財產(chǎn)征收程序

1、財產(chǎn)征收程序    摘要：國家為了向社會提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)公共利益，必須享有在特定情況下對私人財產(chǎn)予以征收的權力。然而財產(chǎn)征收是剝奪被征收人的財產(chǎn)所有權的行為，必須要有程序來保障其合法性與正當性。財產(chǎn)征收的程序是對被征收人的一種法律程序保障，是財產(chǎn)征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。 關鍵詞：財產(chǎn)征收；公共利益；正當程序 財產(chǎn)征收是剝奪被征收人的財產(chǎn)所有權的行為，必須要有程序來保障其合法性與正當性。財產(chǎn)征收的程序是對被征收人的一種法律程序保障，是財產(chǎn)征收制度中十分重要的組成部分。因而，征收程序備受各國立法的重視。財產(chǎn)征收程序的

2、設置既要在規(guī)范和制約行政機關行使財產(chǎn)征收權的同時有效實現(xiàn)財產(chǎn)征收的目的，又要最大限度地保障被征收人的合法權益，維持公共利益與個人利益的平衡。同時，財產(chǎn)征收程序在體現(xiàn)公正的基礎上還要追求效率。 1 國外財產(chǎn)征收程序立法概況 1.1 法國的財產(chǎn)征收立法概況 財產(chǎn)征收程序比較復雜和完備的國家應屬法國。因財產(chǎn)征收強迫被征收人移轉不動產(chǎn)所有權，而按照法國傳統(tǒng)觀念，只有普通法院才是私人自由和財產(chǎn)的最可靠的保障主體。經(jīng)過普通法院審查后才可剝奪私人的財產(chǎn)權?；诖?，法國的財產(chǎn)征收分為兩個階段：行政階段和司法階段。財產(chǎn)征收的行政階段主要解決兩個問題：一是審批財產(chǎn)征收的目的；二是確定可以移轉的不動產(chǎn)。行政階段中共

3、設置4個程序：事前調查。它是財產(chǎn)征收程序的開始，目的在于收集必要的信息，以供決定批準公用目的的參考，沒有經(jīng)過事先調查而批準的財產(chǎn)征收無效。批準公用目的。這是行政階段最主要的環(huán)節(jié)，是財產(chǎn)征收合法進行的前提，也是法院裁決所有權移轉的依據(jù)。具體位置的調查。在做出可以移轉不動產(chǎn)的決定前，還要經(jīng)過一次調查，確定可以移轉的不動產(chǎn)的具體位置，以及應受補償?shù)乃姓吆推渌麢嗬?，并聽取利害關系人的意見?？梢砸妻D的決定。根據(jù)具體位置調查的結論，決定可以移轉的不動產(chǎn)的界限，但不發(fā)生實際轉讓的效果。財產(chǎn)征收程序的司法階段主要解決兩個問題：即移轉不動產(chǎn)的裁決及補償金的確定。 1.2美國的財產(chǎn)征收補償程序的立法概況 在美

4、國，征收主要分兩種形式：第一種稱為pohee power，通常直譯為警察權，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。第二種是有償征收，英文稱為eminedomalndemnalion，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。我們討論的主要是指第二種征收形式。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關于有償征收(eminent do-main)的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的3個要件：正當?shù)姆沙绦?due process oflaw)、公平補償(just compen-safion)以及公共使用(publle use)。 首先，什么是正當?shù)姆沙绦?

5、通常征收行為應當遵循以下步驟：預先通告；政府方對征收財產(chǎn)進行評估；向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約。被征收方可以提出反要約；召開公開的聽證會(public hearing)說明征收行為的必要性和合理性；如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數(shù)額的補償金作為定金，請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變；法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當庭交換；雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力；

6、如果雙方不能達成一致。將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)；判決生效后。政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)。 第二，公平補償(juet compensation)。主要體現(xiàn)在3個方面：主體的公平。即有權得到補償?shù)牟粌H僅包括財產(chǎn)的所有人。還應當包括財產(chǎn)相關的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。客體的公平，即取得補償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應當包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商有關的無形資產(chǎn)(good will)。估價的公平，這是指法律要求補償?shù)膬r金應當以“公平的市場價值(fair market value)”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分

7、別聘請的獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告，如果各自的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。 第三，公共使用。在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收a的住房給b開設零售商店，就不能構成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產(chǎn)只能或給一般公眾使用，政府征收財產(chǎn)又立即轉讓給多數(shù)私人使用。同樣構成公共使用。 2中國財產(chǎn)征收程序的立法現(xiàn)狀及完善 由于中國長期“重實體，輕程序”的觀念，從而導致立法、執(zhí)法和司法過程中，程序問題都不受重視。在財產(chǎn)征收補償領域，本身立法規(guī)定就較為欠缺，已有征收補償規(guī)范有概括、

8、原則，很不具體，導致財產(chǎn)征收補償程序往往無法可依，甚至有了規(guī)定也得不到很好的執(zhí)行。違反正當程序是中國財產(chǎn)征收補償過程中一個突出的違法問題。此外，中國已有財產(chǎn)征收補償立法的指導思想存在嚴重問題，這直接影響到財產(chǎn)征收補償程序立法的科學合理設計。中國財產(chǎn)征收補償制度的設定通常是以方便公權力行使、強化國家管理為目標，以公權力為本位的色彩較為濃厚，公平服務理念和公民權利保護意識較為淡薄。這種情況突出表現(xiàn)在土地征收補償、城市拆遷補償?shù)确矫妗?2.1 中國土地征收程序的立法現(xiàn)狀 土地征收程序的設置正是為了平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經(jīng)濟和社

9、會發(fā)展。土地征收程序在土地征收中起著重要的作用，中國土地管理法及其實施條例對土地征收的程序作了較為詳細的規(guī)定。國土資源部又發(fā)布了征用土地公告辦法與國土資源聽證辦法，對征地補償程序作了部分規(guī)定。1998年土地管理法對土地征收程序進行了修改。因此，土地管理法修改后，中國就存在單獨選址建設項目征地程序和為實施城鎮(zhèn)建設規(guī)劃分批次征地程序兩種不同的征地程序。中國在2003年12月30日頒布了國土資源聽證規(guī)定(2004年5月1日起施行)，規(guī)定了主管部門應當組織聽證的事項。應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。但針對土地征收合法性能否舉行聽證未明確規(guī)定，土地征收程序透明度和公示性不夠、土地征收范圍過寬以及

10、征地受償主體不明確等等。2.2中國土地征收程序的立法 正當?shù)姆沙绦蚰軌蛱峁┮环N有效的監(jiān)督，并限制政府權力的濫用。還能使相對人積極參與到土地征收法律行為中，從而使相對人權利得到切實保障，因此程序的完善在土地征收制度中顯得尤為重要。中國應該借鑒先進國家成功的立法經(jīng)驗。吸收中國實踐操作中成熟、合理的部分，補充、完善土地征收程序，使中國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性。具體如下： 一是將土地征收程序明晰化。中國大陸地區(qū)可以借鑒臺灣地區(qū)的做法，在土地征收法律中專設“征收程序”的章節(jié)。將土地征收程序清晰、集中的規(guī)定下來，并將其與農(nóng)用地轉用審批程序、建設用地審批程序等內(nèi)容作更為明顯的區(qū)分。=是設立土

11、地原所有人(收)買回權程序。為了防止假借公用事業(yè)的名義濫用征收權，應賦予被征收土地的原所有人，在需用土地人逾期不使用或不按原征收核準的目的使用時，有以相當對價收回其土地所有權的權利，即收回權。中國土地管理法既然為土地的使用權已規(guī)定了收回程序，則更有必要設立農(nóng)地所有權的收回程序。具體行使的要件包括：申請主體、適用買回權的情形、申請的期限、受理機關。此外，“無救濟就無權利”，為了保障買回權的實際享有，立法還應規(guī)定倘若申請人買回的要求遭到拒絕，可以申請復議，也可以提起行政訴訟。三是土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對

12、征地范圍有爭議的，可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；當然，也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規(guī)定，既有利于對行政機關行使權力進行監(jiān)督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。四是土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。五是土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收

13、事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。同時，也要設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自己的合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施。在條件成熟時，還可設立由專業(yè)人員組成的征地仲裁機構，主持有關征地過程中產(chǎn)生的異議仲裁，以更好地維護被征地者的合法利益。同時，中國可以考慮在政府內(nèi)設立專門負責土地征收事務的機構，對土地征收進行統(tǒng)一管理。 綜上所述，科學合理的征收程序起著重要的作用。但當前中國的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要進行改革、完善。以構建嚴格、周密

14、的土地征收程序。進一步補充、完善土地征收程序中的具體制度。 2.3中國現(xiàn)行房屋拆遷程序的立法 房屋拆遷實際上是國家針對相對人房屋的一種強制征收行為，也即房屋拆遷是公益征收行為，中國現(xiàn)行城市房屋拆遷的基本程序如下：是申請。二是審批。三是房屋拆遷行政公告。四是簽訂拆遷協(xié)議。五是實施拆遷。拆遷補償安置協(xié)議訂立后，被拆遷入或者房屋出租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的、拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。完善城市房屋拆遷的幾點立法建議如下： 一是進行模擬拆遷。“模擬拆遷”的具體做法是：先確定模擬拆遷區(qū)塊；充分調動模擬拆遷區(qū)塊內(nèi)的骨干力量和居委會干部說服本區(qū)塊居民，由居民主動聯(lián)名寫申請拆

15、遷報告，拆遷工作人員深入模擬拆遷區(qū)塊，開展丈量、評估等拆遷前期工作，及時將有關情況向居民進行公告，對出現(xiàn)的矛盾和問題給予解釋、說明和解決，盡量將矛盾化解在拆遷之前，由拆遷人與被拆遷人自愿簽訂拆遷安置意向書，最后拆遷主管部門才正式發(fā)出拆遷公告。二是補償標準要合理。采取市場化的評估辦法，使房屋拆遷補償評估與市場交易價格接軌，這種“市場+保障”的補償辦法源于全國首創(chuàng)的南京拆遷新政策，即市場化評估加上政策保障托底。在地段補償標準的基礎上，委托獨立的中介機構根據(jù)二手房價格給房屋定價，同時劃定最低單價和最低總價兩條保障線。三是加強對房屋拆遷的監(jiān)督管理。首先，加強對拆遷人的監(jiān)督管理力度，防止違法拆遷、損害被拆遷人合法權益的事情發(fā)生。其次，加強對被拆遷人的監(jiān)督管理力度，對乘拆遷之機漫天要價、敲竹杠的，也應及時制止，依法維護拆遷人的合法權益。最后，拆遷補償安置資金要合理監(jiān)管，補償安置基金的監(jiān)管有多種途徑：可以由房屋拆遷管理部門與被拆遷人代表