林業(yè)補(bǔ)助與林木補(bǔ)償制度研究——兼評(píng)森林生態(tài)效益研究的誤區(qū)

1、林業(yè)補(bǔ)助與林木補(bǔ)償制度研究兼評(píng)森林生態(tài)效益研究的誤區(qū)         內(nèi)容提要：本文證偽了森林生態(tài)效益補(bǔ)償研究的兩個(gè)理論假設(shè)：具有正外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需獲得補(bǔ)償，森林生態(tài)效益（使用價(jià)值）即森林生態(tài)價(jià)值。說明森林生態(tài)效益補(bǔ)償研究缺乏必要的理論支撐。林業(yè)補(bǔ)助是政府為鼓勵(lì)營(yíng)林生產(chǎn)而對(duì)營(yíng)林活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)助的制度設(shè)計(jì)，其理論基礎(chǔ)是利益導(dǎo)向?qū)W，即生產(chǎn)要素向投資回報(bào)率高的行業(yè)流動(dòng)。林木補(bǔ)償是政府為了生態(tài)安全限制林木所有權(quán)行使對(duì)林木所有者造成經(jīng)濟(jì)損失的一種彌補(bǔ)措施，其理論依據(jù)是法理上的既得權(quán)說、特別犧牲說及公平負(fù)擔(dān)說。構(gòu)建林業(yè)補(bǔ)助與林木

2、補(bǔ)償制度替代現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的制度創(chuàng)新。 關(guān)鍵詞：森林生態(tài)效益補(bǔ)償，林業(yè)補(bǔ)助，林木補(bǔ)償長(zhǎng)期以來，林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論界非常關(guān)注森林生態(tài)效益補(bǔ)償研究，取得了一定成果。政府有關(guān)部門也在施行森林生態(tài)效益補(bǔ)償，但與理論界的預(yù)期相比，還有很大差距，為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？反思一下森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，正是由于森林生態(tài)效益補(bǔ)償概念的不確定性，導(dǎo)致其理論上的混亂，造成實(shí)踐中的無序。森林生態(tài)效益補(bǔ)償成了各級(jí)政府、林業(yè)部門及林業(yè)企業(yè)爭(zhēng)取政府財(cái)政資金的“正當(dāng)”理由，仔細(xì)推敲一下，這些理由并不充分，存在許多不合理之處，缺乏必要的理論支持，鑒于此，本文試圖構(gòu)建林業(yè)補(bǔ)助與林木補(bǔ)償

3、制度，替代森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，推動(dòng)林業(yè)快速發(fā)展。1.森林生態(tài)效益研究的誤區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償目前尚無統(tǒng)一概念，但理論界的邏輯是：由于森林具有生態(tài)效益，并且森林所有者沒有從森林生態(tài)效益中獲得經(jīng)濟(jì)利益，所以要求受益者給森林所有者補(bǔ)償；獲益者是廣大民眾，民眾利益的代表是政府，政府就成了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)闹饕袚?dān)者。這一理論至少在以下幾個(gè)方面值得商榷。首先，森林具有生態(tài)效益，即理論上所說的正外部性，不能成為補(bǔ)償?shù)某浞掷碛?。外部性是指某些個(gè)人或廠商的經(jīng)濟(jì)行為影響了其他個(gè)人或廠商，卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)用的成本費(fèi)用或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬現(xiàn)象。不可否認(rèn)，森林具有正外部性，即生態(tài)效益，且森林所有者也沒有獲得相應(yīng)的報(bào)酬

4、，問題是凡具有正外部性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都應(yīng)該獲得補(bǔ)償嗎？否。有一個(gè)“阿凡提”的民間故事：有一次，阿凡提在街上行走，發(fā)現(xiàn)有個(gè)賣羊肉串的攤販與一個(gè)顧客發(fā)生爭(zhēng)吵，阿凡提前去探問究竟：攤販說顧客聞到了他烤肉的香味，理應(yīng)付錢；顧客說聞到肉香味是無意地、難以避免的，他沒要求攤販給他提供這種服務(wù)，兩人相持不下，阿凡提則從顧客手中拿了幾串錢放在手里，合手搖了搖錢讓攤販聽到了錢的響聲，對(duì)攤販說：現(xiàn)在你聽到了錢響，也應(yīng)該向這錢的主人（顧客）付費(fèi)，攤販啞然。這則故事至少告訴我們這樣一個(gè)道理：具有正外部性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并不一定要獲得補(bǔ)償。有人從庇古稅（是針對(duì)負(fù)外部性）理論推斷出，既然具有負(fù)外部性的經(jīng)營(yíng)者需補(bǔ)償受害者損失，那么

5、具有正外部性的活動(dòng)，受益者則需補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)者。實(shí)際上這一推理是不合邏輯的。大家知道，法理上的補(bǔ)償、賠償是以當(dāng)事人的過錯(cuò)（故意或過失）為前提的。具有負(fù)外部性的污染企業(yè)，明知自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為會(huì)給周圍的民眾造成損害而繼續(xù)這種行為，給民眾（環(huán)境）造成損害，民眾是無辜的，損害是企業(yè)強(qiáng)加，為了公平、正義，甚至是為了資源配置效率，制度上要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者給民眾以賠償；但具有正外部性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所造成的損失（他本人認(rèn)為應(yīng)獲而未獲的報(bào)酬），獲益者并不存在故意侵害行為，他的獲益是無意的，他對(duì)生產(chǎn)者的“損失”不存在過錯(cuò)。法理上并不要求他予以補(bǔ)償。大家試想一下，假設(shè)我們創(chuàng)建一種制度，要求獲益者，對(duì)具有正外部性的行為進(jìn)行具有

6、補(bǔ)償，社會(huì)將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)什么樣的混亂局面：穿漂亮服裝的女士要求見過她的路人補(bǔ)償；種花草的主人，要求鄰居補(bǔ)償；飯店的主人要求過客補(bǔ)償，這個(gè)社會(huì)豈不亂了套！其次，森林生態(tài)效益（即生態(tài)產(chǎn)品）的價(jià)值只有通過交易才能實(shí)現(xiàn)。無論是馬克思政治經(jīng)濟(jì)，還是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，均認(rèn)為商品的價(jià)值只有通過交易才能實(shí)現(xiàn)，森林生態(tài)效益是森林生態(tài)產(chǎn)品的使用價(jià)值，它不能成為森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的衡量標(biāo)準(zhǔn)。同一件商品，對(duì)不同的人來講具有不同的使用價(jià)值，而價(jià)值基本相同，使用價(jià)值研究的是人與物的關(guān)系，而價(jià)值則體現(xiàn)為人與人的關(guān)系，兩者不能混淆。用森林使用價(jià)值替代法測(cè)算森林生態(tài)價(jià)值缺乏理論依據(jù)，人為地夸大了森林的生態(tài)價(jià)值。人們不僅要問，作為森林生態(tài)

7、產(chǎn)品的購(gòu)買者，你認(rèn)可你們測(cè)算出的價(jià)值嗎？我們不可否認(rèn)森林生態(tài)產(chǎn)品具有使用價(jià)值與價(jià)值，他的使用價(jià)值（即森林生態(tài)功能或效益）非常重要，這是森林的自然屬性所具有的，即只要是森林，森林生態(tài)產(chǎn)品使用價(jià)值就在發(fā)揮作用，而森林生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值則不然，他是隨著人們生活水平的提高，人們對(duì)森林生態(tài)產(chǎn)品的需求日益增加而逐漸增加。人們對(duì)森林生態(tài)產(chǎn)品的需求屬較高層次的需求，是人們物質(zhì)需求得到基本滿足后的安全需求（按馬斯洛需求層次理論：安全需求高于生理需求），這里的需求是指具有購(gòu)買力的現(xiàn)實(shí)需求。刀耕火種年代，人們的物質(zhì)需求沒有得到滿足，森林成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的障礙而被焚燒；新中國(guó)建國(guó)初期，森林成為滿足人們物質(zhì)需求資源而被大肆采伐

8、，森林生態(tài)效益問題并未引起人們的重視。相反，上世紀(jì)80年代末90年代初，溫飽問題已基本解決，人們產(chǎn)生了較高層次需求森林生態(tài)產(chǎn)品，特別是1998年那次水災(zāi)，更加劇了人們對(duì)生態(tài)安全的需要，森林生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值在不斷提升。森林生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值怎么體現(xiàn)？理論上講它取決于森林生態(tài)產(chǎn)品的供給與需求的平衡。目前理論研究往往高估森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，一方面是由于采用森林生態(tài)產(chǎn)品使用價(jià)值替代法，另一方面是因?yàn)橛萌藗儗?duì)森林生態(tài)產(chǎn)品的理想需求代替現(xiàn)實(shí)需求，認(rèn)為人們對(duì)森林生態(tài)產(chǎn)品的需求巨大，正如周生賢局長(zhǎng)所講，就生態(tài)來講，我國(guó)的森林一棵都不能砍。但現(xiàn)實(shí)森林生態(tài)產(chǎn)品的需求體現(xiàn)在人們?cè)敢饽枚嗌馘X出來購(gòu)買，即人們購(gòu)買森林生態(tài)產(chǎn)品的

9、能力，就目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力來講，這個(gè)能力還相當(dāng)有限，森林生態(tài)產(chǎn)品現(xiàn)實(shí)需求還較低，所以森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值不會(huì)太高。由此可見，森林生態(tài)效益補(bǔ)償研究，由于存在明顯的漏洞，造成理論混亂，就實(shí)踐來看，盡管尚處于試點(diǎn)階段，但收效甚微，我們有必要重新構(gòu)建一套新的制度來彌補(bǔ)森林生態(tài)效益研究的不足。2.構(gòu)建林業(yè)補(bǔ)助、林木補(bǔ)償制度體系2.1林業(yè)補(bǔ)助林業(yè)補(bǔ)助是指各級(jí)政府為促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，對(duì)營(yíng)林主體所進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)助措施（包括補(bǔ)貼、信貸、減免稅收減免地租等）。林業(yè)補(bǔ)助的目的是“助”，是促進(jìn)林業(yè)發(fā)展；手段是“補(bǔ)”，是對(duì)營(yíng)林主體不能獲得社會(huì)平均利潤(rùn)的一種彌補(bǔ)。國(guó)家為了鼓勵(lì)營(yíng)林業(yè)的發(fā)展，必須利用經(jīng)濟(jì)杠桿，保證營(yíng)林生產(chǎn)要素都能

10、獲得正常利潤(rùn)，否則這些資源就會(huì)配置到報(bào)酬高的非林行業(yè)，林業(yè)發(fā)展就成了無源之水。林業(yè)補(bǔ)助是政府干預(yù)林業(yè)經(jīng)濟(jì)的行政行為，政府為什么要干預(yù)林業(yè)生產(chǎn)行為呢？因?yàn)榱謽I(yè)具有外部性，并且由于林業(yè)生產(chǎn)具有周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、地域廣等特點(diǎn)，致使市場(chǎng)失靈，需政府采取補(bǔ)助措施，矯正市場(chǎng)失靈，促使市場(chǎng)配置營(yíng)林生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)作用得以發(fā)揮，提高林木供給水平。營(yíng)林生產(chǎn)具有正外部性，能帶來環(huán)境質(zhì)量的改善，這一點(diǎn)是全國(guó)人民所希望的，政府應(yīng)采取措施鼓勵(lì)營(yíng)林生產(chǎn)，促使?fàn)I林生產(chǎn)要素（人、財(cái)、物）涌向林業(yè)生產(chǎn)，這樣“山青水秀”的生態(tài)局面方能出現(xiàn)。采用“鼓勵(lì)”一詞而非“補(bǔ)償”，一方面是因?yàn)闋I(yíng)林生產(chǎn)的正外部性，不是獲得補(bǔ)償?shù)某浞掷碛桑涣硪环矫?/p>

11、，是想強(qiáng)調(diào)政府對(duì)營(yíng)林的補(bǔ)助是種獎(jiǎng)勵(lì)，是對(duì)政府所期待行為的一種激勵(lì)。有些學(xué)者認(rèn)為之所以要給予營(yíng)林業(yè)以補(bǔ)償，是因?yàn)闋I(yíng)林的私人成本高于社會(huì)成本，私人收益低于社會(huì)收益，所以對(duì)營(yíng)林業(yè)的補(bǔ)償應(yīng)等于社會(huì)收益與私人收益之差。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)有點(diǎn)牽強(qiáng)。首先，在有些情況營(yíng)林主體有自身克服外部性的機(jī)制，如可以通過擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，組織一個(gè)足夠大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體將外部成本或收益內(nèi)部化，再者，科斯認(rèn)為：只要產(chǎn)權(quán)已明確界定并受到法律的有力保護(hù)，那么交易的任何一方擁有產(chǎn)權(quán)都能帶來同樣資源優(yōu)化配置的結(jié)果。這表明，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)一旦確定，政府就沒有在外部性問題上進(jìn)行干預(yù)的必要。其實(shí)，營(yíng)林生產(chǎn)主體并不關(guān)心營(yíng)林生產(chǎn)的外部性問題，他追求的是營(yíng)林生

12、產(chǎn)的回報(bào)率，正如賣烤肉的攤販只考慮賣肉的盈利，而不在意肉香味的散發(fā)，種植花草的主人只在意享受種植花草的樂趣，不在意路人及鄰居的觀賞。所以鼓勵(lì)營(yíng)林生產(chǎn)時(shí)，不必過多的去研究營(yíng)林生產(chǎn)的外部性，而應(yīng)重點(diǎn)研究采取什么措施能使?fàn)I林生產(chǎn)者能獲取社會(huì)平均利潤(rùn)（略高于社會(huì)平均利潤(rùn)效果會(huì)更好）。其次，營(yíng)林主體私人生產(chǎn)成本較高的真正原因在于各級(jí)政府的不合理干預(yù)。蔣海在比較廣東農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率時(shí)，得出林業(yè)投入產(chǎn)出率低的結(jié)論。廣東農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率   單位% 年份產(chǎn)業(yè)1998199920002001農(nóng)業(yè)平均41.141.541.241.7種植32.330.931.632.0林業(yè)24.324.2

13、24.724.4牧業(yè)58.058.054.655.1漁業(yè)41.741.141.441.9 蔣海外商投資與林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究，林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2003.7，P49。         但為什么會(huì)出現(xiàn)林業(yè)的投入產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于同期農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出率這一現(xiàn)象呢？不是因?yàn)榱謽I(yè)的正外部性，而是林業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重。大家知道農(nóng)業(yè)的平均稅率不超過10%，而林業(yè)稅費(fèi)率普遍高于30%，不少省份超過40%，部分地區(qū)竟高達(dá)75%以上，如江西崇義縣林業(yè)稅費(fèi)率占到總收入的75.6%。正是由于巨大的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，林農(nóng)的投資回報(bào)率低，致使林農(nóng)不愿投資林業(yè)。據(jù)

14、茅于軾、唐杰的測(cè)算，如果林業(yè)稅費(fèi)比例能降低到15%，則營(yíng)林的內(nèi)部收益能提高到15.5%，造林就有一定吸引力；如果稅費(fèi)比率能像印尼、巴西、新西蘭等國(guó)那樣降低到5%，內(nèi)部收益率就能提高到19.8%。這充分證明林業(yè)并非人們想象的弱質(zhì)行業(yè)，林業(yè)發(fā)展的阻礙不在于營(yíng)林生產(chǎn)的正外部性沒有得到補(bǔ)償，而在于不合理的稅費(fèi)抑制了營(yíng)林業(yè)的健康發(fā)展。根據(jù)國(guó)外林業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)林業(yè)發(fā)展實(shí)踐，特別是林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，我們認(rèn)為鼓勵(lì)我國(guó)營(yíng)林發(fā)展的林業(yè)補(bǔ)助措施應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是降低林業(yè)稅費(fèi)，致使其稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不超過農(nóng)業(yè)平均稅費(fèi)水平；二是對(duì)營(yíng)林生產(chǎn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，主要用于營(yíng)林道路建設(shè)及增加公共設(shè)施，三是對(duì)營(yíng)林生產(chǎn)實(shí)行較長(zhǎng)期的低息貸

15、款，以緩解營(yíng)林生產(chǎn)周期長(zhǎng)，資金占用量較大的困境，四是實(shí)行減免地租的土地政策，擴(kuò)大營(yíng)林生產(chǎn)規(guī)模，提高規(guī)模效益。2.2林木補(bǔ)償林木補(bǔ)償是指各級(jí)政府為了改善生態(tài)環(huán)境，向社會(huì)提供生態(tài)安全公共服務(wù)，限制、剝奪營(yíng)林主體林木所有權(quán)行使所造成損失的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償措施。營(yíng)林主體造林的主要目的并非自用，而是通過林木交易獲得利潤(rùn)，林木所有者處置林木，進(jìn)行林木交易是林木所有權(quán)的直接體現(xiàn)。然而政府認(rèn)為如果任由林木所有者自由地處置林木，會(huì)造成生態(tài)環(huán)境破壞，影響環(huán)境質(zhì)量，所以為了公共利益，我國(guó)政府對(duì)林木所有權(quán)的處置設(shè)置了種種限制條件，如嚴(yán)格的采伐許可證制度，禁伐制度，這無疑限制了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使。法律上雖然承認(rèn)政府為了公共利

16、益，可以對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制，甚至剝奪，私人有服從的理由與義務(wù)，但對(duì)私人利益因國(guó)家社會(huì)而蒙受的損失、犧牲，站在公平的立場(chǎng)上，應(yīng)由政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。當(dāng)代補(bǔ)償學(xué)說有如下幾種：（1）既得權(quán)說。認(rèn)為私人林木所有權(quán)系合法取得，自然應(yīng)予以絕對(duì)保障，保障公民生存權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代憲法確立的根本原則，是因?yàn)楣嬷仨?，使私人?cái)產(chǎn)蒙受損失，亦應(yīng)予以補(bǔ)償，否則難以體現(xiàn)公正，維護(hù)、保障公民的既得權(quán)利。（2）特別犧牲說。德國(guó)學(xué)者奧托梅葉認(rèn)為：使特定、無義務(wù)且無應(yīng)課以該負(fù)擔(dān)之特殊事由的人，造成其財(cái)產(chǎn)或人身損害，這就意味著為了國(guó)家或公益遭受了犧牲，那么這種犧牲不應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由公眾平均負(fù)擔(dān)，辦法是政府從公眾稅收中給作

17、出犧牲者一定補(bǔ)償。（3）公平負(fù)擔(dān)說。這種理論認(rèn)為，由于政府行為的受益者是社會(huì)全體，故當(dāng)一部分人或個(gè)別人因國(guó)家行為而承擔(dān)的義務(wù)不同于他人時(shí)，政府應(yīng)調(diào)整和平衡這種義務(wù)不均衡現(xiàn)象。當(dāng)政府為了公共利益限制、剝奪林木所有權(quán)自由行使造成了財(cái)產(chǎn)損失，給林木所有者作出的這種犧牲，政府理應(yīng)按照公平原則，對(duì)林木所有者予以補(bǔ)償。我國(guó)目前的林木采伐許可證制度，限制了林木所有權(quán)（如果長(zhǎng)期不頒發(fā)采伐許可證則等同于禁伐制度）的行使，給林木所有者造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失。石光銀的尷尬及類似石光銀的成千上萬營(yíng)林主體目前的困境都是這一制度的犧牲者，嚴(yán)重阻礙了營(yíng)林事業(yè)的發(fā)展。相反，國(guó)外大多采用林木補(bǔ)償制度：日本森林法明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)于

18、被劃為保安林的森林所有者要適當(dāng)予以補(bǔ)償，以保證其效益不至于因此而降低。德國(guó)黑森州森林法規(guī)定：如林主的森林被宣布為防護(hù)林，或者在土地保養(yǎng)和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，頒布了其他有別于公眾的經(jīng)營(yíng)規(guī)定或限制性措施，因而對(duì)林主經(jīng)營(yíng)其林地產(chǎn)生不利，林主有權(quán)要求補(bǔ)償。瑞典森林法規(guī)定：如果某塊林地被宣布為自然保護(hù)區(qū)，那么該地所有者的經(jīng)濟(jì)損失將由國(guó)家予以充分補(bǔ)償。由此可見國(guó)外林木補(bǔ)償制度具有以下三個(gè)特征：一是林木補(bǔ)償只有在政府限制、剝奪林木所有權(quán)行使之后進(jìn)行；二是政府對(duì)林木所有權(quán)進(jìn)行限制，剝奪是出于生態(tài)目的，為了公共利益；三是林木補(bǔ)償數(shù)額以林木所有者因政府限制林木所有權(quán)行使而遭受的經(jīng)濟(jì)損失為限。3.森林生態(tài)效益補(bǔ)償與林業(yè)補(bǔ)助，林木補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別林業(yè)補(bǔ)助、林木補(bǔ)償、森林生態(tài)效益補(bǔ)償是三種完全不同的制度設(shè)計(jì)，其區(qū)別見下表：林業(yè)補(bǔ)助、林木補(bǔ)償森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別 制度區(qū)別森林生態(tài)效益補(bǔ)償林業(yè)補(bǔ)助林木補(bǔ)償1概念是