PPP產(chǎn)出說明書及物有所值

1、產(chǎn)出說明書及物有所值總監(jiān)）文李競一（濟邦咨詢公司（ ） 產(chǎn)出說明書是用來定義和規(guī)范項目產(chǎn)出的說明性文件，作為項目綱要（或投資者須知）的 一部分，用于向參與項目的私人部門（即投資者）明確需求以及滿足該等需求所需的產(chǎn)出 要求。在產(chǎn)出說明書的應(yīng)用中，存在一個常見的誤區(qū)，即過分關(guān)注如何實現(xiàn)產(chǎn)出而非產(chǎn)出本身， 或者說是誤把目標當成產(chǎn)出來控制。近十余年來， 基礎(chǔ)設(shè)施投資一直在我國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的角色。 上世紀末， 我國 城市化進程的加速帶動了基礎(chǔ)設(shè)施投資的第一輪迅猛增長。隨后， 國民經(jīng)濟快速發(fā)展和居民可支配收入不斷增加帶來的社會需求進一步促進了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的持續(xù)投資。 全球金融危機 發(fā)生后， 一方面

2、由于基礎(chǔ)設(shè)施投資具有熨平經(jīng)濟周期波動的功能， 另一方面支撐經(jīng)濟的另兩 架重要“馬車” 消費和出口受到危機影響而持續(xù)疲軟，我國徹底陷入了“穩(wěn)增長增投資搞基建”的宏觀調(diào)控路徑依賴之中?？梢哉f在過去的十幾年中， 無論經(jīng)濟形勢是高歌奏凱還是波動起伏， 我國基礎(chǔ)設(shè)施投資 始終熱度不減，而公私協(xié)作（ ，）模式正是在這個階段被引入中國并在各相關(guān)行業(yè)的項目 實踐中逐漸被認知、 運用和改良， 成為迄今為止我國民間資本進入傳統(tǒng)壟斷行業(yè)較為成功的 指導性模式。如果借用產(chǎn)品生命周期理論來評判模式在我國的發(fā)展歷程， 那么上世紀末和本世紀前五 年左右的十余年間可以算作該模式在我國的導入期， 總體特征是對概念的理解比較模糊

3、， 對 具體操作模式的認知具有片面性和局限性，項目實踐大多從照搬逐漸發(fā)展到摸著石頭過河。 近年來， 隨著模式在研究、 教育等領(lǐng)域的初步普及和在實踐領(lǐng)域中的廣泛應(yīng)用， 該模式在我 國的發(fā)展逐漸進入成長期， 主要體現(xiàn)為采用模式運作的項目比例有所提高， 參與者的關(guān)注重 點從該模式的融資功能向績效評估和公共監(jiān)管轉(zhuǎn)移， 以及對各種具體的運作模式從盲目套用 轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛳鄬`活的理解和理性的分析取舍。盡管模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域獲得了長足的發(fā)展并得到了應(yīng)有的重視， 但在相關(guān)理論研 究和項目實踐中我們注意到，業(yè)界對于的認知在某些方面仍然有所偏差，甚至是存在誤區(qū)。 筆者試從產(chǎn)出的角度出發(fā)，對項目產(chǎn)出說明書的應(yīng)用和

4、“物有所值”理論做一說明，算是拋 磚引玉，希望能帶來更多有益的思考。產(chǎn)出的概念首先，我們有必要對產(chǎn)出概念進行界定。狹義的產(chǎn)出是指的“項目產(chǎn)出”，即滿足項目需求的基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)、公共產(chǎn)品和服務(wù)等直觀的產(chǎn)出，通過產(chǎn)出說明書的形式進行定義和規(guī)范。項目產(chǎn)出是一個絕對概念，強調(diào)不同模式間對項目需求響應(yīng)結(jié)果的一致性。也就是說，無論采用傳統(tǒng)的公共采購模式還是采用模式，項目產(chǎn)出均指向同一個對具體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資、運營服務(wù)等需求標準的滿足，是結(jié)果導向的指標。廣義的產(chǎn)出是指的“模式產(chǎn)出”，即采用模式相比傳統(tǒng)的公共采購模式而言產(chǎn)生的效益差別（即 或，物有所值），以貨幣化（定量化，可能為正值或負值）和非貨幣化（

5、定性描述和判斷）方式衡量。模式產(chǎn)出是個相對概念，基本原理與項目評估中的前后比較法類似，強調(diào)模式與公共采購模式間的差異性的比較，因此同一個項目的模式產(chǎn)出可能隨不同的邊界條件而異，沒有一個絕對的標準。產(chǎn)出說明書如前所述，產(chǎn)出說明書是用來定義和規(guī)范項目產(chǎn)出的說明性文件，作為項目綱要（或投資者須知）的一部分，用于向參與項目的私人部門（即投資者）明確需求以及滿足該等需求所需的產(chǎn)出要求。在產(chǎn)出說明書的應(yīng)用中，存在一個常見的誤區(qū)，即過分關(guān)注如何實現(xiàn)產(chǎn)出 而非產(chǎn)出本身，或者說是誤把目標當成產(chǎn)出來控制。那么，究竟什么是產(chǎn)出？產(chǎn)出與需求、成果、目標等概念間的聯(lián)系和區(qū)別是什么呢？下面筆者以污水處理項目為例進行解釋和

6、說明：需求（）是項目最終要滿足和實現(xiàn)的要求，也是產(chǎn)生項目的根本原因。如隨著某湖泊水體質(zhì)量的惡化和藍藻事件的爆發(fā)，該湖流域各市縣普遍產(chǎn)生了“改善水體環(huán)境”的需求。成果（）是項目的直接結(jié)果，也是滿足需求的途徑。如為了滿足上述改善水體環(huán)境的需求，需要“提高該地區(qū)的污水處理率和污水處理標準”。產(chǎn)出（）是對應(yīng)項目成果而制訂的項目產(chǎn)成品或服務(wù)的績效衡量標準。如“日處理污水萬立方米，出水標準達到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準（）中一級標準的標準”等。目標（）是項目具體的產(chǎn)成品或服務(wù)要求，也是實現(xiàn)項目產(chǎn)出的手段。如“污水處理廠 采用底部曝氣氧化溝加混凝沉淀、過濾處理工藝，液氯紫外線消毒，污泥機械濃縮脫水，新建管

7、徑的截污主干管、提升泵站座”等一系列具體的工程技術(shù)和設(shè)計指標要求。不難看出，需求、成果、產(chǎn)出和目標是由本至末的層層遞進關(guān)系。以上例來說，需求是 自然環(huán)境層面的宏觀概念，成果是環(huán)保產(chǎn)業(yè)層面的中觀概念，產(chǎn)出是項目層面的微觀概念， 而目標則是獲得產(chǎn)出的若干手段之一。模式下，公共部門（即政府方）關(guān)注的焦點是如何達成成果進而滿足需求，這就需要對產(chǎn)出進行嚴格和明確的定義。而在實踐中，很多項目的產(chǎn)出說明書實際上是目標說明書， 公共部門不僅對項目產(chǎn)出做 了定義和要求，還對具體的設(shè)計方案、工藝流程等加以限制，扼殺了私人部門產(chǎn)出交付方式 的靈活性和創(chuàng)新空間，還可能因技術(shù)壁壘等因素降低投資競爭程度。這種情況在包含建

8、設(shè)內(nèi)容的項目中更為常見，其產(chǎn)生原因很多。 在一些項目中，公共部門為了降低可研、環(huán)評等審批環(huán)節(jié)的不確定性，避免項目進度的延誤，會有意將設(shè)計環(huán)節(jié)納入自己主導的工作范圍。 還有一些項目中，存在一些具有資源或技術(shù)優(yōu)勢的投資者與政府方 達成某種默契的現(xiàn)象， 政府方在設(shè)計方案和技術(shù)路線選擇方面對該投資人有所傾向，導致公開競爭項目“變味”成為內(nèi)定項目。當然，更多的情況是公共部門對風險的認識存在另一種誤區(qū)，即擔心將對于項目績效具有決定性作用的設(shè)計環(huán)節(jié)交給私人部門可能導致項目出現(xiàn)不可控制的風險，認為政府方對某項工作的控制力越強其承受的風險就越低，繼而在完成初步設(shè)計環(huán)節(jié)甚至是施工圖設(shè)計環(huán)節(jié)的相關(guān)工作后才將項目主導

9、權(quán)交予私人部門。殊不知，這樣的做法實際上是將設(shè)計風險留存了下來，公共部門失去了利用私人部門的技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢以及在競爭環(huán)境下的鼓勵創(chuàng)新的機 會，在設(shè)計風險發(fā)生后還需承擔潛在缺陷風險、績效風險、技術(shù)落后風險、升級風險等次生影響所帶來的損失。綜上所述，在應(yīng)用產(chǎn)出說明書時，應(yīng)關(guān)注最終的項目產(chǎn)出品和服務(wù)績效能否滿足需求，而非該等產(chǎn)出的交付方式。物有所值盡管模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的實踐已經(jīng)走過十個年頭，但很多實踐者仍然對模式本質(zhì)的認知存有誤區(qū)，即將模式視作一種融資模式。這也從另一個側(cè)面反映了模式產(chǎn)生和發(fā)展的最初始動因一一融資需求驅(qū)動。事實上，模式的本質(zhì)是與傳統(tǒng)的公共采購模式相對應(yīng)的一種替代性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和

10、相關(guān)服務(wù)的交付方式，融資只是其某些具體運作模式下的一部分功能。近年來，“物有所值”的概念在我國的少數(shù)項目中開始受到關(guān)注，其原因與這一概念在英國誕生時類似：在促進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本參與的政策背景下模式得以廣泛應(yīng)用，公共部門在決定某個項目采用模式進行運作時，更多是出于對政策的響應(yīng)以及融資或引資的需要，而非通過理性、客觀的比較和評估得出的結(jié)論。在此背景下，一些采用模式的項目是否能夠?qū)崿F(xiàn)比傳統(tǒng)的公共采購模式更高的效率，即更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風險分配，成為一個被長期忽視卻值得思考的問題。對的模式產(chǎn)出的評價， 即物有所值評價或評價， 是一種以定量評價為核心，輔以定性評價和補充評價

11、形成的綜合性前評估體系（同樣的方法論在項目后評價中做適用性調(diào)整后亦可使用），用于研判一個項目“是否應(yīng)采用模式”以及“采用模式時選擇何種私人部門投標方 案更為有效”。定性評價主要針對運作方案的可行性，主觀驗證項目的建設(shè)目標、 服務(wù)需求以及計劃采用的具體模式是否有可能為私人部門提供足夠的進入項目和利用關(guān)鍵價值驅(qū)動因素（如風險分配、全生命周期成本的分配、 創(chuàng)新空間、資產(chǎn)利用效率、規(guī)模經(jīng)濟、私人部門投標競爭等） 的空間，能否為政府部門提供物有所值，以及政府方是否可以負擔。定量評價通過全生命周期成本、競爭性中立調(diào)整和風險三個方面貨幣化的衡量模式相對公共采購模式的“模式產(chǎn)出”。定量評價一般由兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成：

12、一是（，公共部門比較值）基準的建立，二是私人部門投標方案的比較評估。前者尋找能夠滿足項目產(chǎn)出要求的最佳參考系項目，分別計量的基本構(gòu)成（全生命周期成本、競爭性中立調(diào)整、可轉(zhuǎn)移風險和留存風險），構(gòu)建定量評價的基準；后者評估私人部門投標方案與的差別，定量化地反映不同私人 部門投標方案下模式是否能夠為政府方提供物有所值。全生命周期成本主要包括：直接資本性支出（項目設(shè)計成本、土地以及其他開發(fā)成本、原材料成本、外部供應(yīng)商的報酬、公共采購程序的成本、為項目建設(shè)而向外部咨詢顧問支付 的報酬、廠房和設(shè)備成本等）、資本性收益扣減（預(yù)售、租賃或處置與公共服務(wù)提供無關(guān)的 項目資產(chǎn)、參考系項目結(jié)束時處置資產(chǎn)所回收的剩余

13、價值等）、直接維護成本（原材料成本、工器具成本、維護工作所需勞動力的工資和福利等）、直接運營成本（原材料成本、直接與 服務(wù)提供相關(guān)的員工的工資福利和培訓費用、直接管理成本、保險費等）。通過對與私人部門投標方案中項目全生命周期成本（通常以“凈現(xiàn)成本”即的形式體現(xiàn)）的比較，可以衡量 模式與公共采購模式間項目初始成本的差異。競爭性中立調(diào)整將任何政府經(jīng)濟主體憑借其公有體制獲得的凈競爭優(yōu)勢移除，這樣才能在和私人部門投標方案之間進行公平、 公正的評估比較。 如果不進行競爭性中立調(diào)整， 那么 很有可能人為的低于私人部門投標方案的成本， 并且不能全面反映參考系項目下政府方的真實成本，這樣可能導致非最優(yōu)的采購決

14、策。通常，公共部門的公有體制會產(chǎn)生的潛在競爭優(yōu)勢包括對覆蓋資本性支出沒有要求、土地稅豁免、地方政府稅豁免、印花稅等的豁免、工資稅、公司管理費用等因素；潛在競爭劣勢則包括會計責任成本、員工報酬和獎勵等因素。風險方面，政府方風險轉(zhuǎn)移的原則是在充分考慮公共利益的前提下將每個風險分配給能夠以最小成本管理它的一方。 任何項目中都不可能出現(xiàn)政府方或投標人能夠單方面最好的管理全部項目風險的情形，因此風險轉(zhuǎn)移的導向應(yīng)是最優(yōu)風險轉(zhuǎn)移水平而非最大風險轉(zhuǎn)移水平。各方的風險管理能力由其降低風險發(fā)生概率、最小化風險發(fā)生后果的能力來衡量，在對不同采購模式下的項目風險成本進行比較時，首先通過重要及可量化風險類別的識別、風險后果和發(fā)生概率的量化等對各項風險的價值進行評估，然后根據(jù)和私人部門投標方案下的風險分配方案進行標準化調(diào)整和量化比較，進而得到模式能否在風險分配和風險成本方面為政府方提供物有所值，以及該等物有所值的貨幣化金額是多少的結(jié)論。補充評價包含兩部分內(nèi)容：一是其他評價條件，主要包括不可量化的風險、設(shè)施的物理 屬性（功能性、操作性、外觀等）、私人部門投標方案中非完全響應(yīng)的部分等；二是沒有包 括在和私人部門投標方案中的可量化風險和成本，一般指因采用模式而增加的與項目運作相關(guān)（而非與項目自身相關(guān)）的政府方風險和成本，如模式下由政府方承擔的更高的交易成本、 更高的監(jiān)管成本