法國農業(yè)糧食政策的啟示

1、小組組員 努爾夏提 孫旭超 阿布都外力 買買提法國農業(yè)糧食政策研究通過對20世紀50年代以來法國糧食安全政策的分析，總結出法國發(fā)展農業(yè)機械化、促進土地集中、增加農場主收入、保障農產(chǎn)品質量和實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的5個政策階段。根據(jù)各階段農業(yè)發(fā)展情況，分析法國所采取的農機具補貼、農業(yè)共同經(jīng)營集團、設立價格干預、規(guī)定農產(chǎn)品認證標志、制定全國生態(tài)農業(yè)規(guī)劃等政策。最后借鑒法國經(jīng)驗，結合中國實際情況對糧食規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展提出相關建議。法國糧食的生產(chǎn)和出口均居歐洲首位，被譽為“歐洲的糧倉”，以其較高的農產(chǎn)品生產(chǎn)和出口成為世界農業(yè)大國之一。法國農業(yè)以中型家庭農場為代表，主要的糧食生產(chǎn)作物是小麥、玉米和大麥。以20

2、12年為例，法國小麥產(chǎn)量4 030萬t，在國內農產(chǎn)品產(chǎn)量中排列第一；玉米產(chǎn)量1 561.4萬t，排列第四；大麥產(chǎn)量1134.7萬t，排列第五。出口方面，2011年法國小麥出口量僅次于美國位列世界第二，大麥出口量高于澳大利亞位列世界第一，出口對象主要以歐盟其他成員國為主。然而，法國農業(yè)發(fā)展并不是一帆風順的，其農業(yè)發(fā)展真正走在世界前列是從戰(zhàn)后才開始。直到20世紀50年代法國農業(yè)還是非常落后的小農經(jīng)濟，甚至連糧食等很多農業(yè)原料都不能自給，完全屬于經(jīng)濟發(fā)達行列中農業(yè)落后的國家。但是自第二次世界大戰(zhàn)結束后，法國政府通過大力推行機械化、規(guī)?；日撸瑑H用20多年時間就實現(xiàn)了從傳統(tǒng)小農經(jīng)濟到現(xiàn)代農業(yè)的歷史跨

3、越。法國農業(yè)的快速發(fā)展，尤其是糧食生產(chǎn)的發(fā)展與其農業(yè)支持政策有著重要的聯(lián)系。因此，本文通過對法國的一系列糧食安全政策進行研究，分析法國成功的經(jīng)驗，為中國實現(xiàn)糧食規(guī)模經(jīng)營，保障糧食安全提供一定的思路。第二次世界大戰(zhàn)以后，根據(jù)法國糧食生產(chǎn)狀況和政策目標分為以下5個階段：19501960年，法國糧食短缺，主要目標是提高農業(yè)總產(chǎn)量；19611970年，主要是調整農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、推進技術進步，通過這一階段的發(fā)展法國糧食已經(jīng)完全達到自給自足；19711980年，農產(chǎn)品在滿足國內消費需求后開始大量出口，主要政策目標是提高農場主收入；19811990年，法國農業(yè)生產(chǎn)重心轉移到保障農產(chǎn)品質量方面；1991年至今，

4、法國開始走可持續(xù)發(fā)展道路，強調農村環(huán)境保護和食品安全。法國采取的農業(yè)政策具體包括如下5個方面。2.1 發(fā)展農業(yè)機械化第二次世界大戰(zhàn)后初期，受第三次科技革命的影響，法國的技術進步發(fā)展迅速，其中最驚人是機械化的發(fā)展。為了增加作物產(chǎn)量、節(jié)省勞動力和提高經(jīng)濟效益，法國將農業(yè)機械化作為優(yōu)先項目列入1947年的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，設立專門的部門機構農業(yè)機械指導委員會，并于1970年完全實現(xiàn)了機械化。法國發(fā)展農業(yè)機械化分別采取以下政策措施：(1)實行農業(yè)機械及配件購置補貼。政府為推廣農業(yè)機械的使用，對農場主購買的農業(yè)機械及配件給予20%30%的補貼，并為農場提供25%的鄉(xiāng)村道路建設補貼。(2)對農業(yè)機械合作社進

5、行鼓勵和支持。以法國農業(yè)機械合作社的代表“居馬”(CUMA)為例，在“居馬”成立初期國家會給予占初期投資15%50%的補貼，在發(fā)展過程中還可獲得20%40%的新機具購置補助2?！熬玉R”的設備購買和運行費用較高，在資金來源方面也得到了農業(yè)銀行的貸款支持。據(jù)統(tǒng)計，截至20世紀末法國“居馬”的數(shù)目達到1萬多個，合作社社員的土地規(guī)模大概分布在300500hm2，與非社員相比機械費用低40%。(3)推動農業(yè)機械制造業(yè)的發(fā)展。法國專門成立了農業(yè)機械科學研究中心，研制和推廣小麥等糧食作物種植及收獲機械，包括拖拉機、耕地機、播種機、除草機、機動噴霧機、聯(lián)合收割機、脫粒機、烘干機等全套設備，實現(xiàn)了從耕地、整地、

6、播種、施肥、噴灑農藥，再到收獲等一系列程序的機械化操作。2.2 促進土地集中 第二次世界大戰(zhàn)后初期，法國還是基本保持著小農經(jīng)營的狀態(tài)，以小農場為主體的生產(chǎn)方式普遍存在經(jīng)營規(guī)模小、基礎設施簡陋、抗自然風險和市場風險能力差的問題，使農場主在市場競爭中處于不利地位，農業(yè)收入極低。針對這種狀況，政府采取了以下幾種措施：(1)鼓勵農場主合作經(jīng)營。建立農業(yè)共同經(jīng)營集團(GAEC)，它是一種農業(yè)家庭合作組織，規(guī)定農場只能由農場主的配偶或符合經(jīng)營農場資格的一個子女等具有血緣關系的成員繼承，目標是防止耕地過于分散。這些政策有效地控制了農場面積的進一步分割，甚至促進了分散、狹小土地的集中，農場數(shù)目大大減少，單個農

7、場規(guī)模逐漸增加。(2)對耕地進行整合出售。法國1960年頒布了農業(yè)指導法，創(chuàng)建了農業(yè)經(jīng)濟委員會和農業(yè)生產(chǎn)者集團，設立了土地整治與農村安置公司，將小農由于無法耕種而被迫放棄的土地整合出售給大農場。兩年后法國繼續(xù)出臺農業(yè)指導補充法，建立調整農業(yè)結構社會行動基金，給予農業(yè)經(jīng)營者組合以優(yōu)惠貸款和一定數(shù)量的無償補貼。(3)提供信貸支持。為促進小塊土地的集中和農場規(guī)模的擴大，法國政府還制定了為購買土地的農場主提供低息貸款的政策，鼓勵建立或組合成為適度規(guī)模的中型家庭農場。在政府的參與和引導下，法國土地集中的速度大大加快，農場經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大。2.3 增加農場主收入隨著機械化的推進以及生產(chǎn)技術的進步，法國農產(chǎn)

8、品產(chǎn)量大大提高，由最初的短缺逐漸發(fā)展到過剩。但是，農產(chǎn)品價格的增長速度低于國民收入增長速度，這使農場主收入增長緩慢。為此，法國政府在20世紀70年代左右的主要政策目標是提高農場主收入。政策：(1)以干預價格、目標價格和門檻價格為基礎的價格政策。干預價格確保在糧食市場價格下跌時保證農場主的收益，是以法國最大的糧食產(chǎn)區(qū)奧爾姆的糧食生產(chǎn)成本為依據(jù)決定的價格標準。當糧食市場價格低于干預價格時，農產(chǎn)品干預中心按干預價格購買農場主的糧食；或者農場主在市場上出售糧食，農產(chǎn)品干預中心再將市場價格與干預價格間的差額補貼給農場主4，這樣在糧食價格下跌時也可以為農場主提供一個最低收入保障，保證農場主收入的穩(wěn)定性。目

9、標價格用于平抑糧食價格，保證一定的基準價位。門檻價格主要是保護國內的農產(chǎn)品市場，當進口糧食的價格低于門檻價格時要征收差額關稅，保證本國農產(chǎn)品不受國外低價市場的沖擊。這些價格政策遵循1962年的歐盟共同農業(yè)政策，并能夠直接、迅速地保護糧食市場，大大刺激了糧農的種植熱情。(2)農工商一體化的糧食流通政策。1967年法國在合作社調整法中提出，可以將合作社與農村的工商活動聯(lián)合起來解決農產(chǎn)品產(chǎn)銷問題，對流通領域的農業(yè)合作社提供政策支持，鼓勵其發(fā)展壯大。法國流通領域的合作社主要表現(xiàn)在產(chǎn)前、產(chǎn)中對農業(yè)生產(chǎn)資料的提供，和產(chǎn)后對農產(chǎn)品的收購、進一步的加工、儲藏以及銷售。最終通過降低農場主投入成本，提高農產(chǎn)品銷售

10、價格，使農場主收入增加。流通合作社的發(fā)展規(guī)模較大、信譽好、糧食品種齊全，得到了農場主和加工企業(yè)的青睞，不僅給農場主帶來了便利還讓農場主獲得了優(yōu)惠價格、并有效地化解市場風險。因此形成了“農場主農業(yè)合作社加工企業(yè)消費者”的糧食流通模式，全國通過合作社銷售產(chǎn)品量占總銷售量的70%。2.4 保障農產(chǎn)品質量安全法國對農產(chǎn)品質量安全的監(jiān)督和管理主要體現(xiàn)在立法和農產(chǎn)品標志認證上。20世紀60年代，歐洲共同市場建立，法國作為歐盟主要生產(chǎn)國，在嚴格遵守歐盟食品質量安全規(guī)章條例的基礎上確立食品安全法律法規(guī)。1993年將消費權益法編入消費法典，即法國消費法典，其中對產(chǎn)品的質量與出售標準有了嚴格規(guī)定。法國農產(chǎn)品質量方

11、面有專門的認證機構來進行考察確認，目前代表優(yōu)良農產(chǎn)品的認證標志主要有：紅色標簽、產(chǎn)地源命名、生態(tài)產(chǎn)品標志、地理保護標志等。 法國還采取農業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化的手段保證農產(chǎn)品質量安全。政府通過補貼、信貸以及技術支持等手段，促進農業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化程度的提高，使農業(yè)商品率大大提升。法國按照自然條件和技術要求形成專業(yè)化農產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)布局，按照經(jīng)營內容劃分為不同類型的專業(yè)化農產(chǎn)品農場，按照生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)展專門的機械作業(yè)服務，大大提升了農業(yè)生產(chǎn)的標準化水平，農產(chǎn)品質量安全得到進一步保障。2.5 農村環(huán)境保護和實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展 隨著機械化和規(guī)模經(jīng)營的推進，法國出現(xiàn)了耕地肥力下降、河流污染、生物多樣性發(fā)生改變、生態(tài)環(huán)境惡化等問

12、題。隨著歐盟共同農業(yè)政策(CAP)對環(huán)境保護的明確提出，法國確立了農業(yè)可持續(xù)、保護環(huán)境的生產(chǎn)方式，并著手實現(xiàn)由傳統(tǒng)農業(yè)向生態(tài)農業(yè)轉換。首先，法國在1992年制定了土地休耕制度，解決土壤肥力下降的問題。1997年，又頒布了全國生態(tài)農業(yè)規(guī)劃。1999年，法國政府更新了農業(yè)指導法，確定通過發(fā)展“多功能農業(yè)”實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的新目標7，并提出加強生態(tài)農業(yè)轉換補助的計劃。政府通過簽訂合同與農場主達成契約，對能夠按合約采取環(huán)境保護行動措施的農場主每年給予5萬法郎(1法國法郎約合1.01元人民幣，2015)的補貼。2003年成立了可持續(xù)發(fā)展部門委員會。2005年，法國通過環(huán)境憲章，并將

13、其編入憲法，確定環(huán)境保護的重要性和權威性。同期，制定出硝酸鹽指令、廢水處理指令、灌溉標準、作物輪作標準等法令法規(guī)指導化肥、農藥、農業(yè)用水的使用以及作物種植標準，實現(xiàn)水土保持。此外，法國還通過全國和地區(qū)性農業(yè)信貸銀行為農場主提供金融支持。通過農業(yè)保險法對小麥、玉米、大麥等主要農作物實行強制性保險，對農業(yè)保險部門也都實行免征財產(chǎn)和收入方面所有稅收的政策。當農業(yè)因遭受自然災害造成損失而影響農場主收益時，法國政府總是給農場主提供適當?shù)难a助，如1976年政府拿出45億法郎用于災害補助金，使農場主的收入不僅沒有減少，反而增加了3.35%。3.1 積極推進糧食機械化生產(chǎn)2010年中國農作物單位播種面積農機總

14、動力為每公頃5.8kW，僅為發(fā)達國家的1/3。此外，小麥、水稻、玉米等大田作物的耕作和收獲時間集中，在中國目前農業(yè)勞動力以農村留守老人、婦女為主的情況下經(jīng)常會出現(xiàn)無法搶種搶收的現(xiàn)象。糧食機械化能夠減輕勞動強度，僅需一些簡單的田間管理，在中國目前農業(yè)勞動力結構不佳的狀況下尤為必要。因此，中國應向法國學習，根據(jù)不同地域、不同的自然和技術條件針對關鍵環(huán)節(jié)提高機械化水平，如推廣小麥施肥播種機、水稻生產(chǎn)工廠化集中育秧、半人力式水稻插秧、水稻聯(lián)合收割機械、玉米收割機械等。對更多的符合條件的購買農業(yè)機械及配件的農戶個人或者組織給予一定的補貼和貸款優(yōu)惠，對農業(yè)機械用燃油進行補貼等。此外，在推進農業(yè)機械化的過程

15、中也要規(guī)范農機具市場，嚴防不合格產(chǎn)品進入市場，保障農民權益。3.2 建立合理的土地流轉機制小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營普遍是當前制約中國糧食生產(chǎn)力進一步提高的重要因素。在土地流轉方面，借鑒法國的經(jīng)驗，中國可以采取多種措施鼓勵土地的集中。例如，可以引導組建“土地整治公司”，將小塊分散的土地重新整合成規(guī)模農田，出租給有經(jīng)營意愿和能力的種植大戶。同時，要加快培育和發(fā)展新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體，通過設立耕地流轉補助資金，引導分散經(jīng)營的耕地向種糧大戶和家庭農場流轉，鼓勵土地適當?shù)募泻吐?lián)合經(jīng)營，特別是家族成員之間的聯(lián)合經(jīng)營，推進糧食生產(chǎn)的專業(yè)化和規(guī)?；?。3.3 完善糧食購銷體系糧食最低收購價可以保護農民種糧利益，保障國家

16、糧食儲備。中國儲備糧管理總公司是中國糧食托市收購政策的執(zhí)行主體，但在收獲季節(jié)是農民出售糧食的高峰期，而這時中國儲備糧管理總公司往往出現(xiàn)人力不足、時間滯后、運輸、存儲等問題，大部分農民還是選擇按市場價格將糧食出售給直接上門收購的小商販，農民的種糧利益無法得到有效保護。農民專業(yè)合作社是可以將分散小戶凝聚成強大力量，在推動農民走向市場經(jīng)濟的過程中有效的保護農民利益。借鑒法國將農業(yè)合作社作為糧食流通體系主體的成功經(jīng)驗，中國應發(fā)展一批糧食收購合作社，一方面減少農戶的交易成本，保護農民的利益；另一方面可與糧食加工企業(yè)、消費者等直接對接，形成互贏局面。3.4 加大對糧食作物保險的財政支持農業(yè)具有受自然風險影

17、響大的特點。近年來洪澇、干旱、冰雹、寒潮及病蟲害等自然災害頻發(fā)，使糧食等重要大田農作物的生產(chǎn)遭受巨大的影響。如2014年夏季的旱情使產(chǎn)糧大省河南的秋糧受旱面積達18 040km2，占總播種面積的一半以上，其中重旱4 746.667km2，嚴重影響玉米產(chǎn)量，而且當年河南省農戶的參保率卻僅為20%左右，農民收成銳減，糧食生產(chǎn)積極性受到打擊。中國目前實施的農業(yè)保險制度的實際效果并不理想，大災害發(fā)生率低、保額低、賠付標準不符合實際、操作程序繁雜等，都嚴重影響農戶的投保積極性，也使得政府對農業(yè)保險補貼資金的投入基本上都成為保險公司的重要收益。因此，借鑒法國對糧食作物實行強制性保險的成功經(jīng)驗，中國政府可對糧食作物實行保險全覆蓋，對參保農戶實行免保費的制度，并提高補助標準，為農民因遭受自然災害造成的損失提供適當?shù)难a償。3.5 加強農業(yè)科技的研究與推廣雖然經(jīng)過近年來的發(fā)展，中國農業(yè)科技取得了明顯進步，超級稻研究與新品種選育、農作物原生質體培養(yǎng)、轉基因抗蟲棉等技術研究也都處于國際先進行列。但是中國也面臨著農業(yè)科技轉化率低，農業(yè)科技資源配置失衡，在實際操作過程中普遍出現(xiàn)科、教、研及農業(yè)技術應用等系統(tǒng)間協(xié)調困難，農業(yè)科技開發(fā)研究與農業(yè)技術應用分離的現(xiàn)象。為此中國應均衡農業(yè)科研投資，加大對農村基層科研投入。同時，政府可以通