中國人民大學(xué)公共經(jīng)濟學(xué)課件d5z公共支出效率

1、2021/4/21第七章第七章 公共支出效率公共支出效率2021/4/22第一節(jié)公共支出的預(yù)算效率第二節(jié)公共支出的決策效率第三節(jié)公共支出的制度效率第五章公共支出效率2021/4/23第一節(jié) 公共支出的預(yù)算效率：預(yù)算方法視角一、分項預(yù)算二、計劃方案預(yù)算三、零基預(yù)算四、預(yù)算方法的現(xiàn)實選擇2021/4/24政府預(yù)算原則 綜合性(comprehensiveness) 統(tǒng)一性(unity) 準確性(accuracy) 公開性(publicity) 年度性(annuality) 2021/4/25一、分項預(yù)算分項預(yù)算(line-item budgeting)：以上一年度每一項目的支出數(shù)額作為基數(shù)，考慮各種

2、影響因素或按一定比例，確定下一年度各項支出數(shù)額的一種預(yù)算方法。三個步驟：（1）以外推法將過去的支出趨勢延伸至下一年度，或者說以上年度的支出額為基礎(chǔ)。（2）將基數(shù)適當(dāng)提高，以反映人員經(jīng)費的調(diào)整以及購買商品和服務(wù)的成本上漲。（3）將基數(shù)再度提高，以反映新計劃和新方案的需要。2021/4/26一、分項預(yù)算：圖解（1）（2）（3）支出額Ot-1t0t1tn年份分項預(yù)算法2021/4/27一、分項預(yù)算1.特點：（1）逐項確定支出預(yù)算；（2）以每一項目過去的支出數(shù)額為依據(jù)；（3）以人員經(jīng)費的保障為重點；（4）強調(diào)的是資金使用的控制。2.缺陷：（1）不能有效地測算實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的總成本，也就 不能為公共決策提

3、供這方面的信息。（2）沒有考慮長時間的成本情況。（3）無法使實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的各種備選方法進行比較。（4）有意義的公共決策必須權(quán)衡方案的所費和所值。（5）政府從某一年到下一年要對變化了的優(yōu)先順序 作出反應(yīng)或適應(yīng)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的需要，在控制 支出上遇到了麻煩。2021/4/28二、計劃方案預(yù)算計劃方案預(yù)算(planning-programming-budgeting)：以某種既定的戰(zhàn)略需要為目標(biāo)，提出各種不同的方案后，從長遠角度一一考量各方案成本的一種“方案導(dǎo)向型”技術(shù)。基本步驟：（1）制定政府活動的目標(biāo)；（2）規(guī)劃實現(xiàn)既定目標(biāo)的各種備選方案；（3）分析每一種備選方案的成本和收益；（4）匯總各種選定方

4、案的成本，形成支出預(yù)算。2021/4/29二、計劃方案預(yù)算特點：（1）計劃方案預(yù)算方法將支出預(yù)算按方案編 制，而不是按職能編制。 方案是指具有相同目標(biāo)或生產(chǎn)相同產(chǎn)出的一系 列政府活動的總和 。（2）每一種方案的實施通常需要若干年，未來若干年 的資源需求和預(yù)算支出均需列出。（3）每一種方案均需經(jīng)過嚴格且明確的計量分析： 系統(tǒng)分析。2021/4/210三、零基預(yù)算零基預(yù)算(zero-base budgeting)：在對每個部門上一年度的工作 任務(wù)和年度內(nèi)新增工作任務(wù)進行全面審核的基礎(chǔ)上，確定 各部門支出的一種預(yù)算方法。是一種由下至上的預(yù)算程序。理解零基預(yù)算內(nèi)涵的關(guān)鍵決策單位(decision un

5、its)指由一個領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)并做出大量有關(guān)支出的 數(shù)量、范圍、用途和工作質(zhì)量要求等決策的最基層的組織實體。 決策包(decision packages)是指決策單位用不同的資金數(shù)量履行某一 特定職能的各種方案（各種方案所用資金）。 排序(ranking)是指根據(jù)本部門或機構(gòu)的職責(zé)，將各個決策包按照對 本部門或機構(gòu)的重要性排列先后順序（各種事的排序）。 零基預(yù)算的優(yōu)點和缺陷優(yōu)點：它形成了一個高級管理信息系統(tǒng)，有利于改進計劃和預(yù)算工作，節(jié)支。 缺陷：決策單位的確定和決策包的排序沒有統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準，隨意性很大 2021/4/211四 、預(yù)算方法的現(xiàn)實選擇目前，我國中央本級和多數(shù)省市支出預(yù)算仍采用傳

6、統(tǒng)的基數(shù)法編制。實行零基預(yù)算方法的地區(qū)和部門在加強預(yù)算管理方 面取得了一定成效。我國的預(yù)算方法仍需繼續(xù)完善。2021/4/212（一）績效預(yù)算 績效預(yù)算（performance budgeting）是強調(diào)預(yù)算資金與預(yù)期成果之間關(guān)系的計劃、預(yù)算和評估制度。 “績”是指公共支出所要達到的目標(biāo)。 “效”是指用具體指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的成效。 “預(yù)算”是指財政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額。 績效預(yù)算是強調(diào)政府責(zé)任和績效改善整個過程的有機組成部分。 預(yù)算項目與活動項目與活動計劃績效衡量評估政策2021/4/213（二）現(xiàn)行制度完善 1.部門預(yù)算是指按政府的每一職能部門編制的預(yù)算，實行綜合預(yù)算，將單

7、位的預(yù)算內(nèi)外收支一并納入到一本預(yù)算中，一個部門一個預(yù)算。 2.國庫集中收付制度是指由財政部門代表政府開設(shè)國庫單一賬戶體系，所有財政性資金均納入國庫單一賬戶體系，進行收繳、支付和管理的制度，又稱國庫單一賬戶制度。 3.收支兩條線制度是指政府對行政事業(yè)性收費、罰沒收入等財政非稅收入的管理方式，即有關(guān)部門取得的非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，支出由財政部門根據(jù)各單位履行職能的需要，按標(biāo)準核定資金的管理制度。 2021/4/214第二節(jié) 公共支出的決策效率一、確定政府項目的目標(biāo)二、列舉成本和收益三、測算成本和收益四、貼現(xiàn)成本和收益五、選擇決策標(biāo)準六、選定項目 成本收益分析(cost-

8、benefit analysis)是試圖使決策具有更大的客觀性的技術(shù)，是從全社會角度衡量政府項目或方案的成本和收益、作出支出項目決策的一種系統(tǒng)方法。它有6個基本步驟：2021/4/215一、確定政府項目的目標(biāo) 在成本收益分析中，最先遇到的問題是確定政府支出項目的目標(biāo)。確定政府支出項目的目標(biāo)是一個比較復(fù)雜的過程。這種復(fù)雜性表現(xiàn)在：1.在眾多的目標(biāo)之間做出選擇。2.目標(biāo)之間可能會發(fā)生沖突。3.要考慮目標(biāo)實現(xiàn)的時間跨度。2021/4/216二、列舉成本和收益在列舉成本和收益項目之前，首先必須正確認識政 府項目中成本和收益的含義。直接成本和收益、間 接成本和收益在列舉成本和收益特別是在列舉收益時，要注

9、意一 個項目的實際產(chǎn)出效應(yīng)(real output effects)和金錢效 應(yīng)(pecuniary effects)的區(qū)分，避免收益的重復(fù)計 算。2021/4/217三、測算成本和收益（一）利用支付意愿測算經(jīng)濟收益（二）利用邊際機會成本測算經(jīng)濟成本（三）確定影子價格影子價格(shadow price)政府項目中產(chǎn)出的邊際支付意愿、投入的邊際機會成本。 1.適合市場銷售商品和服務(wù)的影子價格。在運行完好的市場(well-functioning market)中，一種商品的影子價格等于市場價格，因為此時的市場價格既等于消 費者的邊際支付意愿，又等于生產(chǎn)者的邊際機會成本（MOC）。 若存在外部性，影

10、子價格=外部成本+生產(chǎn)的邊際成本。2.不適合市場銷售物品和服務(wù)的影子價格。 快樂定價法(hedonic pricing method)，取名為“快樂定價法”，是因為我們能從這 類物品的特征獲得愉快，比如，某些政府項目可以降低噪音、消除臭味、凈化 空氣、美化環(huán)境等。所以，快樂定價法通常利用具有不同生活環(huán)境福利設(shè)施 (environmental amenities)的不動產(chǎn)價值差異來估計這些生活福利設(shè)施的價值。 2021/4/218四、貼現(xiàn)成本和收益 問題的提出 建設(shè)周期需幾十年公共工程，興建初期要發(fā)生大量支出，而其收益則分布于該工程的整個壽命，如何計算其成本、收益的貨幣價值？ 用多大系數(shù)進行折算

11、？該系數(shù)取決于貼現(xiàn)率 選擇貼現(xiàn)率？ 問題的解決 （一）貼現(xiàn)和現(xiàn)值 （二）社會貼現(xiàn)率2021/4/219（一）貼現(xiàn)和現(xiàn)值 三個概念 貼現(xiàn)(discounting) ：把未來一定數(shù)量的貨幣價值折算成現(xiàn)在的價值。 現(xiàn)值(present value，PV) ：未來成本和收益乘以適當(dāng)貼現(xiàn)系數(shù)的值。 貼現(xiàn)系數(shù)(discount factor) ：用來把未來成本和收益轉(zhuǎn)換成現(xiàn)值的系數(shù)。 貼現(xiàn)系數(shù)等于1除以1加上貼現(xiàn)率(discount rate)： 貼現(xiàn)率是i，在t年獲得N元的現(xiàn)值（PV）：i11貼現(xiàn)系數(shù)ttiNPV)1 (12021/4/220（二）社會貼現(xiàn)率 公私項目相比 私人項目的目的是使私人收益最大

12、化，所用貼現(xiàn)率是由金融市場決定的市場利率(market rate of interest)。 公共項目的實施會把現(xiàn)在的消費轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼南M，重要的是要按照社會最期望的貼現(xiàn)率進行轉(zhuǎn)換。因此，市場利率必須進行調(diào)整以反映社會偏好，這種站在全社會角度選擇的貼現(xiàn)率是社會貼現(xiàn)率(social discount rate) 。 兩個問題 1.實際和名義貼現(xiàn)率問題 2.社會貼現(xiàn)率的選擇問題2021/4/221（二）社會貼現(xiàn)率 1.實際和名義貼現(xiàn)率問題 通貨膨脹問題 在成本收益分析中，不同年度發(fā)生的經(jīng)濟成本和收益是用不變購買力的貨幣來表示的，因此，我們必須利用實際貼現(xiàn)率來貼現(xiàn)這些實際成本和收益。 2021/4/

13、222（二）社會貼現(xiàn)率 2.社會貼現(xiàn)率的選擇問題 （1）如果政府投資的資金來源減少了私人部 門可用于投資的資金，那么，投資利率 (investment rate of interest)就是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。 （2）如果政府投資的資金來源減少了私人部 門可用于消費的資金，那么，消費利率 (consumption rate of interest)就是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。 （3）投資利率和消費利率的加權(quán)平均利率是 適當(dāng)?shù)纳鐣N現(xiàn)率。2021/4/223五、選擇決策標(biāo)準 成本收益分析的最終目的是要幫助政府決策者做出有效率的支出決策，這首先需要選擇科學(xué)的支出項目評估原則或標(biāo)準。 總的原則是，如果一個政府項目的

14、社會總收益超過其社會總成本，且如果沒有其他備選項目的收益大于成本，那么，這個項目就應(yīng)當(dāng)實施。 在成本收益分析的實際應(yīng)用中，決策標(biāo)準多種多樣，我們在此只介紹三種常用標(biāo)準： 凈現(xiàn)值標(biāo)準 收益成本比率標(biāo)準 內(nèi)部收益率標(biāo)準。 2021/4/224（一）凈現(xiàn)值標(biāo)準 為了確定一個項目的收益是否大于其成本，我們需要計算該項目的凈現(xiàn)值（net present value, NPV），即按凈現(xiàn)值標(biāo)準(net present value criterion)判斷一個項目是否可行。 NPV0，該項目可取。TtttTtttrCrBNPV00)1 ()1 (2021/4/225（二）收益成本比率標(biāo)準 收益成本比率標(biāo)準(

15、benefit-cost ratio criterion, BCR）是項目的收益現(xiàn)值與成本現(xiàn)值的比率： BCR1，該項目可取。TtttTtttrCrBBCR00)1 ()1 (TtttTtttrCrBBCR00)1()1(2021/4/226（三）內(nèi)部收益率標(biāo)準 內(nèi)部收益率標(biāo)準（internal rate of return criterion, IRR）是讓一個項目的NPV為零（即PVB= PVC）的貼現(xiàn)率。隨著貼現(xiàn)率的提高，凈收益的現(xiàn)值降低，終究會在某一點上恰好等于成本的現(xiàn)值，這時的貼現(xiàn)率稱為內(nèi)部收益率。 IRR基準利率(benchmark interest rate)，比如社會貼現(xiàn)率，該

16、項目就是可取的；否則，該項目就不可取。TtttTtttIRRCIRRBNPV00)1 ()1 (02021/4/227六、選定項目政府項目之所以要做出選擇的原因 (1)項目或方案可能是相互排他的，也就是說，選定一個 項目或方案就不能再選其他項目或方案。 (2)政府可以花費在一組項目上的貨幣資金總額有限，所 以決策者必須在一定的預(yù)算約束內(nèi)挑選項目。 如何選擇 首先，一個項目的NPV必須是正數(shù)。 其次，所選定的項目必須是所有項目當(dāng)中NPV最大的項 目。 2021/4/228第三節(jié) 公共支出的制度效率一、政府采購制度的意義二、政府采購制度的基本內(nèi)容三、政府采購合同的類型四、中國政府采購制度的推行20

17、21/4/229一、政府采購制度的意義（一）政府采購的特點（二）政府采購制度的社會經(jīng)濟意義2021/4/230（一）政府采購的特點 1. 定義 政府采購(government procurement)又稱公共采購(public procurement)，是指政府為了履行其職能的需要而采用招投標(biāo)的方式購買商品和服務(wù)的活動。 2. 特點資金來源的公共性資金用途的非營利性采購活動的政策性采購制度的規(guī)范性2021/4/231（二）政府采購制度的社會經(jīng)濟意義政府采購制度能夠節(jié)約財政資金，提高資金使用 效率。政府采購制度是財政政策的重要工具，有效地調(diào) 節(jié)經(jīng)濟運行。政府采購制度能夠激勵技術(shù)進步，促進長期經(jīng)濟

18、 增長。政府采購制度將推動我國預(yù)算管理制度的改革， 提高財政管理水平。2021/4/232二、政府采購制度的基本內(nèi)容（一）政府采購原則（二）政府采購實體（三）政府采購范圍（四）政府采購模式（五）政府采購方式2021/4/233（一）政府采購原則 政府采購的基本目標(biāo)是物有所值(value-for-money) 1. 競爭原則(principle of competition)是指政府通過眾多的承包商 展開對承包合同的競爭，選定能以最有利的條件滿足政府要求 的承包商。 2. 公開原則(principle of publicity)是指政府采購活動不能是秘密進 行的，而是要讓有能力 贏得合同的承包商

19、都有機會參與競 爭，這是競爭原則的補充原則。 3.使用商業(yè)標(biāo)準原則(principle of the use of commerical criteria)是 指政府在做出采購決策時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)企業(yè)履行合同的能力及其 索價的高低、產(chǎn)品的質(zhì)量等來選定承包商。 4.透明原則(principle of transparency)是指政府采購制度應(yīng)當(dāng)有明 確的法律規(guī)定并公布公共采購的所有法律和通則(general rulings)。 2021/4/234（二）政府采購實體 中央政府 次中央政府 其他實體，如公共企業(yè)、事業(yè)單位等。 2021/4/235（三）政府采購范圍 貨物：各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)

20、品、設(shè) 備、器具等； 工程：新建、擴建、改建、拆除、修繕和翻新 構(gòu)造物及其所屬設(shè)備以及改造自然環(huán) 境，包括建造房屋、興修水利、改造環(huán) 境、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等建筑 項目； 服務(wù)：除上述以外的任何采購專業(yè)服務(wù)、技 術(shù)服務(wù)、維修、培訓(xùn)和勞動力等。 2021/4/236（四）政府采購模式 集中采購模式：由一個專門的機構(gòu)負責(zé)本級政府 的所有采購事項； 分散采購模式：絕大部分項目由需求單位根據(jù)有 關(guān)法規(guī)自行采購。 國際經(jīng)驗表明，在推行政府采購制度的初始階 段，宜采用集中采購與分散采購 相結(jié)合模式。 2021/4/237（五）政府采購方式 公開招標(biāo)方式：政府采購實體（招標(biāo)人）發(fā)出招標(biāo)公告，邀請所有感

21、興趣的供應(yīng)商（投標(biāo)人）參加投標(biāo)，按規(guī)定程序評標(biāo)和選定供應(yīng)商（中標(biāo)人）并與之簽訂政府采購合同的一種采購方式。 邀請招標(biāo)方式，也稱選擇性招標(biāo)方式：招標(biāo)人不刊登招標(biāo)公告，直接邀請一定數(shù)量的潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)并按規(guī)定程序確定中標(biāo)人的一種采購方式。 協(xié)商采購方式，也稱競爭性談判采購方式：招標(biāo)人直接邀請三家以上供應(yīng)商就生產(chǎn)（ 制造）工藝、質(zhì)量、性能、價格等進行談判確定供應(yīng)商的一種采購方式。 詢價采購方式：招標(biāo)人對三家以上供應(yīng)商提供的報價進行比較確定供應(yīng)商的一種采購方式。 直接采購方式，也稱單一來源采購方式：采購實體向某一供應(yīng)商直接購買的一種無競爭采購方式。 2021/4/238三、政府采購合同的類型（一）

22、固定費用合同（二）成本加固定費用合同（三）成本加比例費用合同（四）成本加激勵費用合同2021/4/239（一）固定費用合同 固定費用合同(fixed fee contract)也稱固定價格合同(fixed price contract)：政府不管項目最終成本多大，都按已商定的價格購買物品的一種合同，這是一種最簡單的合同類型。 優(yōu)點：促使企業(yè)盡可能地使生產(chǎn)成本最小化，因為額外成本只能自己承擔(dān)，當(dāng)然也能通過節(jié)省成本而獲益。 缺點： (1)企業(yè)為了盡可能地降低成本，有可能偷工減料，質(zhì)量不保； (2)企業(yè)把這種合同看做是有風(fēng)險的，因為它將單方承擔(dān)未預(yù)測到的成本超支(cost overruns)。 20

23、21/4/240（二）成本加固定費用合同 成本加固定費用合同(cost plus fixed fee contract)：政府向供應(yīng)商支付項目的成本加一個固定費用的一種合同。 優(yōu)點：政府保證企業(yè)的生產(chǎn)成本能得到補償而且還能有一定利潤，政府因沒有讓企業(yè)承擔(dān)超支成本的風(fēng)險，也就不會發(fā)生向企業(yè)支付高價的現(xiàn)象。 缺點：供應(yīng)商努力控制成本的積極性不大，因為任何成本超支都將由政府承擔(dān)。2021/4/241（三）成本加比例費用合同 成本加比例費用合同(cost plus percentage fee contract)：政府向供應(yīng)商支付項目的成本加成本的一定比例作為利潤的一種合同。 優(yōu)缺點與成本加固定費用合同的相近，只是成本加比例費用合同更能保證企業(yè)的投資收益率，但企業(yè)的成本越大，賺取的利潤越多，故企業(yè)控制成本的積極性更小。 2021/4/242（四）成本加激勵費用合同 成本加激勵費用合同(cost plus incentive fee c