我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式重構(gòu)的探討

1、    摘要我國(guó)的國(guó)家審計(jì)屬于典型的行政模式，即各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)。隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，現(xiàn)有的審計(jì)模式在許多方面都阻礙了審計(jì)機(jī)關(guān)職能的行使和審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，審計(jì)獨(dú)立性得不到充分保證，因此，針對(duì)現(xiàn)行審計(jì)模式的缺陷，應(yīng)改革我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)模式，逐步建立立法型審計(jì)模式。關(guān)鍵詞國(guó)家審計(jì)行政模式；獨(dú)立性；立法模式重構(gòu)國(guó)家審計(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中處于重要地位，不斷完善我國(guó)國(guó)家審計(jì)體系，迎接新形勢(shì)的挑戰(zhàn)已成為當(dāng)務(wù)之急。世界各國(guó)的國(guó)家審計(jì)大致可分為立法模式、司法模式、行政模式和獨(dú)立模式。立法審計(jì)模式是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立

2、法部門，也就是議會(huì)，是獨(dú)立于政府部門之方的一種模式，以英美等國(guó)為代表；司法審計(jì)模式是國(guó)家審計(jì)擁有司法權(quán)，審計(jì)官員享有司法地位，從而強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)職能，這種模式產(chǎn)生于法國(guó)并以其為代表；行政審計(jì)模式是審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)家行政部門的一種模式；獨(dú)立審計(jì)模式的主要標(biāo)志是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法、行政和司法之外，不受任何機(jī)構(gòu)組織領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)的一種模式。按照我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)屬于典型的行政審計(jì)模式，即各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府的行政系統(tǒng)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)。一、現(xiàn)行審計(jì)模式存在的問(wèn)題由于我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式形成的時(shí)間短，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和發(fā)展，審計(jì)環(huán)境已發(fā)生了變化，我國(guó)這種

3、審計(jì)模式也日益暴露出自身存在的問(wèn)題。（一）審計(jì)機(jī)關(guān)難以獨(dú)立于政府各職能部門國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)各級(jí)政府及其職能部門的營(yíng)運(yùn)效率進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，根據(jù)現(xiàn)行的審計(jì)模式，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，而各級(jí)政府既是審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，又是審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督和控制的對(duì)象，這就在各級(jí)政府及其相應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)之間形成了一個(gè)“怪圈”，即審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行審計(jì)，從理論上無(wú)法給以解釋，審計(jì)人難以獨(dú)立于被審計(jì)人；同時(shí)，由于審計(jì)機(jī)關(guān)只是政府的一個(gè)職能部門，與政府的其他職能部門在地位上是平等的，因而審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)其他部門進(jìn)行審計(jì)也困難重重，特別是一些重要的部門，如財(cái)政部門。事實(shí)上，職能部門的行為很大一部分是政府領(lǐng)導(dǎo)意志的

4、具體體現(xiàn)，這也給審計(jì)機(jī)關(guān)的工作造成了障礙，使以權(quán)壓審、內(nèi)部變通審計(jì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（二）審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位的審計(jì)受阻審計(jì)機(jī)關(guān)作為全民財(cái)產(chǎn)所有者的一個(gè)監(jiān)督和控制機(jī)構(gòu)，需要對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)。我國(guó)由人大代表全體人民對(duì)全民財(cái)產(chǎn)，即國(guó)有財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，人大則將這些財(cái)產(chǎn)委托給政府進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，各級(jí)政府再將其委托給國(guó)有企事業(yè)單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，就不能從完全意義上代表人民對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和控制，事實(shí)上變成了大內(nèi)審。由于各級(jí)政府與其相應(yīng)的國(guó)有企事業(yè)單位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，常常使得國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)遇到阻力，所謂“審計(jì)難，處理更難”已成為一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)

5、。（三）地方保護(hù)主義的干擾地方審計(jì)機(jī)關(guān)受雙重領(lǐng)導(dǎo)，而地方保護(hù)主義的存在使審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作難以獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行，從而引發(fā)了許多的問(wèn)題。（1）影響了審計(jì)的公正性。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施審計(jì)時(shí)，會(huì)在一定程度上受到地方政府的干擾，在查出重大事項(xiàng)后，需經(jīng)地方政府首先認(rèn)可，方可提交省人大。地方政府出于保護(hù)地方利益的需要，很可能會(huì)對(duì)其加以影響。這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)就無(wú)法客觀、公正地進(jìn)行審計(jì)。（2）審計(jì)執(zhí)法難以到位，損害了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，雖然查出了問(wèn)題，但受地方政府行政干擾的影響，對(duì)問(wèn)題的處理就會(huì)避重就輕，使審計(jì)司法處理難以到位。（3）國(guó)家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行不到位，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)失靈。由

6、于地方利益的客觀存在，在國(guó)家宏觀調(diào)控政策與本區(qū)域的地方利益出現(xiàn)不一致，甚至矛盾時(shí)，地方政府出于保護(hù)地方利益的動(dòng)機(jī)，會(huì)憑借其權(quán)力對(duì)國(guó)家的宏觀調(diào)控政策進(jìn)行變通性的執(zhí)行或干脆不予執(zhí)行，而審計(jì)機(jī)關(guān)由于受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，也難以對(duì)此加以審計(jì)，揭露上報(bào)，從而造成國(guó)家宏觀調(diào)控的失靈。（四）審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證無(wú)論是按照世界各國(guó)的通行做法，還是從我國(guó)審計(jì)工作的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，今后審計(jì)工作的重點(diǎn)是監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門審批，使審計(jì)工作不可避免地會(huì)受到制約，客觀上影響了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度。盡管我國(guó)審計(jì)法及

7、其實(shí)施條例對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)作了明確的規(guī)定，要求列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證，但從實(shí)際情況來(lái)看，由于各級(jí)政府及其財(cái)政部門都把審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般行政機(jī)關(guān)，加上一些地方財(cái)力緊張，使許多審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，特別是地、縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題更加突出，影響了審計(jì)工作的正常開展。上述問(wèn)題的存在，嚴(yán)重影響了國(guó)家審計(jì)職能作用的發(fā)揮，影響了國(guó)家審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，迫切需要重塑一種新的國(guó)家審計(jì)模式來(lái)適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。二、重塑我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式在立法型審計(jì)模式下，國(guó)家審計(jì)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)走立法審計(jì)模式之路，   

8、; （一）審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算在立法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的委托，依法獨(dú)立對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門審批，難以保證審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門監(jiān)督作用的發(fā)揮。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，確實(shí)解決好審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國(guó)際上的通行做法，應(yīng)先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)在定額定員的基礎(chǔ)上編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案，由財(cái)政部門在本級(jí)年度預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。（二）實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直

9、領(lǐng)導(dǎo)體制在新形勢(shì)下，為了對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督，在立法型審計(jì)體制下，應(yīng)對(duì)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即對(duì)市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)年度預(yù)算，系統(tǒng)管理層統(tǒng)下?lián)埽菏〖?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署（即最高審計(jì)院）的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，審計(jì)署下達(dá)的統(tǒng)一組織項(xiàng)目和其他需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的項(xiàng)目較多，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自己安排的項(xiàng)目較少，而在分稅制財(cái)政體制下，中央與地方劃分財(cái)權(quán)，則在有限的審計(jì)資源下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督力度不夠。實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制后，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別負(fù)責(zé)對(duì)中央與地方財(cái)政資金的監(jiān)督，而省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又同時(shí)接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。這樣，既有利于對(duì)中央、地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國(guó)形成一個(gè)統(tǒng)一有機(jī)的審計(jì)整體。（三）制定審計(jì)組織法應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置，內(nèi)容機(jī)構(gòu)的設(shè)立，人員任免和崗位任職資格條件法律化，為此，應(yīng)制定審計(jì)組織法。審計(jì)模式的重構(gòu)不是一朝一