土地規(guī)劃土地之變：財富支配權(quán)力的重新調(diào)整

1、土地規(guī)劃土地之變：財富支配權(quán)力的重新調(diào)整       國務(wù)院總理溫家寶27日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，嚴(yán)肅處理鄭州市違法批準(zhǔn)征收占用土地14877畝建設(shè)龍子湖高校園區(qū)問題。國務(wù)院認(rèn)定，這是一起嚴(yán)重違反土地利用總體規(guī)劃、違法批準(zhǔn)征收占用土地數(shù)量巨大的案件。國務(wù)院總理主持會議對鄭州違法用地的定性，意義特別重大。這里涉及房地產(chǎn)體制的核心地帶，預(yù)示我國土地資源配置的支配權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。 土地資源的支配權(quán)不在中央和省而在市縣政府鄭州14877畝違法用地不是一個特例，而是中國當(dāng)下一種普遍現(xiàn)象。據(jù)國土資源部對1999年新土地管理法實施以來，全國的

2、土地違法案件查處情況的統(tǒng)計，省市政府違法立案數(shù)比例為20，所涉及的土地面積要達(dá)到60。國土資源部的官員沒有講，那占立案數(shù)80和涉及土地40的違法案件，是由誰主導(dǎo)的？根據(jù)我們掌握的情況看，應(yīng)該是由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村所主導(dǎo)的。經(jīng)濟學(xué)家張五常日前在一次報告會上說，他經(jīng)過兩年時間在浙江等地基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國權(quán)力的實體在縣政府。理由是縣政府掌控著土地資源的支配權(quán)。而按照土地法，縣政府只是一個執(zhí)行機構(gòu)，并不具備土地征用的決定權(quán)。是經(jīng)濟學(xué)家錯了，還是我們的體制的確如此？縣政府作為土地征用的實體執(zhí)行機構(gòu)，具有上級政府所不具備的權(quán)力優(yōu)勢。他們的途徑多種多樣：或者通過修改總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，或者通過“生米成熟飯

3、”的既成事實，或者通過招商引資特例特批，或者通過默認(rèn)鎮(zhèn)、村基層組織的違法用地實現(xiàn)著對土地財富的支配權(quán)力。鄭州龍子湖高校園區(qū)的違法占地，只是在所有違法用地形式中最為正統(tǒng)的一種，即以市政府的區(qū)域總體規(guī)劃修訂為龍頭，以地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為旗幟，以省市政府正式會議決定為基準(zhǔn)。其實，這種“正統(tǒng)的”違法用地，可以說在所有違法用地中所占比例不到一半。在西方，城市總體規(guī)劃和區(qū)域控制詳規(guī)經(jīng)過立法機構(gòu)通過，便成為城市開發(fā)建設(shè)所依賴的“規(guī)劃公器”，再大的行政長官不具備調(diào)整的權(quán)力。在中國，規(guī)劃不是公器，規(guī)劃是城市政府的提款機。城市的總體規(guī)劃和詳規(guī)是城市政府獨立掌控的資源，需要一把手與時俱進地拍板作出調(diào)整。一塊工業(yè)用地，

4、經(jīng)過權(quán)衡可以變?yōu)樽≌玫鼗蚴巧虡I(yè)用地，容積率可以從0.5變成1、3、5······一切都在因地制宜和與時俱進的旗幟下完成，而同樣一塊地，建樓房1萬平方米和建5萬平方米的收益差距，顯而易見的巨大。變更項目規(guī)劃條件，幾乎成了一個獨特的無本萬利的行業(yè)，幾乎遍布每個城市。城市政府的規(guī)劃權(quán)，常常被區(qū)縣政府所侵蝕。區(qū)縣政府本身沒有規(guī)劃權(quán)，但是它們通常通過違章建筑遭受罰款的方式，獲得正式準(zhǔn)生證。一個城市調(diào)查顯示，有2/3的建筑，是在區(qū)縣政府支配或默許下的非法建筑。鄭州違法占地案例，具體展示了當(dāng)下中國財富支配的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心部位，不是

5、北京，不是省政府，而是市縣政府。城市建設(shè)獨重開發(fā)商的體制中國獲得建設(shè)用地基本有兩個合法路徑。第一個合法途徑是農(nóng)戶獲得宅基地。近年來許多城市人從農(nóng)民手里買塊宅基地建房，雖然沒有產(chǎn)權(quán)證，但是卻也低價住上了別墅。第二個合法途徑就是城市開發(fā)土地直接給了開發(fā)商。而國外通行的把地塊直接給最終投資者的做法，在我國卻很難行得通。集資建房的俠客于凌罡，實際上所要求的就是西方社會通行的做法，即政府把建設(shè)用地直接給最終投資者?？墒牵m然于凌罡迅速躥紅，但是卻根本不可能撼得動獨重開發(fā)商的體制。在現(xiàn)有體制下，是開發(fā)商而不是最終投資者從政府手里獲得土地。因為中國的市政建設(shè)許多是由開發(fā)商完成的。20世紀(jì)80年代晚期，隨著經(jīng)

6、濟改革的啟動，形成中央和地方兩級財政的區(qū)別，地方特別是城市政府，為了支配更多資源，而普遍采取了實物地租的形式，搞城市開發(fā)。即，批給開發(fā)商一塊地，價格不高，但是讓開發(fā)商投資搞一些共建作為交換，俗稱“實物地租”?，F(xiàn)在，改革雖然深化了許多，但是這種由開發(fā)商把土地變成熟地的習(xí)慣，卻一直沿襲下來。政府官員也就把土地開發(fā)的責(zé)任交給了開發(fā)商。開發(fā)商則正中下懷，實物地租是搞名堂的地方。就是近年來的公開招拍掛，前后有一系列閉門運作，能夠確保特定地塊交到特定開發(fā)商手里。開發(fā)商通過招拍掛的形式拿到土地，也可以跟城市政府談判，把一次性交的地價分展成橫跨幾年分期交付。這個談判過程是如此的隱秘，以至于一些高端樓盤已經(jīng)全部

7、售罄，就是連開始承諾的從農(nóng)民那里征地的價款也還沒有付完。城市政府只關(guān)心任期利益，開發(fā)商只關(guān)心眼前利益，而真正的公共長遠(yuǎn)利益，卻無人問津。治理住房危機重在制度和流程建設(shè)恢復(fù)城市規(guī)劃的“人民公器”的本來面目，按照城市規(guī)劃的本質(zhì)來搞城市開發(fā)建設(shè)，無疑是制度建設(shè)最重要的方向?，F(xiàn)行開發(fā)商實物地租的體制，不是長治久安之道，而且滋生出許多病變。一如現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，由外部獨立董事占多數(shù)席位的董事會，執(zhí)掌對公司經(jīng)營戰(zhàn)略確定和實施督察，一個城市的規(guī)劃權(quán)力，可以交給由內(nèi)外精英組成的城市治理委員會來實行權(quán)力，而城市外部獨立委員占有多數(shù)席位，可能會有助于突破中國目前的困境。那些有投票權(quán)的委員，要以自己的名譽、專業(yè)和收

8、入，為這個城市的未來擔(dān)負(fù)起責(zé)任。過多投資砸向不動產(chǎn)，是宏觀政策的失誤。與大部分行業(yè)社會平均利潤率7至8的水平相比，30以上的利潤率就算是暴利了，而近年來房地產(chǎn)開發(fā)的利潤普遍高于此水平。據(jù)新近江蘇鹽城公布房價成本的統(tǒng)計，開發(fā)商成本利潤率達(dá)到100。許多城市的典型調(diào)查，顯露出同樣的趨勢。值得注意的是，這里僅僅是成本利潤率，而不是自有資金利潤率。據(jù)估算開發(fā)商的自有資金回報率，往往高達(dá)300。在中國一窩蜂涌向不動產(chǎn)時，歐美城市幾十年城市面貌沒有發(fā)生變化的情況下，跨國公司卻飛速發(fā)展，日益控制全球資源配置的上游，攫取大量的超額利潤。在中國百業(yè)待興，自主創(chuàng)新特別缺乏的背景下，房地產(chǎn)回報率如此之高，形成了很危

9、險的導(dǎo)向。故此，各級政府，應(yīng)該迅速制定基于行業(yè)平均利潤率的宏觀導(dǎo)向?？梢栽O(shè)計一個累進的基數(shù)，在政府與開發(fā)商之間進行重新分配。比如，在超過平均利潤率10-20的部分，可以考慮政府與開發(fā)商五五分成；在超過平均利潤20-40的部分，可以政府得60，開發(fā)商得40；在超過平均利潤率40-60的部分，可以考慮政府得80，開發(fā)商得20；在超過平均利潤60-100的部分，政府得90，開發(fā)商得10；在超過平均利潤率100時，則100交歸政府。對最終投資者的調(diào)控，也至關(guān)重要。房地產(chǎn)的增值，基本上是一種城市環(huán)境豐度的指示器，因此應(yīng)該開征不動產(chǎn)增值稅。這個稅項并不是要在轉(zhuǎn)讓時才征收，而是每年都應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐臋?quán)威評估，

10、確定征收系數(shù)。對自己沒有住，也沒有能夠租出去的房產(chǎn)，還應(yīng)該加收空置房稅。這種對占用國家稀缺資源的懲罰性征稅，有助于遏制囤積住房的過度投資行為。在注重體制和流程建設(shè)的同時，也要整頓房地產(chǎn)開發(fā)秩序，對違規(guī)違章的項目該罰就罰，對隱瞞不報的收入課以重稅?？梢詮墓就恋厥褂米C、規(guī)劃許可證、建筑許可證開始，讓現(xiàn)在已經(jīng)買了房的業(yè)主看看，他們的公共權(quán)利是否被侵犯。如果被侵犯，就要加倍補償他們。補償之余還要把一大筆資金用于改造城市公共設(shè)施和地下基礎(chǔ)設(shè)施。在今后一段時間，圍繞著土地資源支配權(quán)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，不可避免。我們需要重新審視我們國家的提升國民福利層次的總體戰(zhàn)略，需要檢討我們的城市開發(fā)方式和一系列體制安排。惟其如此，才能真正進入和諧社會。來源:經(jīng)濟觀察報