淺議事業(yè)行政單位預(yù)算執(zhí)行的管理與控制

1、淺議事業(yè)行政單位預(yù)算執(zhí)行的管理與控制事業(yè)行政單位預(yù)算，是指事業(yè)行政單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和行政任務(wù)編制的、并經(jīng)過規(guī)定程序批準的年度財務(wù)收支計劃。它反映著單位與財政之間的資金領(lǐng)撥繳銷關(guān)系和事業(yè)計劃、工作任務(wù)的規(guī)模和方向，是完成事業(yè)計劃和工作任務(wù)的財力保證，也是事業(yè)行政財務(wù)管理工作的基本依據(jù)。一個標準預(yù)算管理周期由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財政決算三個階段構(gòu)成。對于事業(yè)行政單位來說，預(yù)算編制階段主要任務(wù)是依據(jù)單位全年工作計劃和工作任務(wù)，編制年度財務(wù)收支預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行階段主要任務(wù)是組織執(zhí)行本年度預(yù)算，分析執(zhí)行情況，辦理變更預(yù)算。決算階段主要任務(wù)是編制年度財務(wù)收支決算報表，總結(jié)執(zhí)行結(jié)果，并按規(guī)定程序報批。這三

2、個階段相輔相承，互為條件。預(yù)算編制是執(zhí)行和決算的基礎(chǔ)，預(yù)算的執(zhí)行以完備和嚴謹?shù)念A(yù)算為前提，決算是對預(yù)算編制與執(zhí)行的總結(jié)和分析。預(yù)算控制針對的是預(yù)算的實際執(zhí)行與操作階段，也是全面預(yù)算管理的核心階段，這一階段連接著編制和考核，是向評價和考核提供依據(jù)的階段。預(yù)算執(zhí)行是能不能用好財政資金關(guān)鍵，是預(yù)算目標實現(xiàn)與否的關(guān)鍵。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)如果抓不好，預(yù)算編的再好，效果也不會很好地體現(xiàn)出來。一、事業(yè)行政單位預(yù)算執(zhí)行過程中存在的主要問題近幾年來，從中央到地方，都已陸續(xù)開始了預(yù)算管理制度的改革，主要包括以部門預(yù)算為主要內(nèi)容的預(yù)算編制改革、以國庫單一賬戶為核心內(nèi)容的國庫管理制度改革和以推進政府采購為主要內(nèi)容的財政支出

3、管理改革等三個方面的基本內(nèi)容。通過改革，旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機制，促進廉政建設(shè)，對規(guī)范事業(yè)行政單位支出管理、維護預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性有著重大意義，并取得了很大進展，收到了明顯成效。但是，由于各項改革都還處于試點和起步階段，制度上尚不完善，加上受舊的思維慣性與習(xí)慣做法影響，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，存在著不科學(xué)、不規(guī)范的問題從近幾年我區(qū)實行會計集中核算的預(yù)算執(zhí)行過程情況來看，主要有以下幾個方面特點：（一）預(yù)算編制不夠嚴密，預(yù)見性差，彈性過大。主要體現(xiàn)在三個方面：一是預(yù)算編制的時間晚，預(yù)算編制周期短。整個預(yù)算編制過程只有短短的1-2個月，預(yù)算編制質(zhì)量不高，而且年初幾個月根本沒有預(yù)

4、算可以執(zhí)行。由于年初處于無預(yù)算狀態(tài)，單位預(yù)算批復(fù)下達的晚，許多資金只能夠參照上年度支出水平進行控制。二是部分單位預(yù)算編制粗糙，內(nèi)容簡單，對全年工作缺乏充分的預(yù)測與詳細的規(guī)劃，編制的預(yù)算先天不足，再加上年度中間開展計劃外工作或上新項目時不考慮年初經(jīng)費預(yù)算，致使年初預(yù)算失去了應(yīng)有的約束力，更無什么嚴密性可言，導(dǎo)致年度中間預(yù)算追加頻繁。三是項目預(yù)算的編制尚未細化，有業(yè)務(wù)項目名稱，但無相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)濟指標列支內(nèi)容。致使在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)控依據(jù)，導(dǎo)致一些項目經(jīng)費成了預(yù)算單位調(diào)控預(yù)算經(jīng)費的蓄水池。同時預(yù)算編制的簡單粗糙和不確定性，給預(yù)算的審核批準、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督、預(yù)算業(yè)績考核都帶來了很大的

5、困難。（二）預(yù)算經(jīng)費支出有逐年上升趨勢。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、人員費用支出快速上升。人員經(jīng)費支出從03年的2174.87萬元，04年的3011.84萬元再到05年上半年的1957.4萬元，年均增長率為34.16%，導(dǎo)致人員經(jīng)費快速增加的主要因素有兩點，一是人員數(shù)量的增加，從03年的年均175人增加到04年的年均207人，累計增加人員經(jīng)費466.56萬元；二是人均支出的增加，人均支出由03年的12.48萬元/人增加到04年的14.58萬元/人，累計增加人員經(jīng)費370.41萬元。這其中與人員經(jīng)費的預(yù)算管理方式即按實列支也要一定關(guān)聯(lián)。第二、管委會各部門開展的其他專項業(yè)務(wù)活動越來越多，支出的其

6、他專項業(yè)務(wù)活動經(jīng)費逐年上升。據(jù)對03年以來的決算分析，各集中核算單位每年合計有各種名目的其他專項業(yè)務(wù)經(jīng)費（不包括外宣經(jīng)費、出國經(jīng)費和招商經(jīng)費）分別為03年64項，共計支付資金823.69萬元（剔除房屋購置費3495.4萬元），04年列支其他專項業(yè)務(wù)經(jīng)費71項；共計支付資金960.69萬元；05年上半年列支其他專項業(yè)務(wù)經(jīng)費83項，共計支付資金512.98萬元，每年從數(shù)量上、金額上都有近10%的增加；二是項目經(jīng)費名稱繁多，但項目經(jīng)費列支金額或預(yù)算追加金額卻大小不一，有的只有幾千元，有的則有一百多萬元。三是其他專項業(yè)務(wù)項目增加以后就很難再減少，這樣只增不減導(dǎo)致其他專項業(yè)務(wù)經(jīng)費就越來越多。這是由多方面

7、的原因造成的，首先是單位沒有從思想上引起對預(yù)算工作重要性的認識，認為追加預(yù)算是一件非常簡單的事情，這樣在預(yù)算執(zhí)行過程中就沒有嚴格按照預(yù)算控制經(jīng)費支出，工作計劃與經(jīng)費預(yù)算產(chǎn)生脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大，這是問題的根本原因；其次是預(yù)算執(zhí)行過程中因突發(fā)或臨時性任務(wù)而發(fā)生的支出，屬于客觀原因，屬于預(yù)算調(diào)整的正常范疇。第三、項目經(jīng)費的使用隨意性較大。主要集中在項目資金支出上，這是當(dāng)前比較普遍的現(xiàn)象。近幾年我區(qū)實行會計集中核算以后，行政事業(yè)單位人員經(jīng)費的預(yù)算采取按實列支方式，各單位人員的工資、獎金和福利均由人事部門制表后由會計結(jié)算中心統(tǒng)一發(fā)放；日常公用經(jīng)費基本上按預(yù)算單位性質(zhì)分類分檔、定員定額編制，經(jīng)過幾

8、年運行業(yè)務(wù)活動比較穩(wěn)定，各單位和會計結(jié)算中心對這部份經(jīng)費的控制大多已比較規(guī)范，特別是日常辦公經(jīng)費等費用漸趨減少。因此大部分行政事業(yè)單位若要擴大經(jīng)費預(yù)算，就只能向其他項目資金“融通”。這樣就出現(xiàn)只要與專項業(yè)務(wù)活動有一點點關(guān)聯(lián)，就列入項目資金開支，而不管事實上有多大關(guān)聯(lián)度。二、改善與加強事業(yè)行政單位預(yù)算執(zhí)行過程的管理與控制的幾點建議（一）加強預(yù)算編制工作。為了解決預(yù)算編制簡單粗糙帶來的各種問題，給預(yù)算執(zhí)行過程創(chuàng)造良好前提條件，首先要提早編制部門預(yù)算，延長預(yù)算編制時間。提前預(yù)算編制時間，擴大延長預(yù)算編制周期，才能實現(xiàn)細化預(yù)算,提高預(yù)算的科學(xué)性、準確性，提高預(yù)算的透明度。從我區(qū)的實際情況來看，一般可適

9、當(dāng)提前從10月起，提前編制下一年度各項財政收支預(yù)算。其次要確定合理的預(yù)算指標體系和開支標準。“部門預(yù)算”、“零基預(yù)算”、“功能預(yù)算”的基本要求就是應(yīng)有合理的預(yù)算指標體系和開支標準，從當(dāng)前我區(qū)經(jīng)費實際使用過程分析，項目經(jīng)費就好像是個大筐筐，隨便什么費用都可往里裝，比如招商經(jīng)費、調(diào)研費、外宣費等，因未規(guī)定哪些費用類型可以列支，哪些費用類型不能列支，及可列支比例等等，這樣就出現(xiàn)只要與項目有一點點關(guān)聯(lián)就可報銷列支；還有一種情況就是發(fā)生一筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)，同一個單位有好幾項經(jīng)費可列支，如經(jīng)發(fā)局發(fā)生業(yè)務(wù)招待費，其可列支的經(jīng)費項目就有日常公用經(jīng)費中的招待經(jīng)費，項目經(jīng)費中的招商經(jīng)費、經(jīng)貿(mào)服務(wù)中心經(jīng)費等等，給具體經(jīng)辦

10、人控制預(yù)算經(jīng)費帶來極大的困難。因此在編制預(yù)算時，要對預(yù)算經(jīng)費的指標體系、項目用途、開支標準、開支范圍等等進行細化，如規(guī)定在某個項目經(jīng)費中餐費能列支的比例是多少，差旅費能列支的比例又是多少等等。第三徹底改變過去嚴預(yù)算、松追加的分配觀念，從根本上減少或杜絕預(yù)算執(zhí)行中的追加。從制度上建立預(yù)算追加機制，在單位不增加工作職能基礎(chǔ)上，規(guī)定原則上不能追加預(yù)算經(jīng)費；對確實需要追加預(yù)算經(jīng)費的，應(yīng)區(qū)別情況，盡可能考慮從該單位的其他經(jīng)費項目累計結(jié)余額中調(diào)劑使用，如上海辦今年要求追加交通工具購置費26.76萬元，可從合作局辦公設(shè)備購置費累計結(jié)余額36萬元中調(diào)劑使用，這樣一來可以簡化追加預(yù)算手續(xù)，只要財政局審批即可，同

11、時可以降低預(yù)算單位預(yù)算資金累計結(jié)余額，提高預(yù)算資金使用效益。（二）加強預(yù)算執(zhí)行的日?？刂婆c監(jiān)督強化預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督的力度，建立起規(guī)范的預(yù)算管理執(zhí)行體系，強化財政監(jiān)督職能，將預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、變更、決算、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)全部納入法制和規(guī)范化管理，建立多層次的預(yù)算監(jiān)督體系。財政部門在搞好預(yù)算編制的同時，應(yīng)把更多的精力放在執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督資金使用情況和選擇確定項目上,實現(xiàn)對財政資金全方位、全過程的控制。1、加強對人員經(jīng)費支出的管理。對支出的管理，要嚴格控制基本支出與項目支出，兩類經(jīng)費間不得隨意擠占和移用。從基本支出的控制方面來看，基本支出主要包括人員經(jīng)費支出和日常公用經(jīng)費支出兩部分。目前編制預(yù)算時，人

12、員經(jīng)費支出是按實列支，年終統(tǒng)一結(jié)算，日常公用經(jīng)費支出是根據(jù)預(yù)算單位性質(zhì)分類分檔、定員定額額定。從當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行實際情況分析，人員經(jīng)費支出上升最快，近幾年年均上升幅度達到34.16%。而占全部經(jīng)費支出的比重也從2003年度的22.28%，2004年度的48.39%，再到2005年上半年度的54.85%。日常公用經(jīng)費支出2003年度為2169.98萬元，2004年度為1378.75萬元；2005年度上半年為841.79萬元，占當(dāng)年全部經(jīng)費支出的比重分別為22.23%、22.15%和23.59%，從絕對值方面分析有所下降，但其所占全部經(jīng)費支出比重基本保持不變。由此可見，要控制基本支出，關(guān)鍵在于人員經(jīng)費

13、支出，要從改革個人收入分配管理制度著手，改變按實列支的預(yù)算管理模式，使預(yù)算單位從思想上重視人員增加對預(yù)算經(jīng)費開支的影響程度。2、加強對項目經(jīng)費的控制與監(jiān)督。從目前實際情況看，項目經(jīng)費的預(yù)算編制比較粗放，“水分”過多，開支使用范圍不明確，使用進度缺乏詳盡的計劃。更有的單位純粹是為了要經(jīng)費才要項目，項目資金撥到后，有的長期不用，有的只是用到一小部分，其余的到年底決算時或用于彌補基本支出的超支部分，或成為沉淀資金，留到以后年度調(diào)劑使用。因此項目經(jīng)費預(yù)算應(yīng)詳細列明各項支出的具體明細用途及金額。項目經(jīng)費預(yù)算不細化，開支使用范圍不明確，在以后的監(jiān)督與檢查過程中，對項目支出的合理性和效益性就很難作出公正合理

14、的判斷。因此在編制項目預(yù)算時一定要對其進行細化，明確規(guī)定哪些費用不可以列支，哪些費用可以列支及可列支比例等等，從源頭上建立項目經(jīng)費預(yù)算控制制度，這樣才能加強對項目經(jīng)費支出的日常管理工作，從根本上杜絕在項目經(jīng)費中列支與項目無關(guān)的費用支出。當(dāng)前可采取以下措施，一、嚴格項目經(jīng)費審批，從源頭上控制項目經(jīng)費數(shù)量，對確實需要追加的項目經(jīng)費可按照相近原則先考慮納入當(dāng)前已有的項目之中，盡量不增加項目經(jīng)費數(shù)量，避免陷入項目經(jīng)費只增不減現(xiàn)狀；二、按照事權(quán)與財務(wù)相結(jié)合原則，清理當(dāng)前專項項目經(jīng)費，合并或撤減業(yè)務(wù)內(nèi)容相同或相近的項目，如匯總駐區(qū)機構(gòu)的補助經(jīng)費、加班費及其他補助款項等，集中到一個預(yù)算單位統(tǒng)一核算，改變多頭

15、支付、重復(fù)支付現(xiàn)象；三、按項目經(jīng)費細化預(yù)算后的指標嚴格控制專項項目經(jīng)費的支付，特別要對餐飲、娛樂之類的業(yè)務(wù)招待費進行全方位控制；四、分析項目經(jīng)費結(jié)余原因，視具體情況調(diào)劑結(jié)余額或用于彌補其他項目經(jīng)費不足，或結(jié)轉(zhuǎn)到下年度項目使用，或交回國庫等。3、建立專項項目資金績效評價分析制度，有效開展績效評價。建立完善的項目經(jīng)費使用績效跟蹤反饋制度是加強項目經(jīng)費管理的有效手段。一方面是對項目經(jīng)費使用的整個過程進行跟蹤監(jiān)督，堅決杜絕與項目無關(guān)的不合理支出，使項目經(jīng)費按既定預(yù)算支出。二是對項目經(jīng)費的使用效益進行考核評價，包括經(jīng)濟效益和社會效益的評價，作為以后年度安排項目經(jīng)費預(yù)算的參考依據(jù)。對績效明顯的，節(jié)約資金的單位可給予適當(dāng)獎勵，對擠占挪用專項項目資金或達不到績效要求的，應(yīng)采取相應(yīng)的處罰措施。使預(yù)算單位感到使用預(yù)算資金的壓力，徹底改變預(yù)算資金“不用白不用，用了也白用”的習(xí)慣。（三）進一步完善和推進政府采購制度。實行政府采購制度可以為財政支出管理和部門預(yù)算管理創(chuàng)造一種全方位、全過程管理模式，實施政府采購后的采購價格、預(yù)算單位設(shè)備配置等信息也為細化部門預(yù)算、制訂部門支出標準創(chuàng)造了條件。實行政府采購制度，可提高部門預(yù)算執(zhí)行準確性和效率。在目前政府采購基礎(chǔ)上可進一步對各部門消耗的共性物料支出如打印、復(fù)印用的紙張，復(fù)印機用的配件硒鼓、