我國財(cái)政管理體制改革回顧與展望

1、我國財(cái)政管理體制改革回顧與展望論文關(guān)鍵詞：財(cái)政管理體制；改革；轉(zhuǎn)移支付制度    論文摘要：我國財(cái)政管理體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，目前仍存在基本公共服務(wù)不均衡、資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制不健全等問題，需要通過財(cái)政管理體制改革進(jìn)一步深化予以解決。 一、我國財(cái)政管理體制改革歷程 新中國成立以來，我國財(cái)政管理體制歷經(jīng)多次改革，大體分為以下三個階段：19501979年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制；19801993年實(shí)行“分灶吃飯”財(cái)政管理體制；1994年以后實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制。 (一)19501979年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。1979年以前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)

2、濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，形成“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。在這一框架下，財(cái)政管理體制也進(jìn)行了多次調(diào)整。1950年實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制；19511957年實(shí)行劃分收支、分級管理體制；1958年實(shí)行以收定支、幾年不變的管理體制；19591970年實(shí)行總額分成、一年一定的管理體制；19711973年實(shí)行財(cái)政收支包干管理體制；19741975年實(shí)行收入固定比例留成、支出包干管理體制；19761979年，恢復(fù)總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財(cái)政關(guān)系的多次變動中，高度集權(quán)始終是這一時(shí)期財(cái)政管理體制的主要特征。 (二)19801993年實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制。改革開放以來，我國逐步實(shí)行

3、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。與此相適應(yīng)，自1980年起，在放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和地方財(cái)權(quán)的同時(shí)，實(shí)行了“分灶吃飯”的財(cái)政包干管理體制。1980年實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政管理體制；1985年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制；1988年實(shí)行多種形式的財(cái)政包干分配體制。財(cái)政包干管理體制實(shí)施后，地方財(cái)政的地位逐年上升，中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財(cái)政所得比重較低，宏觀調(diào)控能力有限，不利于宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是由于不同地區(qū)財(cái)政收入水平差異較大，拉大了地區(qū)間差距。 (三)1994至今實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制。為適應(yīng)

4、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，提高中央政府宏觀調(diào)控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會*中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定精神，在中央和地方財(cái)政之間實(shí)行了分稅制的重大改革?；緝?nèi)容是：根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將收入按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)；按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級財(cái)政的支出范圍；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費(fèi)稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區(qū)“

5、兩稅”(消費(fèi)稅和75的增值稅)每增長1，中央財(cái)政對該地區(qū)的稅收返還增長0.3。此后，又調(diào)整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調(diào)整了金融保險(xiǎn)營業(yè)稅收入劃分比例。2002年進(jìn)行了企業(yè)所得稅收入分享改革及出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革等，進(jìn)一步調(diào)整和完善了分稅制。 分稅制財(cái)政體制的實(shí)行調(diào)動了中央和地方積極性，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，為我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展提供了強(qiáng)有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財(cái)政總體實(shí)力顯著增強(qiáng)。1999年全國財(cái)政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關(guān)，2007年達(dá)5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關(guān)

6、，正向標(biāo)志著全面小康水平的人均3000美元目標(biāo)邁進(jìn)。二是中央進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、均衡地區(qū)發(fā)展差距的能力增強(qiáng)。分稅制改革以來，中央財(cái)政收入明顯提高，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重從1993年的22提高到2007年54，中央財(cái)政從東部發(fā)達(dá)地區(qū)凈集中21 390億元，對中西部地區(qū)分別凈補(bǔ)助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區(qū)大部分縣的一半以上財(cái)政支出，需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供資金來源。中央財(cái)政為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，發(fā)揮了重要作用。 雖然分稅制財(cái)政體制對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也出現(xiàn)不少問題，需要不斷完善。二、近幾年完善財(cái)政體

7、制改革的主要措施及存在的問題 近年來，中央財(cái)政和地方財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際，積極開展各種形式的體制和機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)了財(cái)政管理體制的完善。具體措施有： (一)實(shí)行“省直管縣”的財(cái)政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區(qū)、市)推行“省直管縣”改革試點(diǎn)，省財(cái)政在稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，提高了縣級財(cái)力。浙江等省份還擴(kuò)充了縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)利和財(cái)權(quán)，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機(jī)制，對財(cái)政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進(jìn)行獎勵外，在事權(quán)改革方面，主動向縣一級下放經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，從2002年8月起，該省

8、把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣(區(qū))，擴(kuò)大的管理權(quán)限涵蓋計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12個大類、313個具體事項(xiàng)，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，并包括部分社會管理權(quán)限，使地(市)和縣(市)成為平行的預(yù)算單位，縣財(cái)政和地(市)財(cái)政一樣直接對省財(cái)政負(fù)責(zé)。 (二)理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況及財(cái)力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區(qū)別對待，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，大致形成三種縣對鄉(xiāng)財(cái)政管理體制類型：其一，比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制。即縣財(cái)政在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行一級政府一級預(yù)算

9、，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行比較規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制。實(shí)行這種體制的主要是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大、財(cái)政保障能力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，珠三角、長三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如廣東省虎門鎮(zhèn))大多采用這種管理體制。其二，包干型財(cái)政體制。即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財(cái)政核定，實(shí)行超收分成(或留用)、短收不補(bǔ)(或補(bǔ)助)的財(cái)政管理體制。這種體制主要是原財(cái)政包干體制的延續(xù)。其三，統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵財(cái)政體制。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上劃縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模偏小，自身財(cái)力無法滿足支出需要，為保障基 層機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)行這種管理體制。從河北省試點(diǎn)情況看，其主要特點(diǎn)有：一是收入統(tǒng)繳。

10、撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入計(jì)劃由縣直接下達(dá)給收入征管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算統(tǒng)一納入全縣財(cái)政預(yù)算編制范圍。二是支出統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、村級經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政按縣(市)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排。三是政策激勵。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機(jī)制，以一定年份為基期，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方預(yù)算收入基數(shù)，從第二年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方預(yù)算收入比上年增長部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例分成，從而調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)源的積極性。 (三)推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區(qū))推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的改革。主要內(nèi)容是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變、財(cái)政資

11、金所有權(quán)和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負(fù)擔(dān)的債務(wù)不變的前提下，縣級財(cái)政部門在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。 (四)建立激勵約束機(jī)制，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。2005年，為切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政開始建立激勵約束機(jī)制，通過“三獎一補(bǔ)”政策，引導(dǎo)省、市兩級政府在財(cái)力分配上向財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)傾斜，鼓勵縣鄉(xiāng)增收節(jié)支、精簡機(jī)構(gòu)和人員，力爭用幾年的時(shí)間使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難得到初步緩解。“三獎一補(bǔ)”政策調(diào)動了省、市、縣政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財(cái)政的做法，采取措施大力緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。福建省實(shí)行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減

12、赤字、精簡機(jī)構(gòu)、增產(chǎn)糧食、化解債務(wù)、向下轉(zhuǎn)移財(cái)力等方面進(jìn)行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉(xiāng)村債務(wù)的區(qū)、縣實(shí)行獎勵和補(bǔ)助，并要求各區(qū)、縣將“三獎一補(bǔ)”資金的80以上用于償還債務(wù)。 總體上看，近年來，我國財(cái)政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉(xiāng)政權(quán)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，鞏固了農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。但由于財(cái)政體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，財(cái)政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政保障水平偏低。盡管取消農(nóng)業(yè)稅后，中央及省級財(cái)政對地方的財(cái)力減收進(jìn)行一定補(bǔ)助，中央財(cái)政也實(shí)行旨在緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的“三獎一補(bǔ)”政策，但與農(nóng)村各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的需要相比，縣鄉(xiāng)財(cái)政仍有缺口

13、，縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力和公共服務(wù)能力仍處在較低水平，農(nóng)村一些必須由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)難以得到有效提供，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難在短期內(nèi)還難以徹底緩解，確?；鶎訖C(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的長效保障機(jī)制沒有完全建立起來。二是基本公共服務(wù)不均衡。由于受長期二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國長期以來形成的一些不合理財(cái)政制度和財(cái)政資金分配方式很難徹底改變，財(cái)政資金在城鄉(xiāng)間分配仍然不均，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制還沒有形成。三是資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制不健全。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態(tài)環(huán)境代價(jià)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長同資源環(huán)境約束的矛盾呈逐步擴(kuò)大趨勢。如，2006年底

14、，我國的GDP總量只占世界的56，但卻消耗世界近25的鋼材、34的煤炭、50的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節(jié)約和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政約束機(jī)制，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展將很難持續(xù)。四是財(cái)政資金的使用效益有待提高。目前，有的財(cái)政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實(shí)行“省直管縣”，只是將轉(zhuǎn)移支付資金和國庫調(diào)度資金直接測算撥付到縣，支農(nóng)等專項(xiàng)資金還需層層申報(bào)、層層撥付，影響資金的使用效益。總體上看，目前，省

15、以下政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、責(zé)權(quán)沒有完全理順，財(cái)政資金使用效益不高，浪費(fèi)比較嚴(yán)重。三、深化財(cái)政體制改革的政策思路 (一)合理界定收支范圍，健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅管理體制。一是要根據(jù)支出受益范圍等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導(dǎo)性原則，進(jìn)一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程及各地的財(cái)政能力，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務(wù)領(lǐng)域。二是要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，保證各級政府有行使職責(zé)的財(cái)力。要進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權(quán)限，擴(kuò)大政府間收入劃分的覆蓋面。結(jié)合政府間

16、支出權(quán)限劃分的調(diào)整及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理等措施，合理調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當(dāng)調(diào)整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調(diào)控需要及現(xiàn)階段地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區(qū)間收入轉(zhuǎn)移的影響，促進(jìn)統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，合理確定中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。 (二)完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。為徹底緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，中央財(cái)政要進(jìn)一步完善“三獎一補(bǔ)”的激勵約束機(jī)制，歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，建立縣鄉(xiāng)最低財(cái)政保障機(jī)制，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入不斷增長的基礎(chǔ)上逐步

17、加大對基層政權(quán)建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持中西部貧困地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)。強(qiáng)化省級政府在調(diào)節(jié)省以下財(cái)力分配方面的責(zé)任，建立省以下財(cái)力差異調(diào)控機(jī)制，促使基本公共服務(wù)均等化。研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績效評價(jià)體系，加大資金使用監(jiān)管力度，確保國家給予的轉(zhuǎn)移支付資金主要用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。 (三)調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立民生財(cái)政。要調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財(cái)政資源，增加對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，重點(diǎn)向社會主義新農(nóng)村建設(shè)傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)和基層傾斜，支持構(gòu)建改善民生的長效機(jī)制。要調(diào)整國民收入分配格局，落實(shí)“財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費(fèi)主要用于

18、農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加”的政策，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。建立健全責(zé)任明確、保障有力的義務(wù)教育長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育公平。逐步在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步解決農(nóng)民看病難、看病貴問題。改善農(nóng)民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設(shè)，增加住房供給。逐步實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。 (四)逐步建立生態(tài)型、效益型財(cái)政。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的支持力度，鼓勵這些地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。加大對資源枯竭型城市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實(shí)行有利于節(jié)能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費(fèi)機(jī)制，改變長期以來企業(yè)排污成本與治污成本倒掛的局面。 (五)創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供給方式，實(shí)行陽光財(cái)政。要改變公共產(chǎn)品的供給由上而下決定的傳統(tǒng)做法，引進(jìn)民主機(jī)制，建立需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。如，對農(nóng)村公益