論行政行為的確定力

1、論行政行為的確定力    摘要：行政行為的確定力作為政府誠(chéng)信的制度保障，是行政行為公信度保障的支撐點(diǎn)與行政秩序得以維系的基礎(chǔ)，其內(nèi)涵主要體現(xiàn)為對(duì)起訴期間和行政撤銷(xiāo)權(quán)的限制。同時(shí)，不同價(jià)值與利益之間的沖突與平衡決定了確定力只能是相對(duì)的，因此，有關(guān)行政行為確定力的具體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合行政行為的性質(zhì)、違法程度區(qū)別對(duì)待，并以相應(yīng)的行政時(shí)效制度為依托。 關(guān)鍵詞：確定力；誠(chéng)信；相對(duì)性；時(shí)效 中圖分類(lèi)號(hào)：D922.104 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：10049142(2008)04006006 “行政處理的效力是指行政處理在法律上所發(fā)生的效果”，行政行為的效力體現(xiàn)為“效力群

2、”，而非單一的某個(gè)效力，因此稱之為效力體系，只有在各種效力均得以實(shí)現(xiàn)的情況下，行政行為的作用效果才能完全體現(xiàn)。對(duì)于行政行為效力體系的內(nèi)容，各國(guó)學(xué)者有不同見(jiàn)解。德國(guó)行政法學(xué)者平特納認(rèn)為，行政行為的效力包括約束力、執(zhí)行力和確定力。毛雷爾將其分為形式存續(xù)力、實(shí)質(zhì)存續(xù)力、要件效力和確認(rèn)效力。日本學(xué)者和中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者則認(rèn)為行政行為的效力體系由公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力組成。中國(guó)大陸行政法學(xué)界的通說(shuō)基本采納這一觀點(diǎn)。 其中，行政行為的確定力是指行政行為具有不受任意改變的法律效力。在理論上，確定力是其他三種效力得以發(fā)揮的前提，在實(shí)踐中，確定力是約束政府誠(chéng)信行為的重要保障，因而，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)行政行為效力體系

3、構(gòu)建的核心。 一、確定力政府誠(chéng)信的制度保障 所謂政府誠(chéng)信，客觀上表現(xiàn)為行政行為應(yīng)當(dāng)始終保持穩(wěn)定、連續(xù)與一致，以提高行政活動(dòng)的確定和可預(yù)測(cè)性。將誠(chéng)信原則引入公法領(lǐng)域，是法治思想逐步發(fā)展和追求價(jià)值日益多元化的結(jié)果。正如德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶所說(shuō)，“與以往不同，法治國(guó)不只是通過(guò)法律把大量豐富的行政活動(dòng)限制起來(lái)，而是還要使行政活動(dòng)在其內(nèi)部也逐漸形成一些確定內(nèi)容，以保證個(gè)人權(quán)利及個(gè)人對(duì)行政活動(dòng)可預(yù)測(cè)性”?？梢哉f(shuō)，行政活動(dòng)的確定與可預(yù)測(cè)正是現(xiàn)代行政法律關(guān)系中，行政主體和行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)各自權(quán)利義務(wù)，并最終達(dá)到理想的社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，而要將這一要求落實(shí)于實(shí)踐，則有賴于強(qiáng)化行政行為的確定力，并完善相應(yīng)的制度

4、建設(shè)。 (一)確定力是行政行為公信度保障的支撐點(diǎn) 提高行政行為的公信度，目的在于使行政行為在最大程度上得到相對(duì)人的信任。“行政行為作為一種行政意志，也是一種承諾”，行政意志的實(shí)現(xiàn)與行政體制的有效運(yùn)行，有賴于相對(duì)人的信任與配合，而相對(duì)人的信任與配合則來(lái)源于行政行為值得信賴，即行政行為不會(huì)因行政機(jī)關(guān)的恣意而為或者其他不穩(wěn)定因素而被隨意更改，因此，行政行為的確定力是其公信度得以保障的支撐點(diǎn)。確定力的核心就在于保證行政行為不受任意改變，在制度上體現(xiàn)為禁止行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的恣意行使，限制其變更、廢止合法行政行為以及任意撤銷(xiāo)違法行政行為。這不僅為相對(duì)人和利益相關(guān)人提供了心理確信，同時(shí)給予制度上的保障。所以，

5、以保證行政行為的不可變更為核心的確定力，對(duì)于行政行為公信度的建立至關(guān)重要，它為相對(duì)人的信賴提供了有力保障。 (二)確定力是行政秩序維系的基礎(chǔ) 人的發(fā)展與社會(huì)的發(fā)展均以社會(huì)生活的有序性為前提，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部可以形成一種自發(fā)的秩序，但是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自身缺陷導(dǎo)致了對(duì)一種由政府參與的外部秩序的渴求。因此，行政秩序是人們能夠據(jù)以安排自己的事務(wù)，對(duì)未來(lái)抱有穩(wěn)定預(yù)期的基礎(chǔ)，而既成社會(huì)關(guān)系的安全、穩(wěn)定與連續(xù)必須依賴于行政行為的連貫、確定，這要求行政行為一經(jīng)作出，便不得任意變更、撤銷(xiāo)或廢止，行政行為所創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不得隨意改變，并且在存在相對(duì)人合法信賴的情況下，原則上應(yīng)當(dāng)保持該行政行為的存續(xù)，以保證相對(duì)人信

6、賴?yán)娴膶?shí)現(xiàn)與行政秩序的穩(wěn)定。行政許可法第八條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已生效的行政許可”，此條文在行政許可領(lǐng)域率先肯定了確定力的存在，并落實(shí)到實(shí)踐中。但是從行政法治建設(shè)總體來(lái)講，其作用卻是微弱的，要進(jìn)一步維護(hù)行政秩序的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)將行政行為的確定力貫徹到所有行政程序之中。全面約束行政機(jī)關(guān)的恣意專斷，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。 二、確定力的內(nèi)涵與特性 (一)確定力的內(nèi)涵 行政法律關(guān)系的主體包括行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方，因而確定力的內(nèi)涵包括兩個(gè)方面，分別對(duì)行政相對(duì)人和行政主體進(jìn)行約束。 1形式確定力對(duì)起訴期間的限制 形式確定力，是指相對(duì)人不得任意以訴

7、訟或抗告等方式要求改變已確定的行政行為，又稱不可爭(zhēng)力。對(duì)相對(duì)人而言，行政行為的作出必然對(duì)其利益產(chǎn)生影響，因此相對(duì)人為了維護(hù)自身利益，而享有對(duì)行政行為提出抗告的權(quán)利。但是這種權(quán)利的行使不可“任意”而為，在行政行為作出一定時(shí)問(wèn)，并已產(chǎn)生穩(wěn)定效果的情況下，如果相對(duì)人再對(duì)該行為提出異議，就會(huì)對(duì)行政行為所確定的其他社會(huì)利益構(gòu)成威脅，破壞社會(huì)秩序。因此形式確定力主要體現(xiàn)在行政訴訟制度中對(duì)起訴期間的規(guī)定，除無(wú)效行政行之外，對(duì)于有瑕疵的行政行為，各國(guó)的行政救濟(jì)法均規(guī)定了嚴(yán)格的訴訟時(shí)效限制，相對(duì)人在一定期間內(nèi)可以行使訴權(quán)，主張自己的權(quán)利，但超越起訴期間提出的抗告，救濟(jì)機(jī)關(guān)將拒絕受理，此種做法旨在保障行政行為的形

8、式確定力，以維護(hù)行政效果的穩(wěn)定。 2實(shí)質(zhì)確定力對(duì)行政撤銷(xiāo)權(quán)的限制 實(shí)質(zhì)確定力，是指行政主體不得任意改變已作出的行政行為，又稱不可變更力或自縛力。實(shí)質(zhì)確定力借鑒了訴訟制度上的既判力理論，即行政行為一旦作出，便對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生足以信賴的效力，不能因客觀環(huán)境的變化、違法情形的出現(xiàn)等原因而任意變更、撤銷(xiāo)。如日本學(xué)者田中二郎認(rèn)為，行政行為“即使其成立存在瑕疵，其決定與事實(shí)不符，除了實(shí)證法上存在再審等特別方法外，只要是關(guān)于同一事物、同一原因，以及同一人的爭(zhēng)議，就應(yīng)依據(jù)其決定最終確定法律關(guān)系?！睆倪`法行政行為之撤銷(xiāo)的角度而言，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷(xiāo)其先前作出的違法或不當(dāng)行政行為是一種自糾行為，有利于維護(hù)法律的純潔性。

9、但是不分情形、不分性質(zhì)地將所有違法行政行為一律撤銷(xiāo)，有可能對(duì)相對(duì)人的利益與社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成損害。因此，實(shí)質(zhì)確定力通過(guò)對(duì)行政撤銷(xiāo)權(quán)的限制，以實(shí)現(xiàn)依法行政與信賴保護(hù)的協(xié)調(diào)、公共利益與個(gè)人利益的平衡。  (二)確定力的特性相對(duì)性 確定力是行政行為的基本效力，但這種效力具有相對(duì)性，即行政行為作出之后，并非絕對(duì)不可變更，這種相對(duì)性體現(xiàn)在兩個(gè)方面： 1合法狀態(tài)下的情勢(shì)變更 合法行政行為是四種效力齊備的行政行為，不僅是確定的，也是應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)際執(zhí)行的。然而行政行為是針對(duì)當(dāng)下，同時(shí)面向未來(lái)的，千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)生活中充滿了各種不確定的發(fā)展因素。譬如，由于客觀情況的變化，從根本上改變了原行政 行為作出的基

10、礎(chǔ)，此時(shí)繼續(xù)原行政行為不僅是不合時(shí)宜的，甚至?xí)?duì)新發(fā)展的公共利益造成損害，所以廢止原行政行為就具有了合理性。此外，由于新的公共利益的出現(xiàn)，需要對(duì)原行政行為的內(nèi)容進(jìn)行積極的變更時(shí)，行政機(jī)關(guān)便可以行使裁量權(quán)，自主決策行政行為變更的方式和內(nèi)容。當(dāng)前世界各國(guó)的行政法實(shí)踐中，大都肯定了合法行政行為的情勢(shì)變更，即把作出行政行為之基礎(chǔ)的公共利益與要求變更該行為之公共利益進(jìn)行衡量，在后者明顯重大且更具保護(hù)價(jià)值的情況下，可以變更該行政行為，但要給予相對(duì)人相應(yīng)補(bǔ)償。 2違法狀態(tài)下的限制性撤銷(xiāo) 違法行政行為的確定力也具有相對(duì)性，即原則上應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，只有在撤銷(xiāo)該違法行為會(huì)給公共利益和個(gè)人利益造成嚴(yán)重?fù)p害的情況下，出于糾

11、正違法行為與救濟(jì)正當(dāng)利益的目的平衡，才可以限制其撤銷(xiāo)。例如中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法第117條規(guī)定，違法行政處分于法定救濟(jì)期間經(jīng)過(guò)后，原處分機(jī)關(guān)得依職權(quán)為全部或一部之撤銷(xiāo)；其上級(jí)機(jī)關(guān)亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷(xiāo)：(1)撤銷(xiāo)對(duì)公益有重大危害者；(2)受益人無(wú)第119條所列信賴不值得保護(hù)之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴?yán)骘@然大于所欲維護(hù)之公益者。此外，無(wú)效行政行為因?yàn)樽允?、絕對(duì)無(wú)效，而根本不具有確定力，行政主體可以隨時(shí)宣布其無(wú)效，相對(duì)人也可以隨時(shí)提出抗告，請(qǐng)求宣告無(wú)效。 三、決定確定力相對(duì)性的相關(guān)因素 行政行為確定力通過(guò)限制相對(duì)人的抗告期限以及行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)的行使，旨在最大限度

12、地保證行政行為的確定效果，實(shí)現(xiàn)行政秩序的穩(wěn)定。但是，行政行為的確定力又是相對(duì)的，其自身也受到一定程度的限制，這反映出確定力的實(shí)現(xiàn)要受到許多相關(guān)因素的影響，是對(duì)多種價(jià)值、利益進(jìn)行權(quán)衡取舍的結(jié)果。 (一)權(quán)益保障與秩序維護(hù)的協(xié)調(diào) 確定力以維護(hù)行政秩序?yàn)橹饕繕?biāo)，而權(quán)益保障是法治思想的核心。在社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，行政行為既合法又合理的理想狀態(tài)中，秩序價(jià)值與權(quán)益價(jià)值是一致的，實(shí)現(xiàn)行政行為的確定力，既可以維護(hù)穩(wěn)定的行政秩序，又能夠保障相對(duì)人個(gè)人利益和社會(huì)公共利益。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，權(quán)益與秩序卻又經(jīng)常呈現(xiàn)出緊張狀態(tài)。在特定的法律關(guān)系中，當(dāng)秩序的維護(hù)處于主導(dǎo)地位時(shí)，行政行為即使違法，并對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成損害，出于

13、秩序維護(hù)的考慮，亦不得否定該違法行為的確定力，而應(yīng)使該行為得以存續(xù)。同時(shí)，在情勢(shì)發(fā)生重大變更，公共利益具有更高的保障價(jià)值之時(shí)，則一個(gè)行政行為即使合法有效也將被廢止。由此可見(jiàn)，權(quán)益保護(hù)和秩序維護(hù)都是確定力的價(jià)值追求，在研究和構(gòu)建行政行為確定力的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在考量公共利益、行政行為合法性以及行政行為的類(lèi)型等諸多因素的基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)益保障和秩序維護(hù)兩種價(jià)值進(jìn)行協(xié)調(diào)。 (二)信賴保護(hù)與嚴(yán)格法治的平衡 所謂嚴(yán)格法治，是一種形式法治，強(qiáng)調(diào)依法而治與秩序的重要性，重視法律的形式要件，在嚴(yán)格法治的框架內(nèi)，若行政行為違法，則理應(yīng)撤銷(xiāo)，但是如此行事難免對(duì)法的實(shí)施效果有所忽略。鑒于社會(huì)關(guān)系的關(guān)聯(lián)性，一個(gè)生效行政行為不

14、僅對(duì)相對(duì)人而且對(duì)第三人產(chǎn)生影響。若盲目地撤銷(xiāo)該行為，雖然形式上維護(hù)了法律的至上性，但由此造成的法律關(guān)系不安定卻會(huì)對(duì)相對(duì)人既得權(quán)益構(gòu)成潛在的威脅。 與之相異，信賴保護(hù)則是實(shí)質(zhì)法治的體現(xiàn)，它要求政府不僅依法行政，更要注重列。相對(duì)人利益的保障。在這一原則下，相對(duì)人基于對(duì)行政行為權(quán)威性而產(chǎn)生的合理預(yù)期同樣值得法律保護(hù)，因而，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的變更與撤銷(xiāo)作必要的限制。這種限制的先決條件可以歸納為兩點(diǎn)：一是信賴?yán)嬲鎸?shí)存在，相對(duì)人首先必須意識(shí)到授益行政行為的存在，并對(duì)其產(chǎn)生實(shí)際信賴，如德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第48條規(guī)定的，相對(duì)人基于一次的或連續(xù)的金錢(qián)或可分的實(shí)物的給付行為，將提供的給付已經(jīng)消費(fèi)或者作了財(cái)產(chǎn)處分的

15、，便視為信賴?yán)嬲鎸?shí)存在。二是信賴?yán)姹仨毚笥诔蜂N(xiāo)所欲維護(hù)的公益，在對(duì)二者進(jìn)行衡量的過(guò)程中，可以考慮多種具體情形，如經(jīng)正式程序作出的行政行為就比非正式程序作出的行政行為給予相對(duì)人更高的信賴，并且行為作出后經(jīng)歷的時(shí)間越長(zhǎng)，信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)價(jià)值就越高，原行政行為就越趨向于存在保護(hù)，等等。 由此可見(jiàn)，嚴(yán)格法治追求法律的純潔性與至上性，對(duì)于違法行政行為應(yīng)當(dāng)無(wú)條件撤銷(xiāo)，而信賴保護(hù)則要求在相對(duì)人的信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)的情形下，行政行為無(wú)論違法與否，都不得任意撤銷(xiāo)。行政行為的確定力及其相對(duì)性分別對(duì)這兩項(xiàng)看似矛盾的公法原則予以回應(yīng)?？梢哉f(shuō)行政行為確定力的實(shí)現(xiàn)是在衡量信賴?yán)媾c法律的純潔性兩種重要價(jià)值的基礎(chǔ)上，對(duì)信賴

16、保護(hù)與嚴(yán)格法治進(jìn)行平衡的結(jié)果。 (三)利益的權(quán)衡與取舍 以上相關(guān)因素可歸納為公共利益與個(gè)人利益之間的平衡，除此之外，由于行政行為可能涉及多方相對(duì)人，因而其確定力還必須考慮在不同相對(duì)人之間利益的權(quán)衡與取舍。最為突出的體現(xiàn)便是在復(fù)效行政行為中，行政行為的效力不僅涉及直接相對(duì)人，還作用于相關(guān)第三人，兩者之中總有一方受益而另一方負(fù)擔(dān)義務(wù)。如果嚴(yán)格執(zhí)行確定力，禁止行政行為的變更與撤銷(xiāo)，則原受益人將繼續(xù)受益，原義務(wù)人將繼續(xù)履行義務(wù)；反之，如果允許行政行為變更或撤銷(xiāo)，則原受益人的積極利益會(huì)減少，而原義務(wù)人的消極利益會(huì)增加，這就需要對(duì)兩者的利益進(jìn)行衡量。 在抽象的層面上講，不同相對(duì)人各自的利益分別具有合理性，

17、很難為其排出固定的順位，因而在決定復(fù)效行政行為確定力的過(guò)程中，個(gè)案平衡原則就具有極其重要的作用，應(yīng)針對(duì)具體情況對(duì)不同相對(duì)人的利益作出取舍。例如，在批準(zhǔn)建設(shè)許可當(dāng)中，作為直接相對(duì)人的建設(shè)方對(duì)許可行為具有信賴?yán)妫鞘芤娣?，而此?xiàng)建設(shè)周邊的居民作為利益相關(guān)人，對(duì)于可能造成的居住環(huán)境、出行便利以及通風(fēng)采光等方面的不便負(fù)有容忍義務(wù)。當(dāng)居民認(rèn)為許可行為侵害了自己正常生活的權(quán)利而申請(qǐng)撤銷(xiāo)時(shí)，就必須在兩項(xiàng)合法的權(quán)利之間進(jìn)行衡量。如果工程完工后將嚴(yán)重阻擋周?chē)ㄖL(fēng)采光，使得居民無(wú)法正常生活，則應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)此項(xiàng)許可；如果審批建設(shè)的建筑只是輕微遮擋居民遠(yuǎn)眺的視線，那么建設(shè)方的信賴?yán)姹愀哂斜Ｗo(hù)價(jià)值，應(yīng)肯定此項(xiàng)許可

18、的確定力。  四、確定力的具體設(shè)計(jì) 從以上分析可以看出，行政行為確定力對(duì)于維護(hù)法的安定性，保障公共利益和相對(duì)人利益都具有不可替代的作用，特別是對(duì)于化解行政機(jī)關(guān)的減信危機(jī)，更具實(shí)踐意義。就法律制度而言，確定力的具體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下內(nèi)容： (一)區(qū)分授益行為、負(fù)擔(dān)行為與復(fù)效行為 根據(jù)行政行為能否使相對(duì)人產(chǎn)生信賴?yán)嬷煌?，行政行為可區(qū)分為授益行政行為、負(fù)擔(dān)行政行為與復(fù)效行政行為。不同類(lèi)型行政行為的確定力有所差異，主要體現(xiàn)為對(duì)不同類(lèi)型行政行為之撤銷(xiāo)的限制條件不同。 1授益行為的撤銷(xiāo)所謂“授益”是指行政行為給相對(duì)人帶來(lái)了某種利益，或者相對(duì)人基于對(duì)行政行為的信賴，而產(chǎn)生了合理預(yù)期利益。大陸法系

19、國(guó)家區(qū)分授益行為與負(fù)擔(dān)行為的主要原因就在于，此兩種行政行為的撤銷(xiāo)規(guī)則有所不同，正如德國(guó)學(xué)者厄斯特·福斯托夫所主張的，“在撤銷(xiāo)或廢止負(fù)擔(dān)行政行為時(shí)依據(jù)依法行政原則，而在撤銷(xiāo)或廢止授益行政行為時(shí)，信賴保護(hù)原則優(yōu)于依法行政原則?！敝詫?duì)授益行政行為的撤銷(xiāo)進(jìn)行嚴(yán)格限制，根本目的就在于通過(guò)限制行政權(quán)的任意行使，保護(hù)相對(duì)人的既得利益不被恣意剝奪，使相對(duì)人在穩(wěn)定的行政秩序中開(kāi)展社會(huì)生活。 因此，這種限制首先體現(xiàn)為對(duì)授益行為應(yīng)當(dāng)以存續(xù)保護(hù)為原則，以撤銷(xiāo)補(bǔ)償為例外，即行政行為一旦作出，無(wú)論合法與否，在相對(duì)人享有信賴?yán)娴那闆r下，必須保持授益行政行為的存續(xù)效果，不得撤銷(xiāo)。如果相對(duì)人的信賴?yán)骐m然值得保

20、護(hù)，但是不撤銷(xiāo)原行為將對(duì)公共利益造成重大損害，那么原授益行政行為才可以撤銷(xiāo)，但要以為相對(duì)人提供金錢(qián)或者其他形式的補(bǔ)償為前提。 2負(fù)擔(dān)行為的撤銷(xiāo) 就負(fù)擔(dān)行政行為而言，撤銷(xiāo)該行為不僅不會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人信賴?yán)媸軗p，反而是對(duì)相對(duì)人義務(wù)的免除，是一種消極的利益增加。因此，行政機(jī)關(guān)對(duì)于負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷(xiāo)通常享有較大的裁量權(quán)，如臺(tái)灣學(xué)者吳庚所說(shuō)，“故行政機(jī)關(guān)對(duì)違法之負(fù)擔(dān)處分，得不問(wèn)其是否已屬確定，得隨時(shí)加以撤銷(xiāo)，以恢復(fù)合乎法律之狀態(tài)”。但是此時(shí)撤銷(xiāo)權(quán)的行使并非漫無(wú)邊際，仍要受到兩方面的限制：其一，就相對(duì)人利益與公共利益的衡量而言，撤銷(xiāo)該行政行為如果會(huì)對(duì)公共利益造成重大損失，且公共利益的損失大于相對(duì)人撤銷(xiāo)負(fù)擔(dān)所

21、得利益之時(shí)，原負(fù)擔(dān)行為不得撤銷(xiāo)；其二，就相對(duì)人自身利益的增減而言，如果撤銷(xiāo)該負(fù)擔(dān)處分后，相對(duì)人會(huì)遭受更大的不利益，此時(shí)原負(fù)擔(dān)行為亦不得撤銷(xiāo)。 3復(fù)效行為的撤銷(xiāo) 復(fù)效行政行為又稱對(duì)第三人效力行為，是指對(duì)相對(duì)人授益，而對(duì)第三人造成負(fù)擔(dān)，或者令相對(duì)人承擔(dān)義務(wù)而對(duì)第三人授益的行政行為。較單純的授益行政行為與負(fù)擔(dān)行政行為而言，復(fù)效行政行為的撤銷(xiāo)問(wèn)題更為復(fù)雜，因?yàn)椴粌H要考慮公共利益與相對(duì)人利益，還涉及第三人利益的保護(hù)。對(duì)此，當(dāng)前中國(guó)制定法當(dāng)中還沒(méi)有明確的規(guī)定，借鑒德國(guó)行政法理論，復(fù)效行政行為的撤銷(xiāo)有一套獨(dú)特的規(guī)則?！霸谖窗l(fā)生法律救濟(jì)程序的場(chǎng)合，偏重保護(hù)對(duì)第三人效力行為中受益方的利益，原機(jī)關(guān)分別對(duì)該行為適用

22、撤銷(xiāo)或廢止授益行政行為的規(guī)定。當(dāng)已發(fā)生法律救濟(jì)程序時(shí)，則偏重保護(hù)對(duì)第三人效力行為中受不利一方的利益，原機(jī)關(guān)可在發(fā)生救濟(jì)程序期間直接撤銷(xiāo)違法的對(duì)第三人效力的行政行為，或廢止合法的對(duì)第三人效力行為?！?(二)區(qū)別違法的具體狀態(tài) 根據(jù)違法情形具體狀態(tài)的不同，行政行為確定力的實(shí)現(xiàn)程度也有所區(qū)別。 1無(wú)效行政行為 無(wú)效行政行為的實(shí)質(zhì)是行政主體創(chuàng)設(shè)法律關(guān)系的意圖不能實(shí)現(xiàn)，在形式上表現(xiàn)為行政行為不具備生效條件，即具有重大且明顯瑕疵，“確定明顯與否的標(biāo)準(zhǔn)不是相對(duì)人的主觀想象，也不是訓(xùn)練的法學(xué)家的認(rèn)識(shí)能力，而是一個(gè)典型的、理智的公民的認(rèn)識(shí)”。由于無(wú)效行政行為是最為嚴(yán)重的違法形態(tài)，因而從行政行為效力的角度而言，無(wú)

23、效行政行為自始、絕對(duì)不發(fā)生效力，行政機(jī)關(guān)可以不執(zhí)行，公民也可以不服從，并且宣告其無(wú)效不受時(shí)效制度的限制。因此，無(wú)效行政行為根本不具有確定力，相對(duì)人可隨時(shí)向法院申請(qǐng)確認(rèn)其無(wú)效，行政機(jī)關(guān)也可以隨時(shí)確認(rèn)其無(wú)效。 2可撤銷(xiāo)行政行為 撤銷(xiāo)是對(duì)違法行政行為的一種處理方式，而可撤銷(xiāo)的行政行為，則是指瑕疵并非重大、明顯的違法行政行為。與無(wú)效行政行為完全不具有確定力不同，可撤銷(xiāo)行政行為具有相對(duì)的確定力，并且通過(guò)實(shí)質(zhì)確定力強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)進(jìn)行約束。這種約束表現(xiàn)為對(duì)撤銷(xiāo)權(quán)的行使范圍和行使期限兩個(gè)方面的限制。其一，在撤銷(xiāo)權(quán)的行使范圍方面，應(yīng)當(dāng)分別考慮對(duì)公共利益和相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。就公共利益的保障而言，如撤銷(xiāo)該

24、行為會(huì)對(duì)公共利益造成重大損失，行政機(jī)關(guān)便不得自行撤銷(xiāo)，法院亦只能作出確認(rèn)違法判決；就相對(duì)人利益的保障而言，鑒于授益行為與負(fù)擔(dān)行為對(duì)相對(duì)人利益的不同影響程度，應(yīng)區(qū)分可撤銷(xiāo)的授益行政行為和可撤銷(xiāo)的負(fù)擔(dān)行政行為，并嚴(yán)格限制對(duì)前者的撤銷(xiāo)，以保障相對(duì)人的信賴?yán)?，其二，在撤銷(xiāo)權(quán)的行使期限方面，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)權(quán)行使的法定期間，禁止超越期間行使撤銷(xiāo)權(quán)。 3可補(bǔ)正的輕微瑕疵的行為 對(duì)于可補(bǔ)正的輕微瑕疵的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)理上歸納為三點(diǎn)：一是行政行為具有輕微的程序瑕疵；二是該程序瑕疵的存在，并沒(méi)有侵害相對(duì)人的利益；三是同一行為的反復(fù)(即行政行為因程序違法而被撤銷(xiāo)或宣告無(wú)效將由行政主體按法定程序重新作出同一內(nèi)容的

25、行政行為)被認(rèn)為不合理(即有損行政效率)。對(duì)于可補(bǔ)正的輕微瑕疵行政行為，自20世紀(jì)中期以來(lái)，大陸法系國(guó)家逐漸形成一種補(bǔ)正理論，其重要意義在于肯定此類(lèi)行政行為的確定力，以最大限度保障行政行為的有效性與穩(wěn)定性，節(jié)約行政資源。通過(guò)將瑕疵行政行為的程序和形式補(bǔ)充完整，瑕疵即被消除，原行為便成為合法行為，并且補(bǔ)正行為的效力溯及既往，延及至原行政行為作出之時(shí)。 (三)建立必要的時(shí)效制度 在行政行為確定力的制度構(gòu)建當(dāng)中，時(shí)效制度占有極其重要的地位。行政時(shí)效是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過(guò)法定的期限而產(chǎn)生某種行政法律后果的程序法律制度。有關(guān)行政時(shí)效的具體制度，通常規(guī)定在各國(guó)的行政程序法中，包括取得時(shí)效、消滅時(shí)效(訴訟時(shí)

26、效)和除斥期間(撤銷(xiāo)時(shí)效)。  1取得時(shí)效 取得時(shí)效來(lái)源于民法，其民法上的含義是持續(xù)占有使用他人之物，經(jīng)過(guò)法定期間而取得對(duì)該物的所有權(quán)。占有使用他人之物，本是一種非法行為，但是在經(jīng)過(guò)一定時(shí)間且沒(méi)有人提出異議的情況下，出于穩(wěn)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系和提高資源利用率兩方面的考慮，起初的非法行為具有了向合法行為轉(zhuǎn)化的合理性。行政法中的取得時(shí)效也有類(lèi)似的作用，行政行為作出時(shí)可能有違法情形，但是經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)的時(shí)間后，直接相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系便處于穩(wěn)定狀態(tài)，并在此基礎(chǔ)上附加了更多的社會(huì)關(guān)系與利益，若將原行為撤銷(xiāo)，則既成權(quán)利義務(wù)關(guān)系將面臨較大變動(dòng)，不利于相對(duì)人利益和社會(huì)穩(wěn)定的保護(hù)。此時(shí)，相對(duì)人的利益便具備了由非法向合法轉(zhuǎn)變的條件，即經(jīng)過(guò)法定期限后相對(duì)人的利益受到法律保護(hù)，原行政行為不得撤銷(xiāo)。因而，取得時(shí)效的實(shí)質(zhì)在于，經(jīng)過(guò)法定期限后瑕疵利益轉(zhuǎn)化為合法利益，從而達(dá)到限制行政行為的撤銷(xiāo)，強(qiáng)化行政行為確定力的目的。 2訴訟時(shí)效 訴訟時(shí)效是一種消滅時(shí)效，即行政相對(duì)人在法定起訴期間內(nèi)沒(méi)有提起訴訟的，將喪失訴權(quán)。從行政行為確定力的角度而言，訴訟時(shí)效是形式確定力的主要體現(xiàn)，行政行為作出后，相對(duì)人有權(quán)為維護(hù)個(gè)人利益而對(duì)其提出抗告。但是相對(duì)人訴權(quán)的行使必須受到一定的限制，否則行政行為將始