辦理,超范圍的開(kāi)支現(xiàn)象嚴(yán)重,致使共同生產(chǎn)的費(fèi)用成了“無(wú)底洞”,累積超支的數(shù)額巨大,村級(jí)組織不堪重負(fù);四是在取消農(nóng)業(yè)稅之前曾借貸款上繳費(fèi)稅,完成上級(jí)的稅收

6、。 3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)展。債務(wù)問(wèn)題在20世紀(jì)90年代末就受到重視,中央有關(guān)部門提出了化解債務(wù)的一系列要求和舉措。但收效并不大,1998年以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有新的債務(wù)形成,主要有:舊債基礎(chǔ)上形成的新債。如舊債的利息,或者為還舊債而舉新債。建設(shè)鄉(xiāng)村公共工程的新舉債。行政管理開(kāi)支方面形成的債務(wù)。一部分是拖欠財(cái)政供養(yǎng)人員的工資而形成的債務(wù),一部分是因?yàn)檗k公經(jīng)費(fèi)不足、吃喝招待、參觀而形成的債務(wù)等等。原來(lái)導(dǎo)致舉債的主要因素如興辦企業(yè)、合作基金會(huì)、“普九”達(dá)標(biāo)等基本上不見(jiàn)了。多起來(lái)的是政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)本身、公共設(shè)施建設(shè)等方面的債務(wù)。 看來(lái),就債務(wù)解決債務(wù)問(wèn)題,并不能完全解決債務(wù)問(wèn)題,那么,在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程之中

7、,會(huì)不會(huì)導(dǎo)致新債出現(xiàn)呢?筆者認(rèn)為,要從債務(wù)形成上尋找原因,才能找到解決債務(wù)問(wèn)題的根本對(duì)策,防止舊債添新債。 二、債務(wù)形成原因 通過(guò)分析債務(wù)的形成,可以發(fā)現(xiàn),一部分債務(wù)是由于政策出臺(tái)的不當(dāng)造成的,如90年代提出的“消滅無(wú)工廠的村”,大興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵(lì)村辦企業(yè)。這些政策的出臺(tái)是1978年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)解放后,國(guó)家為緩解農(nóng)村勞動(dòng)力人口大量剩余而提出的,出于較好的動(dòng)機(jī),在當(dāng)時(shí)得到了國(guó)家的鼓勵(lì)。但后來(lái)由于這些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等多種原因,國(guó)家又出臺(tái)了政策關(guān)閉這些企業(yè),但卻沒(méi)有給予一定的補(bǔ)償,也沒(méi)有根本解決農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的問(wèn)題。另一部分債務(wù)是由于上級(jí)在下達(dá)任務(wù)時(shí)沒(méi)有給以一定的配套資金造成的,如“九義”達(dá)標(biāo)。為了

8、達(dá)標(biāo),進(jìn)行校舍改造、進(jìn)行相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等,本來(lái)是為了使兒童都有書讀,到最后反而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)加重,沒(méi)有錢讓小孩去讀書。再如 “三個(gè)代表”等類似的基層學(xué)習(xí)活動(dòng),村干部被集中起來(lái)學(xué)習(xí)數(shù)日,其間心不在焉地聽(tīng)報(bào)告,漫無(wú)邊際地討論,花錢印材料,買材料等,既耗費(fèi)時(shí)間,也耗費(fèi)錢財(cái)。具體分析原因,主要包括: (一)我國(guó)行政管理體制方面的原因 我國(guó)現(xiàn)行的壓力型管理體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)上級(jí)增支減收的壓力無(wú)能為力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的壓力型體制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財(cái)力上劃、事權(quán)增加”的局面。1994年分稅制改革后,我國(guó)提高了中央財(cái)政收人所占比重,地方財(cái)政所占比重相應(yīng)降低。財(cái)權(quán)上收了,而事權(quán)在一次次任務(wù)中不斷增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)有多大常常是剛性的,而事情、任務(wù)的下派卻是彈性的。對(duì)于基層的農(nóng)民而言,他們只是看重事情有沒(méi)有人做,而不管是由哪一級(jí)政府出的錢,上級(jí)政府“只給政策不給錢”,下達(dá)了任務(wù)卻沒(méi)有配套資金,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了大量的債務(wù)。 這也反映了目前考核機(jī)制的不合理?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是由上級(jí)進(jìn)行且由上級(jí)說(shuō)了算,不可能真正從為農(nóng)民出發(fā)?，F(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制和自上而下的問(wèn)責(zé)機(jī)制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動(dòng)就是完成任務(wù),圍繞上級(jí)的指令、指標(biāo)轉(zhuǎn)。任務(wù)的完成情況與個(gè)人的升遷及物質(zhì)待遇息息相關(guān),于是,在實(shí)際操作過(guò)程中,不得不將指標(biāo)分解下達(dá),從縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))到村,村再將每一個(gè)指標(biāo)落實(shí)到每戶農(nóng)