PPP項目實操手冊

1、PPP 項目實操手冊關(guān)于 PPP，做工程的多少有些耳聞，但具體涉及到工程建設(shè)中應該如何操作？關(guān)于 PPP模式的基本流程等又包含哪些具體內(nèi)容呢？看看作者是如何深入解讀的。一、操作基礎(chǔ)PPP是Public-Private-Partnership 的首字母縮寫，常譯為 “公共 -私營 -合作機制 ”，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目， 或是為提供某種公共物品和服務，政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務， 發(fā)揮雙方優(yōu)勢， 形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成， 由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)

2、品與服務的方式， 提高質(zhì)量和供給效率， 最終實現(xiàn)使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作， 為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)， 以利益共享和風險分擔為特征， 通過引入市場競爭和激勵約束機制， 發(fā)揮雙方優(yōu)勢， 提供公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè) “利益分享、風險共擔、全程合作 ”的模式，形成 “政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價 ”的良性互動格局。 PPP模式的核心是在公共服務領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式， 也是一種機制和制度設(shè)計。推廣 PPP模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行， 可以將適度

3、的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域， 在實現(xiàn)社會福利、 提高基礎(chǔ)設(shè)施服務質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、 社會力量合作伙伴確定、 組建項目公司、融資、建設(shè)、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依靠使用者付費，二是政府支付服務費用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。 廣義的 PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含 BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的 PPP與 BOT 原理相似，都是由 “使用者付費 ”，但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作

4、。二、總體要求（一）打破地域壟斷和所有制限制。政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴， 吸引各類社會資本參與項目的投融資、 建設(shè)和運營等； 鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、 收購，跨地域參與市場競爭， 培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務企業(yè)， 提高產(chǎn)業(yè)集中度。 鼓勵以市代縣、 城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包， 擴大市場規(guī)模。（二）落實費價政策。將市政公用服務價格收費或政府支付服務費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。 政府要合理確定費價標準， 完善價格調(diào)整機制， 在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務費和補貼， 既保護消費者權(quán)益， 又保證投資者的合理收益。 政府支付的服務費應通過

5、競爭程序確定， 并納入地方財政預算管理。 向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格， 應按照相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位， 價格不到位的， 政府應予以補貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。（三）規(guī)范運行操作。按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜 PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開；通過競爭機制選擇合作伙伴，按照 “政府引導、企業(yè)主導、市場運作、利益共享、風險共擔 ”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（ SPC），具體負責項目的投資、建設(shè)、運營、管養(yǎng)和服務；政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、 責、利；強化項目實施的全過程監(jiān)

6、管。1、做好項目前期論證。開展 PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。 篩選 PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求， 加強前期策劃， 可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。 實施方案應包括項目的基本情況、 規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務測算與風險分析、 實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。城市政府應組織有關(guān)部門、 咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務單位、 相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證， 確保項目的可行性和可操作性， 以及項目財務的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實

7、施。2、通過競爭機制選擇合作伙伴。城市政府應及時將項目內(nèi)容， 以及對合作伙伴的要求、 績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應按照國家招標投標法規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。3、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應包括：項目名稱、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營方式；產(chǎn)品或者服務的數(shù)量、質(zhì)量和標準；服務費標準及調(diào)整機制； 特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務， 履約擔保； 特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、 程序及驗收標準； 項目終止的條件、 流程和終止補償；違約責任；爭議解

8、決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項。4、籌組項目公司。中選合作伙伴可依合同、 按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司， 由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等；項目公司獨立承擔債務，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)， 并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好； 項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。 項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。（四）把握 PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。 關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由 “經(jīng)營者 ”轉(zhuǎn)變?yōu)?“監(jiān)管者 ”、“合作者 ”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓 “專業(yè)

9、人做專業(yè)事 ”。二是建立合理的利益共享機制。 通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡， 既要保障公共利益， 提高公共服務質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn) “盈利但不暴利 ”。三是建立平等的風險共擔機制。 政府和社會資本應該平等參與、 誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。 政府對 PPP項目運作、公共服務質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價

10、， 認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務風險。 對未能如約、 按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務的項目，應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償， 投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。（五）實行分類指導，完善服務標準體系。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件， 重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進入的附加條件。（六）試點先行，逐步規(guī)范。優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、 改擴建和運營項目中，