規(guī)范地下空間開發(fā)

1、規(guī)范地下空間開發(fā)，應(yīng)對人防產(chǎn)品市場化上個世紀(jì)八十年代，溫州民資秉承敢為天下先的勇氣，率先進(jìn)入城市地下空間開發(fā)領(lǐng)域。經(jīng)過二十多年的拼搏，業(yè)已取得一定的發(fā)展?，F(xiàn)根據(jù)調(diào)查，就這一新領(lǐng)域的有關(guān)情況，意義與作用作些淺析，并就規(guī)范地下空間開發(fā)，應(yīng)對人防產(chǎn)品市場化問題，提出一些意見、建議，供有關(guān)部門參考。一、 民營資本進(jìn)入城市地下空間開發(fā)回顧溫州民營資本，是依托人防工程建設(shè)進(jìn)入城市地下空間開發(fā)領(lǐng)域的，有兩種基本形式：一是執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合民用高層建筑修建防空地下室；一是對停、緩建的人防坑道工事進(jìn)行續(xù)、擴建。本調(diào)查研究對象為后者，大約經(jīng)歷了三個發(fā)展階段；（1）、依附于已有的人防工事進(jìn)行探索性開發(fā)階段：八十

2、年代中、后期，人防工程建設(shè)服從國民經(jīng)濟調(diào)整停、緩建。若干參加過人防工程施工的企業(yè)，意識到人防工事開發(fā)利用的經(jīng)濟效益前景，愿意利用自身的施工能力、優(yōu)勢，投資續(xù)、擴建。這個設(shè)想有利于人防工事的早日完建，因而得到人防部門的支持，選擇在翠微山人防工事進(jìn)行試點。按協(xié)議建成后工事歸人防所有，平時由建設(shè)方使用。此后西山等人防工事也仿效這種做法，使人防部門未作投資，增加數(shù)千平方米人防工事，且改善了使用條件。（2）、成規(guī)模獨立建設(shè)階段：新世紀(jì)以來，各項基礎(chǔ)設(shè)施的大量建設(shè)，使城市用地十分緊張，開發(fā)利用山體地下空間，成為投資者的重要選擇。在人防部門的支持下，與人防工程建設(shè)有淵源的投資者，集資建成了使用面積達(dá)1.2萬

3、平方米的牛山人防工事，作為集裝箱倉庫使用，運行以來，取得良好的社會、經(jīng)濟、戰(zhàn)備綜合效益。（3）、視為產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)模開發(fā)階段：近年來，城市用地的枯竭，地下空間的的產(chǎn)業(yè)價值為投資者所重視。在人防工程建設(shè)投資多元化政策的促進(jìn)下，民資大量涌入。僅2006年在甌海區(qū)，擬由民資投入建設(shè)的人防工事有東風(fēng)山坑道工程一期、沙門底坑道工程、鳳凰山坑道工程三項，總建筑面積6.62萬平方米，擬投入資金6500萬元，已進(jìn)入立項、審批程序。此外，尚有使用面積數(shù)千至上萬平方米的多個項目正在向人防部門申辦中。民資投資于人防工事建設(shè)具有重要的作用與意義：第一、為構(gòu)建城市綜合防護(hù)能力贏得時間。如果2006年立項的建設(shè)項目都能實現(xiàn)，

4、加上已建成使用的，民資建設(shè)的坑道工事總使用面積相當(dāng)于六十、七十年代建設(shè)的人防坑道工事面積總和；對于滿足快速城市化進(jìn)程中，人口增長對人防工事的需要，意義重大；第二、改善“結(jié)建”防空地下室普遍存在的防護(hù)等級低、功能單一的不足，為各種戰(zhàn)時專業(yè)隊伍提供所需的掩蔽工事。第三、充分利用溫州市區(qū)多山的自然優(yōu)勢，開發(fā)利用地下空間資源，緩解城市使用空間不足。第四、開辟了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新路。既為民資找到增值的出路，又促使人防產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化、促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)然，民資建設(shè)的人防工事，也存在一些問題與不足：如為便利于平時使用，一般都未做口部處理和同步建設(shè)防密配套設(shè)施。雖然人防工事平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的技術(shù)早已解決，但涉及到增加建設(shè)成本

5、，實施起來還有一定的難度。為鼓勵投資建設(shè)，人防部門至今尚未有強制性的實施要求。二、人防產(chǎn)品市場化認(rèn)識民資投入地下空間開發(fā)、人防工事建設(shè)，本質(zhì)上是人防工事產(chǎn)品的市場化。公共經(jīng)濟學(xué)把滿足社會需求的產(chǎn)品分為兩類：一類是具有非排他性和非競爭性的，即產(chǎn)品一旦生產(chǎn)出來、無法排除他人使用；而增加一個人消費并不增加成本、不會受到他人的反對，這一類被稱為公共產(chǎn)品；與其相反的另一類稱為私人產(chǎn)品。較早的經(jīng)典理論根據(jù)這兩個特性認(rèn)為公共產(chǎn)品只能由政府提供，典型的公共產(chǎn)品就是國防：一是它不滿足市場所遵循的供求規(guī)律，投資者將得不到回報，使市場失靈；二是生產(chǎn)耗資巨大、職責(zé)巨大，私人生產(chǎn)者承擔(dān)不起，只能依靠政府。人民防空是國防

6、的組成部分、國防建設(shè)的一個子系統(tǒng)。人防產(chǎn)品應(yīng)為公共產(chǎn)品、由政府提供，國家和地方財政每年都安排一定的財力用于人防建設(shè)。但是，近年來公共經(jīng)濟理論的研究，對公共產(chǎn)品只能由政府提供的論點有了重大變化，不但認(rèn)為可以由市場供應(yīng)，而且認(rèn)為是未來的一種發(fā)展趨勢，條件是公共產(chǎn)品生產(chǎn)是具有可分割性的，投入可以從其他渠道得到補償。國內(nèi)、國外都有許多由市場提供的例子。以人防產(chǎn)品為例，基于以下幾個基本特性，其生產(chǎn)同樣可以獲得回報：1、資源性：地下在被開發(fā)成使用空間后，戰(zhàn)時、平時均可利用。區(qū)別僅在于工事具有戰(zhàn)時要求的防護(hù)、密閉能力，少了平時使用所要求的舒適度、實用性。這是人防工事市場化的理論基礎(chǔ)。2、時效性，在人防工事的

7、整個使用壽命中，戰(zhàn)時狀態(tài)僅占有極其有限的一部分，絕大部分時間將處于平時狀態(tài)。投資者可以從平時的使用中得到充分的回報。這是人防工事市場化的現(xiàn)實基礎(chǔ)。3、區(qū)位價值性，人防工事只在城市建成區(qū)內(nèi)建設(shè)，這些使用空間，像房地產(chǎn)一樣，比建成區(qū)外圍有更高的使用價值，這是人防工事市場化的重要條件。4、政策優(yōu)惠性，根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，自籌經(jīng)費投資人防戰(zhàn)備建設(shè)，可以享受免征建筑稅、銀行可給予低息貸款等政策優(yōu)惠，這是投資者可資利用的條件。這些基本屬性，使人防產(chǎn)品可以市場化，表現(xiàn)形式就是多年來民資投入于人防工事建設(shè)，在平時加于開發(fā)利用，并把這種投入看成是一種產(chǎn)業(yè)投資。三、 規(guī)范地下空間開發(fā)與應(yīng)對人防產(chǎn)品市場化的建議人防工

8、事與山體內(nèi)的地下空間相比，在抗常規(guī)武器上并無本質(zhì)上的區(qū)別。只是為了抗核彈、生物、化學(xué)武器，口部設(shè)有防密處理與配套設(shè)施。人防建設(shè)溶入地下空間開發(fā)，是地下資源的綜合利用。因此面對越來越強烈的使用空間需求，應(yīng)在確保城市地下空間這一寶貴資源得到合理、充分開發(fā)，力求城市防護(hù)綜合能力全面得到提升，為此建議：1、完善人防產(chǎn)品市場化的法制建設(shè)。以人防法為母法，以國家已出臺的各項有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，有關(guān)部門應(yīng)著手研究制定與人防工事市場化相關(guān)規(guī)定，就山體取得、產(chǎn)權(quán)屬性、使用時限、平時空間開發(fā)利用經(jīng)營范圍、戰(zhàn)時回收、主管部門及相關(guān)部門權(quán)責(zé)、政策優(yōu)惠等進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)前可以先出臺一個過度性的關(guān)于民資參與人防產(chǎn)品開發(fā)指導(dǎo)意見；2、通過不同層次的規(guī)劃，對人防產(chǎn)品市場化進(jìn)行引導(dǎo)。建議以城市總體規(guī)劃和人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合規(guī)劃為依據(jù)，編制人防建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃，對市區(qū)、郊區(qū)山頭地下，凡是可能進(jìn)行開發(fā)的城市地下空間，根據(jù)實際條件，做出開發(fā)方案，確定范圍、規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，尤其是出入口位置及道路，進(jìn)行規(guī)劃使用控制，在條件合適時，像地塊一樣進(jìn)行招標(biāo)開發(fā)。3、職能部門應(yīng)實現(xiàn)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變：第一、人防部門應(yīng)主動協(xié)同發(fā)改委、土地、規(guī)劃、建設(shè)、交通、環(huán)保等部門，為民資投入人防工事建設(shè)，提供立項審批和口部用地、三通等必要的幫助；第二、人防部門應(yīng)為民資建設(shè)人防工事提供技術(shù)支