試析我國(guó)土地利用規(guī)劃與計(jì)劃管理體制存在的問題及其改革方略

1、中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)199813試析我國(guó)土地利用規(guī)劃與計(jì)劃管理體制存在的問題及其改革方略侯東民近年來,我國(guó)耕地占用失控現(xiàn)象十分突出,已引起中央的高度重視。針對(duì)實(shí)際操作中存在的濫用耕地、管理混亂的問題,目前已出臺(tái)多項(xiàng)措施加強(qiáng)管理,這是十分必要的。從我國(guó)耕地占用失控的現(xiàn)象看,反映出兩方面的管理問題:一是規(guī)劃與計(jì)劃方面的問題;二是規(guī)劃與計(jì)劃中有關(guān)的管理問題。但迄今有關(guān)分析與措施主要集中于解決執(zhí)行規(guī)劃與計(jì)劃的有關(guān)管理問題,對(duì)土地占用計(jì)劃偏緊及其所反映的土地利用管理體制與機(jī)制上的問題,卻很少涉及。這對(duì)全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前土地利用規(guī)劃與計(jì)劃管理中存在的問題,進(jìn)一步深化土地利用管理體制的改革十分不利。本文將著重分析我國(guó)現(xiàn)行

2、土地規(guī)劃與計(jì)劃管理體制,尤其是指令性的計(jì)劃控制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展存在的深刻矛盾,并提出改革設(shè)想。一、土地占用計(jì)劃與實(shí)際需求矛盾突出首先,從總體情況看,據(jù)測(cè)算,19851995年我國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)超出計(jì)劃數(shù)20%以上,即統(tǒng)計(jì)數(shù)為計(jì)劃數(shù)的112倍。其中,相差最多的是農(nóng)村集體建設(shè)占地,統(tǒng)計(jì)數(shù)為計(jì)劃占地?cái)?shù)的215倍以上。而據(jù)國(guó)土局的調(diào)查,耕地實(shí)際占用數(shù)一般又是統(tǒng)計(jì)數(shù)的215倍。因此,實(shí)際用地與計(jì)劃數(shù)字之間的矛盾還要大得多。按國(guó)土局上述215倍的數(shù)字推算,實(shí)際占地可為計(jì)劃數(shù)的3倍,一些地區(qū)甚至高達(dá)46倍(國(guó)土局在湖北省的調(diào)查結(jié)果。實(shí)際占用數(shù)與計(jì)劃數(shù)差距如此之大,在一定程度上反映出土地占用計(jì)

3、劃偏緊的狀況。其次,從非農(nóng)勞動(dòng)力變化與非農(nóng)占地關(guān)系的角度看,19581986年期間,我國(guó)每增長(zhǎng)一個(gè)非農(nóng)勞動(dòng)力(這可以看成是城市化、農(nóng)村非農(nóng)化及人口增長(zhǎng)的綜合反映對(duì)應(yīng)耕地減少的統(tǒng)計(jì)數(shù)高達(dá)6畝左右,1980 1992年減少到114畝,19861995年又減少到0192畝。后兩個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字已低于市場(chǎng)機(jī)制及土地管理機(jī)制較完善、地價(jià)高企、人均耕地?fù)碛辛可儆谥袊?guó)的日本等國(guó)家和臺(tái)灣地區(qū)的相應(yīng)占地水平。而我國(guó)非農(nóng)勞動(dòng)力在19881990年期間年均增加489萬人,“八五”期間年均增加1370萬人,“八五”期間年均增長(zhǎng)率是19881990年期間的218倍,但同期占地計(jì)劃卻縮減了10%。可見,無論是國(guó)際非農(nóng)勞動(dòng)力占地

4、水平,還是我國(guó)非農(nóng)勞動(dòng)力增加與非農(nóng)占地計(jì)劃面積縮減的狀況,都從不同側(cè)面反映出我國(guó)土地占用計(jì)劃偏緊的現(xiàn)實(shí)。再次,從農(nóng)戶的變化與占地計(jì)劃的比較看,近年來,農(nóng)村家庭戶數(shù)的增加與同期國(guó)家計(jì)劃安排的農(nóng)民個(gè)人占地?cái)?shù)之間矛盾也很大,計(jì)劃安排只夠農(nóng)村新增戶每戶1分宅基地,遠(yuǎn)低于今天一般為215分地的地方法定標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)指出,土地占用計(jì)劃偏緊或者會(huì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展,或者會(huì)使計(jì)劃虛設(shè),轉(zhuǎn)而造成管理方面的真空。目前,實(shí)際占用耕地?cái)?shù)是計(jì)劃數(shù)的3倍的現(xiàn)實(shí)表明,占地70%左右是“非法”的。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來說,“非法”占地比例當(dāng)然更高得驚人。眾所周知,近年來,我國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)大面積虧損,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)功不可沒。但國(guó)家計(jì)

5、劃與農(nóng)村集體占地矛盾尤為突出。如果這一期間真正按計(jì)劃辦事,我國(guó)非農(nóng)占地可望減少70%,那么,我國(guó)的城市化、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展,因此會(huì)受到何種影響,不能不嚴(yán)肅思考。上述分析表明,我國(guó)土地利用計(jì)劃顯然偏緊,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體用地與計(jì)劃編制矛盾最大。這反映出土地計(jì)劃編制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是與其中最活躍的組成部分的矛盾最為突出。因此,計(jì)劃偏緊的背后,提出的是土地利用計(jì)劃管理如何適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的問題,值得認(rèn)真研究。二、現(xiàn)行土地利用指令性計(jì)劃管理體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制存在的矛盾(一土地計(jì)劃管理體制的歷史沿革談到土地計(jì)劃管理與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系問題,首先回顧一下我國(guó)土地計(jì)劃管理體制的歷史沿革是有

6、益的。80年代以前,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)土地管理基本是由相關(guān)部門根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃,以及有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn),以按項(xiàng)目批土地的方法實(shí)施。改革開放后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展,外資融入逐年增加,國(guó)家開始逐步縮小國(guó)民經(jīng)濟(jì)中指令性計(jì)劃管理的比重,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益壯大,預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目迅速減少,以往按計(jì)劃批土地的管理方式受到了有力的挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變土地管理模式已勢(shì)在必行。1986年國(guó)家土地局成立,它標(biāo)志著我國(guó)土地利用規(guī)劃管理體制改革進(jìn)入了新的階段。國(guó)家土地局成立后,在規(guī)劃管理方面所做的兩點(diǎn)重要改革是:第一,在全國(guó)范圍內(nèi)組織編制土地利用總體規(guī)劃。在編制過程中,借鑒了國(guó)外分區(qū)管制的思想,各地總體規(guī)劃的編制最終是以分區(qū)方式實(shí)現(xiàn)的。這使

7、我國(guó)土地利用分區(qū)管制,在認(rèn)識(shí)上與實(shí)踐上具有了初步的基礎(chǔ)。但目前我國(guó)分區(qū)管制方法還很不成熟,在實(shí)踐中沒有充分發(fā)揮出應(yīng)有的效能。第二,對(duì)非農(nóng)占地實(shí)行了年度總量控制?？偭靠刂苹旧鲜且酝?jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式的移植,易較快形成一套比較完整的做法。因此,很快成為進(jìn)行數(shù)量控制時(shí)重要性較高的一種管理手段。換言之,國(guó)家土地局成立以來,我國(guó)開始建立一種以總體規(guī)劃與年度占地計(jì)劃相結(jié)合的管理模式,試圖把土地利用分區(qū)與年度總量控制相結(jié)合。對(duì)比國(guó)外土地管理的一般作法,年度指標(biāo)控制基本上為中國(guó)所特有,而且是我國(guó)土地管理中重要性較強(qiáng)的一種管理方式。這盡管有利于盡快承接舊的土地管理方式受到的挑戰(zhàn),但是,用一種嚴(yán)格的指令性計(jì)劃方式

8、,取代另一種計(jì)劃管理方式,顯然不可能徹底完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地管理方式的轉(zhuǎn)變。相反,這使90年代計(jì)劃與實(shí)際需求之間產(chǎn)生較大的矛盾,從管理體制方面埋下了伏筆。90年代以來,年度總量控制在一些地區(qū)幾乎完全失效。土地利用分區(qū)也經(jīng)常是“墻上掛掛、紙上畫畫”。目前,國(guó)家正總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),大力扭轉(zhuǎn)占地失控的局面。當(dāng)前各項(xiàng)具體對(duì)策都是切中時(shí)弊的。但各項(xiàng)對(duì)策幾乎都圍繞落實(shí)年度計(jì)劃這樣一個(gè)核心,使土地管理改革至今沒能完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式的困擾。(二土地指令性計(jì)劃管理方式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾可以認(rèn)為,近年土地管理失控,既反映出管理體制有關(guān)管理方面的問題,也反映出指令性計(jì)劃管理與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之間存在著深刻的矛盾。年

9、度指令性計(jì)劃在土地管理中應(yīng)發(fā)揮什么作用?怎樣才能適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮這一作用?這一問題關(guān)系著我國(guó)土地利用管理體制改革的方向以及具體的實(shí)現(xiàn)步驟,必須理清思路,予以認(rèn)真研究。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中要發(fā)揮主導(dǎo)作用,但對(duì)土地利用仍必須加強(qiáng)宏觀調(diào)控,彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局限性,盡最大的可能保護(hù)耕地。對(duì)這點(diǎn),目前國(guó)際、國(guó)內(nèi)在認(rèn)識(shí)上是一致的。但是,在實(shí)踐上,國(guó)外土地管理卻很少使用指令性計(jì)劃。其根本原因就是,嚴(yán)格按事先的計(jì)劃進(jìn)行土地配置,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置的方式很難吻合。目前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投資渠道及方式日益多樣化;預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目比重不斷下降;資金、項(xiàng)目安排的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,市場(chǎng)機(jī)遇稍縱

10、即逝。市場(chǎng)機(jī)制在土地市場(chǎng)運(yùn)作及土地資源合理配置中的作用也必須不斷加強(qiáng),因此,加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控不能夠簡(jiǎn)單地等同于加強(qiáng)計(jì)劃管理。相反,一定要研究采用具有市場(chǎng)彈性、符合市場(chǎng)機(jī)制的管理方式。指令性計(jì)劃管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要矛盾在于:第一,土地年度計(jì)劃涉及各地區(qū)、各部門、各種經(jīng)濟(jì)類型的各類用地,制定計(jì)劃時(shí)需要以充分的信息為基礎(chǔ)。但是,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,信息變化迅速,加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)性較大,先一年取得的信息只能是很有限的。第二,用地預(yù)測(cè)、指標(biāo)分解都要求有較高的信息處理能力。但在年度計(jì)劃制定過程中,各地參與人員的人數(shù)、時(shí)間及專業(yè)技術(shù)水平都受到限制。因此,信息量大、處理難度高的這一工作,實(shí)際上通常是根據(jù)很不

11、充分的信息,進(jìn)行十分簡(jiǎn)單的處理而完成的。這都使計(jì)劃與實(shí)踐之間必然存在矛盾。第三,計(jì)劃以指令性方式下達(dá),不具任何彈性。計(jì)劃與實(shí)際需求的矛盾,在實(shí)踐中沒有緩沖余地。因而只能出現(xiàn)兩種結(jié)果:或者實(shí)踐沖破計(jì)劃,或者計(jì)劃束縛實(shí)踐。當(dāng)實(shí)踐沖破計(jì)劃時(shí),計(jì)劃虛置與管理機(jī)制其它方面不健全的因素相結(jié)合,就會(huì)放大宏觀管理的失控效應(yīng)(這正是近年情況的寫照。反之,如果計(jì)劃束縛實(shí)踐,它對(duì)全國(guó)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展又勢(shì)必形成或大或小的阻礙。最近,我們?cè)谡憬?、湖北、陜西、?nèi)蒙古、河南等省區(qū)調(diào)查時(shí),各地、各級(jí)計(jì)劃編制部門也紛紛反映,每年計(jì)劃指標(biāo)的確定、分解依據(jù)不足,隨意性較大,指標(biāo)緊張,是一個(gè)普遍性的問題。實(shí)際工作給我們的印象是,不約束

12、耕地濫用現(xiàn)象是不行的;但這一期間,如果真正嚴(yán)格執(zhí)行如此緊縮的占地計(jì)劃,則我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛谑艿降挠绊?也將是十分重大的。計(jì)劃依據(jù)不足,過度緊縮,又沒有任何彈性,以其去硬性束縛全國(guó)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以往和今后都是十分危險(xiǎn)的。因此,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),在尋求加強(qiáng)宏觀管理的途徑時(shí),須認(rèn)真審視計(jì)劃方面的問題,堅(jiān)決轉(zhuǎn)變過分依賴指令性計(jì)劃的管理模式,以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,具有重大的意義。不審視這方面的問題,甚至試圖繼續(xù)緊縮計(jì)劃,用法律、行政手段強(qiáng)制執(zhí)行,將與我國(guó)土地管理體制改革的正確方向背道而馳。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,城市化、非農(nóng)化發(fā)展,在實(shí)踐中也會(huì)因此面對(duì)來自土地管理方面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式與管理方

13、式帶來的風(fēng)險(xiǎn),甚至是比較大的風(fēng)險(xiǎn)。三、我國(guó)土地利用管理模式的改革方略(一我國(guó)土地管理模式改革的最終目標(biāo)最終目標(biāo)是:全面實(shí)行規(guī)范化與法制化的土地利用分區(qū)管制,最終取消年度占地計(jì)劃管理。土地利用分區(qū)管制是目前國(guó)際上通常采用的、比較適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的土地管理模式。所謂土地利用分區(qū)管制,就是依據(jù)土地區(qū)位及能力、等級(jí)等土地的自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性,為實(shí)現(xiàn)一定的土地宏觀管理目標(biāo),對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行土地功能性分區(qū);各個(gè)功能性分區(qū)內(nèi)土地的利用方式,包括用途轉(zhuǎn)換方面的限制等,用相應(yīng)擬定的分區(qū)規(guī)則進(jìn)行規(guī)范與限制;分區(qū)及分區(qū)規(guī)則最終由法律、法規(guī)予以確認(rèn);依法進(jìn)行管理。例如,日本將土地劃分為農(nóng)地區(qū)、都市區(qū)、林地區(qū)、自然公園與自然

14、保護(hù)區(qū)等,每一區(qū)分別擬定相應(yīng)的法律、法規(guī)(包括用途管制等,形成“區(qū)法對(duì)應(yīng)”的方式,嚴(yán)格依法進(jìn)行管理。分區(qū)管制的空間管理功能是很明顯的,它同時(shí)又是一種質(zhì)量與數(shù)量相統(tǒng)一的管理方式。國(guó)外土地管理都十分注重應(yīng)用分區(qū)規(guī)則,強(qiáng)化土地質(zhì)量管理。從數(shù)量管理看,分區(qū)管制的各種土地功能區(qū)一經(jīng)劃定,各種類型用地的比例結(jié)構(gòu)也就隨之確定。此外,功能區(qū)內(nèi)的土地用途還可以用分區(qū)規(guī)劃(用途轉(zhuǎn)換限制以及用地標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步加以限定。分區(qū)管制的市場(chǎng)彈性在于:分區(qū)管制進(jìn)行數(shù)量控制,不作年度計(jì)劃,控制是指導(dǎo)性的,而不是指令性的。它嚴(yán)格根據(jù)規(guī)則,按項(xiàng)目批土地的管理方式,最大程度地避免了土地利用宏觀管理與市場(chǎng)機(jī)制之間的矛盾,合理的建設(shè)項(xiàng)目不

15、會(huì)因年度指標(biāo)缺乏彈性而出現(xiàn)麻煩。分區(qū)管制在空間配置上也有市場(chǎng)彈性,即其土地功能性分區(qū)及分區(qū)規(guī)則也具有市場(chǎng)靈活性。目前我國(guó)的總量控制,中央集權(quán)色彩很濃。中央確立年度指標(biāo)后,只能逐級(jí)分解。這是一種遠(yuǎn)程多層次式的控制,不具備現(xiàn)代管理所必需的反饋調(diào)節(jié)機(jī)制,因而難以避免低效率特征。而分區(qū)管制,地方上的機(jī)動(dòng)性相對(duì)較強(qiáng)。一些矛盾可按規(guī)定程序在相對(duì)較少、較低的行政與立法層次內(nèi)較快地予以校正,近程性與反饋調(diào)節(jié)能力相對(duì)較好。此外,土地利用分區(qū)規(guī)則也可以、并且一定要引入市場(chǎng)彈性。例如,對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地可重點(diǎn)控制,但農(nóng)地區(qū)內(nèi)菜地、糧田、園地等不同類型農(nóng)田之間的相互轉(zhuǎn)換,除確保一定的基本糧田或地方特色經(jīng)濟(jì)作物田之外

16、,又可以不作或少作限制性規(guī)定。這樣既能保證農(nóng)地區(qū)內(nèi)的主導(dǎo)用地類型,又能讓市場(chǎng)對(duì)土地資源配置進(jìn)行調(diào)節(jié)。以往我國(guó)規(guī)劃分區(qū)以及在分區(qū)規(guī)則制定過程中,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式比較濃厚,對(duì)糧田、菜地、園地以及某些經(jīng)濟(jì)作物用地的規(guī)劃太細(xì),用途轉(zhuǎn)換規(guī)定得過死,沒給市場(chǎng)調(diào)節(jié)留下余地;而農(nóng)民都要根據(jù)市場(chǎng)信息決定種植結(jié)構(gòu),這就造成以往規(guī)劃難以實(shí)施。綜上所述,在土地管理納入法制化、規(guī)范化軌道的基礎(chǔ)上,分區(qū)管制是一種比較適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理模式。其管理功能已經(jīng)為日本等人地矛盾十分緊張的許多國(guó)家與地區(qū)的土地管理實(shí)踐所證實(shí)。目前,我國(guó)的年度總量管理缺乏市場(chǎng)彈性,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地供求方式矛盾很大。這種情況必須逐步扭轉(zhuǎn)。我國(guó)

17、土地管理模式最終的改革目標(biāo),也要依靠分區(qū)管制,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用在時(shí)間、空間、數(shù)量與質(zhì)量方面的全面科學(xué)的管理。年度計(jì)劃管理的作用,最終必將退出歷史舞臺(tái)。(二當(dāng)前改革的要點(diǎn)11土地管理內(nèi)外部環(huán)境尚不健全,計(jì)劃手段不能輕率否定,指令性管理必須進(jìn)行改革。目前,國(guó)內(nèi)常把“按項(xiàng)目批地”稱為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的做法。實(shí)際上,這種做法也是國(guó)外分區(qū)管制通常使用的方法,而且比較適合市場(chǎng)機(jī)制。近年在我國(guó),土地計(jì)劃遭到冷遇。各地實(shí)際仍在“按項(xiàng)目批土地”,而這種方式也造成土地利用的浪費(fèi)。這明確地告訴我們:土地管理依靠分區(qū)管制,以及在分區(qū)管制基礎(chǔ)上實(shí)行按項(xiàng)目批土地,是有條件的。這要求社會(huì)有比較完善的管理體制與管理方法。從我國(guó)目

18、前情況看,土地管理體制與方法尚不完備,土地管理所依托的社會(huì)大環(huán)境,無論是經(jīng)濟(jì)體制還是政治體制,也都處于改革過程當(dāng)中,存在大量不規(guī)范乃至腐敗的因素。這種內(nèi)外環(huán)境的不完備性,使目前我國(guó)完全采用分區(qū)管制模式進(jìn)行土地管理,條件尚不成熟?，F(xiàn)階段,指令性計(jì)劃管理方式仍有合理性,仍是一項(xiàng)必要的管理選擇,不能輕率否定。因此,目前的重點(diǎn),是要堅(jiān)定而穩(wěn)妥地改革欠缺市場(chǎng)彈性的指令性的計(jì)劃控制方式。21當(dāng)前改革的基本思路。在改革指令性計(jì)劃管理方式時(shí),以往我國(guó)改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程,顯然具有借鑒意義。今后,我國(guó)土地利用管理改革的基本思路是:逐步縮少計(jì)劃管理范圍,讓分區(qū)管制在一些領(lǐng)域獨(dú)立發(fā)揮效能;改革指令性計(jì)劃管理方式,

19、為計(jì)劃引入市場(chǎng)彈性;改進(jìn)計(jì)劃編制方法,增加計(jì)劃編制的科學(xué)性。31改革方案的構(gòu)想。(1逐步縮小指令性管理范圍,逐步擴(kuò)大分區(qū)管制的獨(dú)立效能。對(duì)諸如農(nóng)田水利建設(shè)、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目等可逐步完全采取分區(qū)管制方法。即根據(jù)分區(qū)管制的限制性條件,采取按項(xiàng)目批地的方法,由市場(chǎng)調(diào)節(jié),“隨行就市”,不再納入土地占用年度計(jì)劃。其中,省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)首先報(bào)中央審批。以上類型占地,易于控制,沒有必要計(jì)劃管理。這類占地以往納入計(jì)劃后,各地反映,常常對(duì)地方一般項(xiàng)目年度利用計(jì)劃造成很大的沖擊,加大了計(jì)劃的掌握難度,故應(yīng)首先從計(jì)劃中剝離。(2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地不要再納入計(jì)劃范圍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)用地,以往沒納入

20、計(jì)劃。目前,有些意見認(rèn)為也應(yīng)納入計(jì)劃。這是極為不妥的。這樣做將使原來非農(nóng)占地計(jì)劃,進(jìn)一步擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地,無異于用指令性計(jì)劃進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)用地的調(diào)整統(tǒng)死,計(jì)劃與市場(chǎng)之間的矛盾只會(huì)更為突出。所謂控制農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,無非是想控制糧食播種面積。這一問題,以往一方面是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的,另一方面是由政府通過各經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行控制的。從近年重新出現(xiàn)糧食供過于求的情況看,這種控制方式能夠達(dá)到控制效果,今后應(yīng)繼續(xù)使用。如果納入占地計(jì)劃,進(jìn)行指令性調(diào)節(jié),只會(huì)越統(tǒng)越亂,完全沒有必要。近年來,土地管理部門管理非農(nóng)占地已經(jīng)疲于應(yīng)付,還要管9億農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu),勢(shì)必力不從心,最終會(huì)進(jìn)一步喪失計(jì)劃的嚴(yán)肅性。綜上所述,今后土地年度指令性計(jì)劃管理范圍,可僅局限在農(nóng)民個(gè)人用地管理及地方一般項(xiàng)目(可不包括農(nóng)田水利基本建設(shè)用地管理范圍之內(nèi)。這些也是目前所謂“失控”現(xiàn)象的主要癥結(jié)所在。(3應(yīng)增設(shè)計(jì)劃外指標(biāo),為計(jì)劃增加市場(chǎng)彈性,嚴(yán)格設(shè)置使用條件,約束地方使用。在既堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)體制改革,又不敢輕易摒棄計(jì)劃管理的情況下