是信用監(jiān)管還是監(jiān)護(hù)社會？

1、    是信用監(jiān)管還是監(jiān)護(hù)社會？地方政府治理舉措創(chuàng)新應(yīng)遵從基本法律底線楊利敏【學(xué)科分類】法律社會學(xué)【出處】北大公法網(wǎng)【寫作年份】2010年【正文】        最近，江蘇睢寧縣政府給公民“評級”的做法正在引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。在輿情面前，睢寧縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出了坦率回應(yīng)，并表示相關(guān)“創(chuàng)新”舉措合乎法律和情理，仍將繼續(xù)推進(jìn)。許多關(guān)注此事的人士指出，睢寧縣在此事中公開回應(yīng)輿情、坦率闡釋相關(guān)理據(jù)的做法值得嘉許，筆者對此亦為贊同。但筆者認(rèn)為，在睢寧縣政府作出坦率闡釋并繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)做法之際，社會

2、公眾不應(yīng)將此事僅作為普通新聞事件乃至地方政府的“治理創(chuàng)新”效應(yīng)而報以短暫關(guān)注，而應(yīng)對睢寧做法及其所表露出的觀念和制度邏輯進(jìn)行持續(xù)、深入的檢視，以期對相關(guān)治理舉措的合法性及其觀念邏輯的正當(dāng)性作出明徹辨析，從而澄清其對整個社會共同體可能形成的長遠(yuǎn)影響和后果，并在此基礎(chǔ)上加以衡量和判斷。    睢寧縣政府在其網(wǎng)絡(luò)公開的“睢寧縣大眾信用管理試行辦法起草背景、依據(jù)和歷程”一文中稱，起草該辦法的法律依據(jù)是國務(wù)院征信管理條例（征求意見稿2009年10月13日，以下簡稱條例草案）和江蘇省個人信用征信管理暫行辦法，參照了中國人民銀行下發(fā)的個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法，并吸收了

3、上海和深圳兩地的經(jīng)驗。筆者查閱了其所提及的條例征求意見稿和兩部辦法，以及上海市個人信用征信管理試行辦法和深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法，睢寧縣的舉措和上述所涉全部法規(guī)草案及規(guī)章之間存在著顯而易見的巨大差別。    在上述草案及規(guī)章中，所授權(quán)采集公民信用的機(jī)構(gòu)無一例外是商業(yè)機(jī)構(gòu)，唯一有權(quán)依法直接采集公民信息的行政事業(yè)性機(jī)構(gòu)是條例草案所規(guī)定的由中國人民銀行設(shè)立的負(fù)責(zé)“全國統(tǒng)一信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫”的建設(shè)、運(yùn)行和管理的獨立法人“中國征信中心”，除此之外的其他行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織（以下簡稱“授權(quán)組織”）僅能收集、整理、保存在其職務(wù)履行中

4、形成的相關(guān)信息。同時，上述各部規(guī)范性文件均對個人信用信息的征集范圍、征集方式和使用主體及方式進(jìn)行了嚴(yán)格限定。條例草案規(guī)定，征信機(jī)構(gòu)可以采集的個人信用信息是指個人基本信息、交易信用信息及“與個人、法人或其他組織的信用狀況密切相關(guān)的行政處罰信息、法院強(qiáng)制執(zhí)行信息、企業(yè)環(huán)境保護(hù)信息等社會公共信息”，并規(guī)定除行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及授權(quán)組織已經(jīng)依法公開的信息和其他已經(jīng)依法公開的個人信息之外，其他個人信息的采集“應(yīng)當(dāng)直接取得信息主體的同意”（“同意征集”制度）。其他三部地方政府規(guī)章中也有類似規(guī)定。其中江蘇省和上海市的規(guī)章還明確規(guī)定，與個人信用無關(guān)的信息不得采集（“信用相關(guān)”制度）。在個人信用信息的使用主體和

5、方式上，條例草案和幾部規(guī)章也作了限定：征信機(jī)構(gòu)僅向信息主體本人及獲得其授權(quán)的主體提供信用信息查詢（“授權(quán)使用”制度）。條例草案尤其規(guī)定了對個人信息區(qū)別于企業(yè)信息的特別保護(hù)：只有在具有法律授權(quán)的情況下，才可不經(jīng)信息主體同意提供個人信用信息（第19條），即使行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及授權(quán)組織對個人信息的查詢也需“依據(jù)法律的規(guī)定”（第46條第2款）。此外，上述法規(guī)草案和地方政府規(guī)章還無一例外地明確信用產(chǎn)品的法律效力是供相關(guān)使用人作為“決策參考”，并對“不良信用信息”披露與使用的時間限制、信息準(zhǔn)確性的異議制度及征信機(jī)構(gòu)違法披露或泄露個人信用信息的行政和民事責(zé)任作了嚴(yán)格規(guī)定。   

6、; 從上述規(guī)范性文件中不難看出，我國現(xiàn)行的個人信用征集和披露制度是針對公民個人的商業(yè)信用紀(jì)錄及與之密切相關(guān)的一部分公共信息記錄，信用評級亦僅涉及到對個人從事商業(yè)活動可靠性的評估，目的是通過信用信息的利用和評價為市場主體從事交易活動的風(fēng)險評估提供便捷的資訊，以降低信息成本，促進(jìn)交易安全。如果把由個人信用記錄的征集與使用而來的對交易安全的促進(jìn)視為公共利益，那么，上述所有的規(guī)范性文件均在此一公共利益與個人信息權(quán)利保護(hù)之間作了審慎的平衡：信用相關(guān)制度對個人信息進(jìn)入征信系統(tǒng)的范圍作了嚴(yán)格的限定，阻止寬泛的個人信息采集，從而避免個人生活空間受到過度干預(yù)；同意征集制度、授權(quán)使用制度則保障個人對其自身相關(guān)信息

7、的自主使用和控制，僅在極其有限的條件下，才承認(rèn)個人信息脫離個人主觀意愿的使用和披露。尤其值得一提的是，條例（草案）明確規(guī)定，對于個人信用信息非經(jīng)本人同意的披露，必須具有法律根據(jù)。從此項規(guī)定以及征信機(jī)構(gòu)違法收集和披露信息需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定來看，條例非常清楚地把個人的信息秘密及自主利用確立為一項權(quán)利，對該項權(quán)利的干預(yù)需要取得法律的授權(quán)。對個人不良信用記錄包括犯罪記錄的最長披露時限也充分體現(xiàn)了這一點即使公民的犯罪前科也有不被任意公開的隱私利益。 此外，上述各規(guī)范性文件還將征信機(jī)構(gòu)限定在非政府獨立機(jī)構(gòu)，這也是為了避免在信用信息采集的過程中，政府過度介入社會事務(wù)和個人生活領(lǐng)域，也避免為此鋪設(shè)過于寬泛

8、的政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和消耗過巨的行政成本。    顯而易見，睢寧縣的“大眾信用管理”與上述法規(guī)草案和規(guī)章的做法有著本質(zhì)的差別。睢寧縣是以政府自身對公民個人信息加以收集，且其收集的公民個人信息的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)越出個人從事商業(yè)活動所形成的信用記錄及與此密切相關(guān)的社會公共信息，而深入到公民與商業(yè)生活乃至公共生活無關(guān)的生活領(lǐng)域，并在不征求任何個人意見的情況下，將公民包括工作單位和家庭住址在內(nèi)的個人信息向社會公眾直接公布。非但如此，睢寧縣政府還依據(jù)所收集的信息對公民個人進(jìn)行“評分”，并意圖使這一分?jǐn)?shù)直接對公民個人活動和政府部門產(chǎn)生具有法律約束力的效力。而上述全部做法的依據(jù)則是以睢寧縣委

9、的名義所通過的規(guī)范性文件。    對照法規(guī)草案和幾部政府規(guī)章的規(guī)定，睢寧縣“大眾信用管理”的合法性不難評判。公民對個人生活信息秘密的保持和自主使用具有相關(guān)權(quán)利，這種權(quán)利內(nèi)在包含于個人生活空間營造和自我決定的權(quán)利之中，是公民個體自主人格形成不可分離的有機(jī)部分，因而也是作為全部現(xiàn)代公民基本權(quán)利之核心的人性尊嚴(yán)的有機(jī)部分。我國憲法第五條規(guī)定“中華人民共和國實現(xiàn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，第三十三條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，依據(jù)憲法的上述規(guī)定和人民代表大會制度的政體，依法律行政已被確立為我國國家制度的基本原則。行政確乎需要管理社會的手段，但這一手段本非其自身固有的

10、，更非依其自身的意志隨心所欲擁有和行使的，而是需要從法律取得并服從于法律的規(guī)制，尤其一旦涉及到對公民基本權(quán)利的干預(yù)，必須獲得法律的明確授權(quán)。睢寧縣在沒有任何法律授權(quán)的情況下，僅憑縣委的文件，就采取了直接侵入公民核心基本權(quán)利范疇的行政措施，對公民的個人生活信息進(jìn)行強(qiáng)制采集，并在沒有任何個人授權(quán)的情況下，對個人信息向社會公眾予以無限度的強(qiáng)制披露，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了作為其直接法規(guī)依據(jù)的江蘇省個人信用征信管理暫行辦法的所涉范圍，其合法性可想可知。同時，睢寧縣政府還試圖使其“信用評級”的結(jié)果與許可和社會福利給付產(chǎn)生法律效力上的直接聯(lián)系，這事實上是改變了公民獲得許可和給付的法定條件，與行政許可法所規(guī)定的“不得增

11、設(shè)許可條件”的規(guī)定直接抵觸。我國憲法第四十五條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，從國家獲得相應(yīng)生活扶助是且僅僅是因作為中華人民共和國公民這一身份而當(dāng)然享有的憲法權(quán)利，目的是為了保證公民在生活困難條件下的基本生存，對于公民具體在何種情況下符合從國家獲得扶助的條件，這僅應(yīng)由法律加以規(guī)定，不因此外的任何其他條件而有所改變，更不能因個人的“信用”狀況而予以剝奪。    事實上，我國社會對于正當(dāng)?shù)膫€人信用管理早已“坦然接受”，引起輿情軒然大波的，正是睢寧縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員清楚意識到并直言不諱加以表述的：“大眾信用管

12、理，是給公民打分而非公民信用打分”，把一些與信用無關(guān)的內(nèi)容納入，“是為了反映出一個人的綜合素質(zhì)”。易言之，睢寧縣在“信用”管理的名義之下，所行的是對公民“綜合素質(zhì)”管理之實。而究竟何謂基于公民個人“綜合素質(zhì)”而“給公民打分”？如睢寧縣領(lǐng)導(dǎo)坦率所言的，這一“綜合各方面素質(zhì)”進(jìn)行的打分無異是對公民個體道德人格作出的整體性評價，而所謂的“個人信用”征集和評定，事實上也無異于對公民道德生活（個人生活）予以總體性監(jiān)控，并以在此基礎(chǔ)之上收集的信息作為對于公民人格進(jìn)行整體性評價的依據(jù)。    這是問題的真正實質(zhì)。政府的施政狀況和倫理操守可以被評價，而且應(yīng)當(dāng)被評價，而公民個體的道

13、德人格能否被允許進(jìn)行整體性評價？政府能否掌握對公民道德人格進(jìn)行整體性評價的權(quán)力？如果政府能夠掌握對公民道德人格進(jìn)行整體性評價的權(quán)力，這又將意味著什么？    現(xiàn)代最偉大的哲學(xué)家康德論證過，人的尊嚴(yán)來自于人作為道德實踐活動的主體，正是基于人可以通過自由意志實踐道德，人才有資格躋身為目的王國的一員。人的道德實踐能力和道德主體地位不依賴于政治社會而存在，相反，是政治社會所需要積極保障和促進(jìn)的。任何被迫著“道德”的行為都是與道德本身相背離的，也是沒有尊嚴(yán)可言的。在一個世俗化的社會中，正是來自于個體人格內(nèi)在蘊(yùn)含的作為道德主體的尊嚴(yán)，構(gòu)成了政治社會自身價值的源泉。個體及其內(nèi)蘊(yùn)

14、的人性尊嚴(yán)是政治社會的基礎(chǔ)性價值和合法性來源。正因如此，人性尊嚴(yán)才成為現(xiàn)代憲法的核心范疇。在某種程度上，憲法所確認(rèn)的一切基本權(quán)利，都是人性尊嚴(yán)的放射，是憲法為保障和促進(jìn)人性尊嚴(yán)而提供的技術(shù)性裝置。    而由政府對公民的道德人格進(jìn)行整體性評價，無異于認(rèn)可政府具有凌駕于公民個體乃至整個公民社會之上的道德優(yōu)勢，公民社會沒有來源于公民自身道德實踐的道德形成和維系能力，而要依靠政府自上而下地施予和強(qiáng)制推行，政府由此成為整個公民社會的全面監(jiān)護(hù)人。這無疑是對公民道德主體地位和內(nèi)在尊嚴(yán)的極大貶斥，也是對公民社會道德形成能力的收奪。更為嚴(yán)重的是，如果政府本身具有優(yōu)越于公民個人和公

15、民社會的道德能力，則政府的合法性就不可能是由公民社會并最終是由構(gòu)成共同體的個人所賦予的，而只能在觀念上被認(rèn)為是由政府自身所自生的。而這是任何一個憲法確認(rèn)人民主權(quán)的國家所不能允許的。    如果政府認(rèn)為社會存在著倫理失范，那么，政府首先需要反省自身。作為社會共同體當(dāng)中原本最應(yīng)具有公共精神和倫理擔(dān)當(dāng)?shù)牟糠?，政府自身的行動和表現(xiàn)是否與其角色相適應(yīng)？政府公職人員的行為對于共同體良好道德風(fēng)尚的形成，究竟起著什么作用？政府是否采取了適當(dāng)?shù)拇胧┰鲞M(jìn)和扶助個人和公民社會通過自主實踐形成道德規(guī)范的能力？如果以上的回答都是否定的，而希圖以全面監(jiān)護(hù)公民社會道德行動的方式來促成社會道德的

16、做法，最終恐怕是事與愿違，這不僅無助于公民社會道德能力的增強(qiáng)，反而是對公民社會道德能力和個人自主生活空間的收奪，帶來的結(jié)果只能是國家強(qiáng)制在社會中無孔不入的泛濫。    經(jīng)過改革開放三十年的努力，我國逐步在觀念和實踐中確立起了以市場化改革和基本權(quán)利保障為內(nèi)核的現(xiàn)代國家所必需的功能分殊化體制，并將作為這一體制之基石的“依法律行政”吸納為依法治國的憲法原則。需要法律授權(quán)才能干預(yù)基本權(quán)利尤其是包容在作為基本權(quán)利內(nèi)核的人性尊嚴(yán)之中的核心利益，是整個共同體經(jīng)過長久努力取得的觀念和制度成果，關(guān)系到共同體長久的穩(wěn)定、和諧和發(fā)展，對此不應(yīng)有任何回退的空間。另一方面，我國目前已是WTO的成員國，WTO的多個成員（如歐盟和日本等）將隱私權(quán)明確確立為基本人權(quán)，如果我國在個人信用征集和管理方面超出必要的范圍，導(dǎo)致與公民個人信息保護(hù)之間的失衡，可能引致新的不必要的貿(mào)易壁壘，損害國家形象和利益。地方政府在社會治理中的創(chuàng)新值得鼓勵，但創(chuàng)新必須遵從基本的法律底線?！咀?/p>