借鑒西方國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)深化我國國有資產(chǎn)管理體制改革

1、借鑒西方國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)深化我國國有資產(chǎn)管理體制改革 內(nèi)容提要本文通過借鑒西方國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，提出要進(jìn)一步深化我國國有資產(chǎn)管理體制改革，完善國有資產(chǎn)管理體制，力求形成我國國有資產(chǎn)管理的有效模式。關(guān) 鍵 詞借鑒；國有資產(chǎn)管理；改革在去年十一月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，江總書記把“不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革，為加快發(fā)展和對外開放創(chuàng)造良好的體制環(huán)境”確定為今年的經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)之一，并強(qiáng)調(diào)“今后一段時(shí)間，國有企業(yè)改革仍是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”。深化國有企業(yè)體制改革就是要解決國有企業(yè)在改革中存在的深層次矛盾，經(jīng)過20多年的改革實(shí)踐，我們認(rèn)識到國企的根本改革在于產(chǎn)權(quán)制度改革，其核心是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立

2、現(xiàn)代企業(yè)制度是企業(yè)體制的根本性改革，調(diào)整的是產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但必須借助企業(yè)外部多項(xiàng)改革進(jìn)行才能成功，特別是國有資產(chǎn)管理體制改革。二戰(zhàn)后，西方國家不斷改革、完善國有資產(chǎn)管理體制，為解決國有資產(chǎn)管理這個(gè)難題積累了大量的理論和經(jīng)驗(yàn)。我國在創(chuàng)立國有資產(chǎn)管理體制時(shí)，應(yīng)大膽地借鑒他們的成功做法，總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，建立起具有中國特色的國有資產(chǎn)管理新體制。一、西方發(fā)達(dá)國有資產(chǎn)管理的主要經(jīng)驗(yàn)(一)根據(jù)國有資產(chǎn)的不同類型采取不同的管理方式新加坡對國家投入到社會基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)領(lǐng)域的資產(chǎn)和投入到經(jīng)營領(lǐng)域的資產(chǎn)，分別設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，按國會制定的不同法規(guī)，進(jìn)行不同的管理。對前一類的國有資產(chǎn)，政府設(shè)置若干法定機(jī)構(gòu)，校議會制定的

3、專門法律進(jìn)行管理，不以盈利為目的、主要是營造良好的市場條件，為實(shí)行公平競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。對于后一類國有資產(chǎn)，政府設(shè)立若干控股公司，主要依據(jù)公司法與民間資本不平等競爭，追求盈利的最大化。西方國家根據(jù)國有資產(chǎn)的不同類型采取不同的方式進(jìn)行管理，在宏觀上取得了良好的效果。在這種模式下，不同的國有資產(chǎn)發(fā)揮著不同的作用，整體的國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了社會目標(biāo)和盈利目標(biāo)的統(tǒng)一。(二)明確中央和地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系西方多數(shù)國家的國有資產(chǎn)基本上都由中央政府代表并負(fù)責(zé)管理。地方擁有的產(chǎn)權(quán)相對減少，而且一般不稱國有資產(chǎn)，而稱地方公營資產(chǎn)或地方公營企業(yè)資產(chǎn)。以德國為例，各級政府辦的企業(yè)分別隸屬于聯(lián)邦、州和地方政府，各級政府對隸屬

4、于同級政府的資產(chǎn)擁有完全的所有權(quán)，上級政府無權(quán)干預(yù)下級政府所屬企業(yè)的管理事務(wù)。在政府所辦的企業(yè)管理上，中央政府管理的國有資產(chǎn)一般為與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和資源配置直接相關(guān)的經(jīng)營性資產(chǎn)，地方一般負(fù)責(zé)與改善投資環(huán)境和人民生活條件相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、福利設(shè)施、公益事業(yè)項(xiàng)目的投資管理。這樣，既有利于明晰產(chǎn)權(quán)和中央的宏觀調(diào)控，又避免了中央和地方的重復(fù)投資和建設(shè)。(三)設(shè)置中介性國有控股公司來管理國有資產(chǎn)從新加坡、加拿大、奧地利、意大利等一些國有資產(chǎn)管理比較成功的國家的經(jīng)驗(yàn)看，對于國有經(jīng)營性資產(chǎn)的管理，基本都采取國有控股公司這一組織形式，其一般為企業(yè)法人，受政府部門委托，經(jīng)營委托范圍內(nèi)的國有產(chǎn)權(quán)，追求經(jīng)濟(jì)效益

5、最大化。新加坡的淡馬錫控股公司、奧地利的工業(yè)控股公司、意大利的伊里、埃尼、埃菲坶三大控股公司是國有控股的典型模式。這樣的國有資產(chǎn)管理模式有效地使經(jīng)營性的微觀企業(yè)與政府通過控股公司的隔離，而實(shí)現(xiàn)政企分開。(四)基層國有企業(yè)實(shí)行公司制西方發(fā)達(dá)國家基層國有企業(yè)組織形式發(fā)展的共同趨勢是實(shí)行公司制，即除保留極少數(shù)單一國有股東的國有企業(yè)外，將絕大多數(shù)國有企業(yè)改組為股份有限公司和有限責(zé)任公司。從日本、新加坡、德國、丹麥等國的實(shí)際運(yùn)作看，這種做法具有如下優(yōu)點(diǎn)：1使企業(yè)行為更適合市場經(jīng)濟(jì)的要求。2政府作為資產(chǎn)所有者只承擔(dān)有限責(zé)任。3有利于國有資產(chǎn)的流動(dòng)和重組。(五)國家管理層對國有資產(chǎn)管理責(zé)任分工明確許多西方國

6、家(如日本、韓國、德國、英國等)采取由議會和政府分工的方式管理國有資產(chǎn)。議會一般負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理基本法律的制定并監(jiān)督實(shí)施，政府主要負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)法律的組織實(shí)施，制定一般性工作規(guī)章和國有資產(chǎn)的行政管理。在中央政府內(nèi)，一般由總統(tǒng)(或總理)對國有資產(chǎn)管理負(fù)完全責(zé)任，決定國有資產(chǎn)管理的重大事項(xiàng)，具體管理職能多由財(cái)政部和主管部門分工負(fù)責(zé)。財(cái)政部一般為國有資產(chǎn)管理的政府綜合部門(在財(cái)政部內(nèi)一般都設(shè)置專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu))，處于管理中心的地位。這種模式職責(zé)分工明確，避免部門之間相互扯皮，保證國家層對國有資產(chǎn)管理的高效化。(六)國有資產(chǎn)管理法制化許多西方國家在國有資產(chǎn)的管理上都有比較完備的法律，如意大利的國家

7、參與制法，日本、韓國的國有財(cái)產(chǎn)法及地方公營企業(yè)法，新加坡對各法定機(jī)構(gòu)的立法，奧地利工業(yè)控股公司的聯(lián)邦法等。從國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營機(jī)構(gòu)的設(shè)立，到職責(zé)、權(quán)力的分工和行使，從國有資產(chǎn)的投資、管理，到資產(chǎn)處置以及違法法律的處罰等都有明確的法律規(guī)定。各管理主體、經(jīng)營主體嚴(yán)格依法辦事，違法必究，體現(xiàn)出國有資產(chǎn)管理法制化、規(guī)范化的明顯特點(diǎn)。(七)控制國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中的適度規(guī)模和合理的產(chǎn)業(yè)分布西方國有經(jīng)濟(jì)的主要作用是實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)，增強(qiáng)國家對國民經(jīng)濟(jì)的控制力，而國有經(jīng)濟(jì)效率低下，在西方同樣是回避不了的問題。要使國有經(jīng)濟(jì)既能發(fā)揮實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)的作用，又能克服效率低下的弊端，西方國家除了采取上述措施外，另一經(jīng)驗(yàn)是根

8、據(jù)不同發(fā)展時(shí)期的情況，控制適度的國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模和合理的產(chǎn)業(yè)分布。從規(guī)模上看，西方國有經(jīng)濟(jì)變化是與工業(yè)化進(jìn)程相對應(yīng)的。西方國家隨著資本主義工業(yè)化發(fā)展，國有經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)模比例不斷調(diào)整。至20世紀(jì)70、80年代后，西方發(fā)達(dá)國家國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模在國民經(jīng)濟(jì)中的比例保持在10附近，其中美國僅占4。從產(chǎn)業(yè)分布看，國有經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)上的分布也是隨工業(yè)化的進(jìn)程而不斷調(diào)整的。西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家。國有經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)業(yè)的分布上已大量退出競爭性行業(yè)，至20世紀(jì)70、90年代主要分布在郵政、電信電話、鐵道、煤氣、航空等行業(yè)以及公共事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。(八)營造有利于國有資產(chǎn)管理體制改革的良好環(huán)境西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的國有資產(chǎn)管理環(huán)境

9、十分優(yōu)良，除了有完整的法律體系外，金融市場發(fā)育完善，社會保障制度十分健全，政府行政職能十分恰當(dāng)。如社會保障制度，西方經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已形成“社會救助”、“社會保險(xiǎn)”、“社會福利”三大門類齊全的完善體系。西方國家全方位的社會保障，既解決了公民的基本生活條件，又在此基礎(chǔ)上為公民提供盡可能高的社會福利。完善的社會保障體系對國有經(jīng)濟(jì)體制改革起到的作用是獨(dú)特的，因有此作支撐，西方國家的國有經(jīng)濟(jì)體制改革沒有太大的阻力，也沒有造成社會動(dòng)蕩。完善的社會保障體系起到穩(wěn)定器的作用，與發(fā)育完善的金融市場、完整的法律體系、恰當(dāng)?shù)恼姓毮芄餐M成了國有經(jīng)濟(jì)體制改革的優(yōu)良環(huán)境。 二、借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，深化我國

10、國有資產(chǎn)管理體制改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國國有資本的產(chǎn)權(quán)由國家行政機(jī)關(guān)代表行使，政治目標(biāo)往往代替經(jīng)濟(jì)目標(biāo)成為指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的主要目標(biāo)；所有者的各項(xiàng)權(quán)能由不同的行政機(jī)關(guān)分別行使，并且被分割，實(shí)際上無法得以實(shí)現(xiàn)；“行政性分權(quán)”使產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，責(zé)職不清。國有資產(chǎn)管理體制存在著種種弊端。改革開放以來，我國對傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，形成了三種具有代表性的模式，即上海、深圳為代表的“深滬模式”；國內(nèi)其他地區(qū)和1994年一1998年中央政府所采取的“一體兩翼”模式；1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后形成的“市場模式”。上述三種模式的探索實(shí)踐，取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，在不同程度上推進(jìn)了我國國有資產(chǎn)管理體制從傳統(tǒng)

11、模式向市場經(jīng)濟(jì)模式演進(jìn)。其中： “深滬模式”是由國有資產(chǎn)管理委員會、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有控股或參股企業(yè)組成的“三層次”國有資產(chǎn)管理體制。“市場模式“是將國有資產(chǎn)的出資者所有權(quán)分由不同的行政部門行使，取消專司國有資產(chǎn)所有權(quán)代理職能機(jī)構(gòu)，由作為讓會經(jīng)濟(jì)管理部門的財(cái)政部(地方財(cái)政廳、局)兼司國有資本金基礎(chǔ)管理職能；由經(jīng)貿(mào)委行使對國有企業(yè)的監(jiān)管職能；由人事部和大型企業(yè)工委負(fù)責(zé)國有企業(yè)主要經(jīng)營者的任免和考核；由稽查特派員公署派出稽查特派員，負(fù)責(zé)對國有企業(yè)的財(cái)務(wù)檢查和監(jiān)督?！吧顪Ｊ健笔袌鼋?jīng)濟(jì)起點(diǎn)較高，實(shí)現(xiàn)了政府代理國有資產(chǎn)所有權(quán)職能與社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)的運(yùn)營職能與國有資產(chǎn)的監(jiān)管職能的兩個(gè)分離。

12、同時(shí)，建立了科學(xué)的國有資產(chǎn)出資人制度和產(chǎn)權(quán)代表制度，解決了在微觀企業(yè)中，國有資產(chǎn)出資人“缺位”的問題。但“深滬模式”存在著越權(quán)處置國有資產(chǎn)，未能科學(xué)選擇經(jīng)營者，難以保證國有資產(chǎn)保值增值，“內(nèi)部人控制”等問題?！笆袌瞿Ｊ健睂匈Y產(chǎn)實(shí)行分類管理，對運(yùn)營實(shí)行分工監(jiān)管，具有明顯的市場特點(diǎn)，但該模式也明存在著政資、政企不分的問題?？梢姡覈鴩匈Y產(chǎn)管理體制改革雖取得了明顯的成效，但也存在諸多不足，成熟、有效的模式尚在繼續(xù)探索中。完善我國國有資產(chǎn)管理體制的改革，一是要選擇正確的改革取向，二是必須加大對國有資產(chǎn)管理體制改革環(huán)境的優(yōu)化力度。對此，西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家經(jīng)過了長期的探索，擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)和成功的做

13、法。我們可從西方國家經(jīng)驗(yàn)中得到借鑒，對我國國有資產(chǎn)管理體制和改革環(huán)境進(jìn)行完善和優(yōu)化(一)對國有資產(chǎn)管理體制的完善1對國有資產(chǎn)的管理應(yīng)分類管理。以資產(chǎn)的不同職能，把國有資產(chǎn)分為經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。按國有經(jīng)濟(jì)參與市場競爭與否，把國有資產(chǎn)的投資行業(yè)分為壟斷性行業(yè)和競爭性行業(yè)。制定不同的法規(guī)，采用不同的經(jīng)營方式，設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)對不同分類的國有資產(chǎn)實(shí)施不同管理，以不同國有資產(chǎn)去實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)。同時(shí)把投資于國家安全、國計(jì)民生關(guān)系重大、壟斷性行業(yè)的企業(yè)以及各主要工業(yè)部門的特大型企業(yè)的國有資產(chǎn)作為股權(quán)授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來經(jīng)營，把投資于競爭性行業(yè)的絕大數(shù)中小企業(yè)的資產(chǎn)作為債權(quán)委托中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營。2明晰國有

14、資產(chǎn)國家層和地方層的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。國有產(chǎn)權(quán)從現(xiàn)在的國家所有，分級管理，改變?yōu)榉旨壦?，分級管理。把現(xiàn)行意義的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分為國家層產(chǎn)權(quán)和地方層產(chǎn)權(quán)，國家層產(chǎn)權(quán)稱為國有資產(chǎn)，地方層產(chǎn)權(quán)稱為公營資產(chǎn)。國有資產(chǎn)由中央政府管理，公營資產(chǎn)由地方政府管理。3完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理職能。相對應(yīng)國有資產(chǎn)的分工、分類管理，實(shí)現(xiàn)不同國有資產(chǎn)的不同目標(biāo)、國有資產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置總的思路是“人大”、政府的分工管理下的多機(jī)構(gòu)、多層次管理模式，模式的結(jié)構(gòu)是：第一層次，國有資產(chǎn)管理委員會；第二層次，授權(quán)經(jīng)營國有獨(dú)資公司或委托代理中介機(jī)構(gòu)；第三層次，微觀企業(yè)。以這個(gè)模式分設(shè)國家級和地方級兩個(gè)管理體系。在地方級除了采取上述形式外，吸取“市場模

15、式”的做法，再采取一種政府領(lǐng)導(dǎo)下的各有關(guān)行政部門分權(quán)管理公有資產(chǎn)的做法。在國有資產(chǎn)管理體系中，“人大”和政府的分工是明確的，“人大”負(fù)責(zé)立法和司法監(jiān)督，政府負(fù)責(zé)司法。第一層次，國有資產(chǎn)管理委員會就國家來說，屬國務(wù)院下的與其他部委平級的獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)，專職于國有資產(chǎn)管理工作，委員由國務(wù)院總理提出，全國人大批準(zhǔn)任職。國有資產(chǎn)管理委員會可以采取事業(yè)部制的組織形式，每一個(gè)事業(yè)部管理一個(gè)或幾個(gè)地區(qū)的授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門事業(yè)部負(fù)責(zé)管理委托經(jīng)營的機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)中，應(yīng)設(shè)有監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)對授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和委托經(jīng)營機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以保證國有資產(chǎn)的安全。地方級國有資產(chǎn)管理委員會改稱公有資產(chǎn)管理委員會，國家級國有資產(chǎn)管理委

16、員會保持原名稱，公有資產(chǎn)管理委員會與國有資產(chǎn)管理委員會同理操作，兩級之間沒有隸屬關(guān)系。第二層次，授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和委托經(jīng)營機(jī)構(gòu)。授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是專門經(jīng)營國有資產(chǎn)的“國有獨(dú)資公司”，負(fù)責(zé)經(jīng)營國家以股權(quán)經(jīng)營的資國有資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)立董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營班子，董事會、經(jīng)理人員的任免歸國資委管理，經(jīng)理人員通過人事部門的渠道向社會招聘；監(jiān)事會可以常設(shè)，組成人員卻不常任，采取特派員制度。委托經(jīng)營機(jī)構(gòu)經(jīng)營以債權(quán)形成的國有資產(chǎn)受委托的經(jīng)營機(jī)構(gòu)由國有資產(chǎn)管理委員會在現(xiàn)有的金融機(jī)中選定。國有資產(chǎn)管理委員會與受委托經(jīng)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系是債權(quán)人一債務(wù)人的關(guān)系，債權(quán)人向債務(wù)人收取固定收益，受委托經(jīng)營機(jī)構(gòu)以全部資產(chǎn)對債

17、務(wù)負(fù)債。第三層次，是微觀企業(yè)。相對于第二層次的股權(quán)和債權(quán)經(jīng)營，形成二種微觀企業(yè)，即參股經(jīng)營企業(yè)和委托經(jīng)營企業(yè)。參股企業(yè)是資產(chǎn)經(jīng)營公司的投資企業(yè)，這些企業(yè)一般不設(shè)立國有獨(dú)資公司，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司以股權(quán)的形式進(jìn)行投資、形成多種經(jīng)濟(jì)成份的微觀企業(yè)、企業(yè)的組織形式一般采取股份有限公司或有限責(zé)任公司。委托經(jīng)營的企業(yè)由受委托機(jī)構(gòu)管理，國資委按合同行使職權(quán)，重點(diǎn)掌握受委托資產(chǎn)的經(jīng)營業(yè)績及產(chǎn)權(quán)重大變化情況。公有資產(chǎn)經(jīng)營公司按國有資產(chǎn)經(jīng)營公司同理操作。上面的“三層次”機(jī)構(gòu)不經(jīng)營公共事業(yè)的公有資產(chǎn)，這部分公有資產(chǎn)按照“市場模式”進(jìn)行管理。以上的完善措施，在相當(dāng)程度上解決了現(xiàn)有模式的一些缺陷，使國有資產(chǎn)管理體制更加

18、完善、有效。如，明確中央與地方政府的國有產(chǎn)權(quán)歸屬，解決了“深滬模式”越權(quán)處置國有資產(chǎn)的問題，科學(xué)地處理了中央和地方的利益關(guān)系。又如，在分類管理上，深化了資產(chǎn)的經(jīng)營分類，引入債權(quán)的經(jīng)營方式，在這種經(jīng)營方式下的國有資產(chǎn)，不承擔(dān)因“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象所造成的后果，從而有效地保證國有資產(chǎn)的保值增值。在監(jiān)督和用人機(jī)制上，采用特派員制度和市場選才機(jī)制，在一定程度上克服了“深滬模式”監(jiān)督和用人機(jī)制的不足，使管理模式更具科學(xué)性和市場特點(diǎn)。同時(shí)，在國有資產(chǎn)還有龐大規(guī)模，一下子很難退出經(jīng)營性行業(yè)的情況下，采用債權(quán)的經(jīng)營方式來經(jīng)營國有資產(chǎn)，不失為一種經(jīng)營國有資產(chǎn)的好辦法。以股份有限公司和有限責(zé)任公司組建微觀主體，從

19、產(chǎn)權(quán)關(guān)系上形成了多元投資結(jié)構(gòu)，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為“企業(yè)”，克服了國有企業(yè)長期存在的一些弊端。(二)對國有資產(chǎn)管理體制改革環(huán)境的優(yōu)化1應(yīng)有完善的關(guān)于改革的系列法規(guī)。其包括“改革法”和有關(guān)維護(hù)市場秩序、宏觀調(diào)控、社會保障、中介組織、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利等內(nèi)容。2培育和發(fā)展成熟的資本市場。從完善我國國有資產(chǎn)管理體系需要的角度出發(fā)，可以從以下幾方面培育和發(fā)展資本市場：深化國有企業(yè)的改革，重塑資本市場的制度基礎(chǔ)；充分發(fā)揮投資銀行和基金的作用，培育資本市場主體；大力發(fā)展企業(yè)債券市場，從根本上解決資本市場結(jié)構(gòu)不合理的問題；引進(jìn)兼并收購機(jī)制，進(jìn)一步完善資本市場。3加快社會保險(xiǎn)體系的建立。為國有資產(chǎn)管理體制的先善提供更好的環(huán)境，可抓好下面的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：第，加快開征社會保障稅種，確保保險(xiǎn)費(fèi)的收繳力度和水平。第二，逐步加快社會保障的全國統(tǒng)一體系建立。4調(diào)整國