城鄉(xiāng)“二元”分治及其管理體制沖撞

1、城鄉(xiāng)“二元”分治及其管理體制沖撞一、城鄉(xiāng)結合部管理體制及其流動人口聚居區(qū)管理組織模式    城鄉(xiāng)結合部管理體制的最大特征在于城鄉(xiāng)分治，即在公共權利不等，社會身份難變的前提下，實施城鄉(xiāng)管理體制分設和管理對象分管。    所謂管理體制分設是指社會管理體制和財政管理體制上的城鄉(xiāng)分立體系。它是建立在城鄉(xiāng)分治戶籍登記制度基礎之上，政府對基層社會實施公共管理與服務的一種行政管理制度。就北京而言，其內(nèi)涵是：以街道辦事處為代表的城市政權組織負責管理和服務于北京非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權組織負責管理和服務于北京農(nóng)業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)

2、各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對自管人口的社會管理和公共服務職能。雖然20世紀90年代以來，社區(qū)建設的開展，為政府與社會組織共同管理社會搭建了合作平臺，但時至今日，社區(qū)組織的準行政管理色彩依舊很濃，因此，在社區(qū)層面也以戶籍劃線：社區(qū)居委會為代表的城市社區(qū)組織服務于北京戶籍的城市居民，以村民委員會為代表的農(nóng)村社區(qū)組織服務于北京戶籍的農(nóng)村村民，與基層政府管理體系完全對接。    我國公共管理資金安排一直實行的是與城鄉(xiāng)社會分治相配套的“雙軌制”。就基層財政體制而言，城鄉(xiāng)公共管理經(jīng)費來源于不同渠道：街道辦事處、社區(qū)居民委員會用于公共管理的所有開支都有公共財政作后盾

3、，公共物品支付實行專款專用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會的公共管理費用除了鄉(xiāng)村企業(yè)上繳稅收的部分返還之外，主要取自農(nóng)民本身，大部分屬于他們剩余勞動的積累。由于城鄉(xiāng)行政管理機構的設置、編制及經(jīng)費不是以居住人口的多少而定，而是以其轄區(qū)的戶籍登記戶數(shù)、人數(shù)的比例安排確定，因此公共財政的“分灶吃飯”，在很大程度上強化了城鄉(xiāng)分治的社會管理體制。    對象分管有兩層含義：一是以戶籍屬性為參照系，實行的城鄉(xiāng)人口分管，即在傳統(tǒng)社會管理體制中街道辦事處為北京戶籍市民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為北京戶籍村民提供全方位的公共管理和服務；二是在戶籍所在地層面，以北京戶籍劃線，非北京戶籍的流動人口，無論他是居民

4、還是農(nóng)民身份，只要是務工經(jīng)商人員，都由政法部門的綜治機構提供管理與服務，即北京市的街鄉(xiāng)政府不直接承擔對他們的行政管理和服務工作。    于是，在這樣一個由不同社會身份群體混合構成，又實行城鄉(xiāng)分治、人口分管的流動人口聚居區(qū)內(nèi)就有兩類六種組織，即在政府層面有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公安機關的流動人口管理辦公室，在群眾組織層面有居委會、村委會和代行政府管理職能的流動人口管理站分別行使各自的管理和服務職能。    二、流動人口聚居區(qū)社會問題治理遭遇嚴峻挑戰(zhàn)    首先，在政府工作層面，城鄉(xiāng)管理區(qū)域交叉，街鄉(xiāng)職能定位不同，在城

5、鄉(xiāng)“二元”財政體制下，街鄉(xiāng)行政組織都無法接受額外增加公共管理支出的制度安排。    城鄉(xiāng)結合部街鄉(xiāng)之間行政管理區(qū)域的界線不清以及治安管界與街鄉(xiāng)行政管界的交叉重合，使部分地界缺少管理責任主體，給街鄉(xiāng)政府管理工作造成很多困難，相互扯皮、相互推諉、相互爭利的現(xiàn)象時有發(fā)生，重復管理和無人管理現(xiàn)象并存。為了理順城鄉(xiāng)結合部地區(qū)街鄉(xiāng)工作關系，避免行政管理扯皮，早在1993年，朝陽區(qū)就率先在北京實行了“一鄉(xiāng)兩制”的地區(qū)辦事處管理模式，即在一些街鄉(xiāng)地域交叉，但應納入城市管理范疇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的同時，增設地區(qū)辦事處，作為區(qū)政府的派出機構，行使有關城市管理的職能。目前朝陽區(qū)20

6、個鄉(xiāng)已全部采取這種城鄉(xiāng)混合建制，2001年底，海淀區(qū)的東升、海淀兩鄉(xiāng)也開始實行地區(qū)辦事處管理體制。然而從實踐結果看，效果并不十分理想。一方面，作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織除了具有與街道辦事處相同的社會管理職能外，同時還具有經(jīng)濟管理和組織財政收入的職能，因此，在社會管理與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生利益沖突時，容易出現(xiàn)社會管理讓位于經(jīng)濟發(fā)展，社會管理上“睜一只眼閉一只眼”的局面，這也正是城市街道辦事處實行政企分離的重要原因之一；另一方面，城鄉(xiāng)公共管理支出的“雙軌制”，抑制了街鄉(xiāng)政府合作治理流動人口聚居區(qū)的積極性。由于歷史原因，農(nóng)村公共設施建設水平本來就明顯低于城市，本世紀初，北京市政府有關部門明確提出城鄉(xiāng)結合部地區(qū)實

7、行城市管理的目標要求，但公共管理的財政支持始終沒有到位。據(jù)調(diào)查，北京城鄉(xiāng)結合部地區(qū)一個鄉(xiāng)的財政年度支出大約有2/3出自于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，但其公共管理，尤其是公共設施建設支出并非完全用于服務當?shù)卮迕?，居住在此地的城市搬遷居民和流動人口也同時享用。此外，城鄉(xiāng)行政管理機構的設置、編制及經(jīng)費不是以居住人口的多少而定，而是依據(jù)分管的戶籍人數(shù)的比例安排確定。因此，在城鄉(xiāng)分治的“二元”社會管理框架下，無論是由街道、還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔城鄉(xiāng)結合部農(nóng)民與居民、北京戶籍人口和流動人口混居地區(qū)的社會管理責任和提供公共服務，都意味著需要額外支付管理成本，而這正是在地域界限不清、權利義務不等情況下，街鄉(xiāng)行政組織相互推諉

8、管理責任的真實原因。    其次，在農(nóng)村社區(qū)工作層面，“社企合一”性質(zhì)的村民委員會，作為戶籍村民的代言人，有改善和提高戶籍村民生活質(zhì)量的內(nèi)在壓力。在現(xiàn)有體制和城市化發(fā)展背景下，追求村民眼前利益最大化，而不愿承擔改善流動人口居住環(huán)境的責任在所難免。    與城鄉(xiāng)分設的“戶籍屬地管理”制度相適應，作為法定的基層群眾性自治組織，農(nóng)村村民委員會與城市居民委員會最大的不同之處在于集生產(chǎn)管理、社會管理和生活服務功能為一體。由于歷史原因，北京農(nóng)村的社區(qū)成員祖祖輩輩生產(chǎn)、生活在同一村落，特別是在1950年代農(nóng)村合作化后，農(nóng)民個人的生產(chǎn)活動就與村集體的

9、土地與財產(chǎn)形成不可分割的關系，并一直維系至今。與此相適應，村民委員會除了與居民委員會共有的社會管理和生活服務功能外，還依法代表村民享有管理本村屬于集體所有的土地和其他財產(chǎn)的權利。不僅如此，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的“二元”社會管理體制延續(xù)至今的嚴重后果之一，就是農(nóng)村要自己解決農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，這一重擔也歷史地落在了與村委會合一的村經(jīng)濟組織肩上。因此，發(fā)展經(jīng)濟，提高戶籍村民生活質(zhì)量，就成為城鄉(xiāng)結合部農(nóng)村社區(qū)組織的第一要務。    客觀地說，北京城鄉(xiāng)結合部未經(jīng)舊村改造的流動人口聚居的行政村和自然村，大多缺乏在市場上自主經(jīng)營、獨具競爭力的支柱企業(yè)和拳頭產(chǎn)品，借助區(qū)位優(yōu)勢，

10、以土地流轉(zhuǎn)直接獲取級差收益，發(fā)展集體經(jīng)濟是許多村組織的首要選擇，而合作伙伴正是流動人口。從我們調(diào)研的情況看，聚居區(qū)所在的村集體組織以土地作資本發(fā)展經(jīng)濟，主要憑借兩種方式經(jīng)營：一是以市場租賃方式，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。被北京市政府命名的十條特色商業(yè)街之一的“十里河家居建材一條街”，是朝陽區(qū)十里河村以經(jīng)營土地起家，通過建市場，引商戶，經(jīng)過十年資金滾動建設而成，目前吸引了美聯(lián)天地等十余家知名建材商家入住，在冊流動人口2萬多人。2005年全村實現(xiàn)產(chǎn)值19億元，利潤9000萬，一個1500村民的行政村因此而成為遠近聞名的億元村。許多流動人口聚居村，也正是依賴建設各類批發(fā)市場，收取市場租賃費和管理費或是出租“門面

11、”房而致富；二是以出租土地經(jīng)營流動人口大院方式，實現(xiàn)土地升值。由于農(nóng)用土地生產(chǎn)價值較低，加之郊區(qū)土地撂荒現(xiàn)象已有多年歷史，為此，將農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)為出租房用地或在撂荒土地上以出租方式建造流動人口大院就成為村經(jīng)濟發(fā)展的一條捷徑。盡管以非規(guī)范化的出租土地經(jīng)營商業(yè)用房、流動人口大院和其管理方式值得商榷，但不可否認的是，通過以土地換資本，依靠上述兩種經(jīng)營方式，流動人口聚居區(qū)所在的鄉(xiāng)村完成了由農(nóng)村經(jīng)濟向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟保值增值，并在一定程度上解決了戶籍農(nóng)民就業(yè)和社會保障難題。    與鄉(xiāng)政府強調(diào)城市管理支出應由政府公共財政支付一樣，農(nóng)村社區(qū)公共物品的外溢性同樣

12、抑制了社區(qū)組織對村莊環(huán)境整治的積極性。農(nóng)村社區(qū)公共物品的外溢性是指原本由農(nóng)民集體出資興修和維護的農(nóng)村社區(qū)公用基礎設施卻要為包括農(nóng)民工在內(nèi)的非戶籍村民所享用，從而產(chǎn)生的“搭車”行為。北京郊區(qū)原有的村鎮(zhèn)建設是按照戶籍村民的需求設計的，而現(xiàn)在生活在流動人口聚居村內(nèi)的人口至少翻了一倍以上。且不說設施老化造成的供給不足，就是人口翻番產(chǎn)生的水、電、道路、共廁、垃圾處理等需求的急劇上升，如果不能得到及時補給，也會嚴重影響村民的生活。然而寄希望有一定經(jīng)濟實力的村集體組織能夠出資徹底改善聚居村惡劣的生存環(huán)境并不現(xiàn)實，因為生活在聚居村內(nèi)的“村民”，除了半數(shù)以上的流動人口外，還有相當一部分已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的原村民和城市搬

13、遷人口，真正的戶籍農(nóng)民所占比重很低，如果以朝陽、海淀、豐臺五環(huán)之內(nèi)112個行政村的平均比例來看，戶籍農(nóng)民只占人口總量的1/5。顯然，讓村集體經(jīng)濟組織出資解決其他4/5非管轄人口的生活服務設施問題，就會牽涉到公共服務出資人權屬和收益問題。而伴隨著城市化進程的加快，規(guī)劃市區(qū)范圍內(nèi)的行政村大多面臨解體局面，由于撤村（村委會）并居（居民委員會）是一個的必然發(fā)展趨勢，因此，臨時觀念也使農(nóng)村社區(qū)組織不愿投資改造生活環(huán)境，至于一時還不具備撤村條件的村級組織，也在等待上級規(guī)劃的舊村改造，更缺乏主動改造的動力。因此，“等、靠、要”是當前流動人口聚居村社區(qū)組織的普遍心態(tài)。    第三

14、，在流動人口管理工作層面，由于目標不同，流動人口與戶籍人口管理相互掣肘，困難重重。    盡管流動人口與戶籍人口分設管理是北京、甚至全國都實行的管理模式，但相對于流動人口占轄區(qū)人口比重較低的城市社區(qū)而言，城鄉(xiāng)結合部流動人口聚居區(qū)流動人口超高比例的存在，以及基層政府、社區(qū)組織、出租房主與流動人口之間形成的一體化的利益關系，使建立在流動人口與戶籍人口分設基礎上，由政法部門統(tǒng)籌的流動人口管理工作顯得十分被動。一方面，流動人口管理部門與地方政府和社區(qū)組織的工作目標不一致。前者以治安防范為目的，對流動人口實施嚴格的暫住登記和出租房屋管理，是一種嚴控的工作思路；而后者因要承擔

15、解決戶籍農(nóng)民勞動就業(yè)和社會保障的社會責任（當然也不排除謀求部門和個人私利的情況在內(nèi)），在流動人口管理配合方面持得過且過的態(tài)度。于是，在維護以“瓦片經(jīng)濟、圈地經(jīng)濟”為媒介形成的與流動人口利益共享、相互依存的一體化關系中，“一些職能部門，從城市的基層管理者漸次發(fā)展成為同時協(xié)助流動人口規(guī)避種種城市政策和制度風險的庇護者或買辦，如上級檢查工作前的突擊清掃衛(wèi)生，隱報利潤，隱報流動人口數(shù)字，隱報區(qū)內(nèi)各種治安案件，為流動人口通風報信等”，這種管理鏈條在基層的斷裂，使流動人口的管理效果大打折扣。    第四，出租房主與流動人口之間形成的既相互依存，又彼此隔膜的復雜社會關系，加劇了

16、聚居區(qū)治理的難度。    如果說管理部門的相互掣肘已使流動人口管理處于被動局面，那么，面對十幾萬出租房主，流動人口管理部門就更是力不從心。調(diào)研中我們時常聽到管理者對靠吃“瓦片”致富村民的指責，認為他們是不勞而獲的“食租階層”。誠然，沒有村民的房屋出租，流動人口聚居區(qū)就不可能形成，畢竟流動人口大院容納的人口數(shù)量有限，聚居區(qū)內(nèi)4/5的流動人口主要是租住農(nóng)民的出租房屋。但如果細致分析，我們發(fā)現(xiàn)除了少數(shù)有權、有錢或宅基地面積較大的住戶年租金可以達到十萬元以上外，大部分普通百姓還是在擠壓自身居住空間以獲取有限收益。早在1990年代中期，北京近郊已經(jīng)不再審批新的宅基地，除非違

17、規(guī)建造簡易樓，一般平房的3口之家也就有2-3間房用以出租，即使按照月租300元/間計，年收入也不足萬元，而這對于一個普通農(nóng)民，特別是農(nóng)轉(zhuǎn)工后再次失業(yè)的家庭來說，卻是一筆不菲的收入。而在一些集體經(jīng)濟實力不夠強的行政村，村民的房租收入甚至可以占到一般家庭收入的一半以上。從這個意義上講，流動人口的入住，在一定程度上彌補了處于市場競爭弱勢中的村民的收入不足。于是，在流動人口聚居村，出租房主與流動人口以互利共存為動力，形成了一種彼此默契、相互幫襯的利益關系。更為嚴重的是，在利益驅(qū)動下，有的房主竟然置法律、道德約束于不顧，幫助窩藏房客的贓物和違法違禁物品，協(xié)助流動人口托關系、找門路從事違法經(jīng)營；與流動人口合謀行賄，從中漁利等等，助長了違法犯罪行為的滋生，給公安部門的嚴打和執(zhí)法部門的管理造成許多人為障礙。    問題的復雜性在于，盡管村民與流動人口以房屋為媒介建立了利益共同體關系，但這種經(jīng)濟關系在以地緣、血緣為紐帶的鄉(xiāng)土社會關系中仍然顯得比較脆弱，無論是戶籍人口一方，還是以地緣、血緣形成的外來群體一方，一旦兩個社會群體間發(fā)生摩擦或糾紛