淺議審理追收土地出讓金案件應(yīng)注意的問(wèn)題

1、淺議審理追收土地出讓金案件應(yīng)注意的問(wèn)題        2006年8月31日國(guó)務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國(guó)務(wù)院各部委下發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知，通知要求要在全國(guó)范圍內(nèi)集中開(kāi)展一次以清理欠繳土地出讓金為重點(diǎn)之一的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。該項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，國(guó)有土地管理部門(mén)作為原告以追收土地出讓金為訴訟標(biāo)的案件大量涌入法院。在這類(lèi)案件中因欠費(fèi)情況不同、案件事實(shí)的差別，不少案件因欠費(fèi)金額的確定爭(zhēng)議較大，從而為審判工作帶來(lái)困難，尤其是改變建筑容積率而引發(fā)的追收土地出讓金的個(gè)案更屬于新類(lèi)型案件，在適用上存在很多分歧。為了正

2、確及時(shí)地審理好這類(lèi)案件，我們有必要對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行研究。 一、國(guó)有土地管理部門(mén)以追收土地出讓金為訴訟標(biāo)的案件的性質(zhì)在審判實(shí)踐中，對(duì)以國(guó)有土地管理部門(mén)為原告、以開(kāi)發(fā)商及其所屬房地產(chǎn)公司為被告、以追繳土地出讓金為標(biāo)的案件的性質(zhì)確定有三種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為該類(lèi)爭(zhēng)議屬于行政爭(zhēng)議，應(yīng)由土地管理部門(mén)按照行政法律法規(guī)進(jìn)行處理，走行政裁決之路，該類(lèi)爭(zhēng)議不屬于人民法院主管。其理由是國(guó)有土地管理部門(mén)負(fù)有行政管理職責(zé)任，國(guó)有土地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)哂行姓S可和行政審批的特點(diǎn)，轉(zhuǎn)讓行為是否成立，最終要以土地權(quán)屬登記為生效要件。第二種意見(jiàn)認(rèn)為該類(lèi)爭(zhēng)議屬于行政訴訟，以追繳土地出讓金為標(biāo)的的案件應(yīng)由行政審判庭審理并按照行政法律法規(guī)

3、作出實(shí)體判決。第三種意見(jiàn)認(rèn)為該類(lèi)爭(zhēng)議屬于普通的民事訴訟。對(duì)于欠繳土地出讓金的案件應(yīng)依據(jù)土地出讓合同，按照合同法的有關(guān)原則作出實(shí)體處理。要弄清上述問(wèn)題，我們有必要對(duì)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行深入剖析。作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，取得土地使用權(quán)用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，極終目的是以贏利、獲得商業(yè)利潤(rùn)為目的。根據(jù)法律的授權(quán)，國(guó)有土地管理部門(mén)對(duì)國(guó)有土地負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)，當(dāng)國(guó)有土地管理部門(mén)代表國(guó)家以“招、拍、掛”等市場(chǎng)運(yùn)作的形式，本著“平等、自愿、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用”的原則出讓具有商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的國(guó)有土地時(shí)，對(duì)于參加競(jìng)買(mǎi)國(guó)有土地的受讓人而言，在土地轉(zhuǎn)讓活動(dòng)中已不再具有行政管理者的身份，而僅僅具有普通意義上的民事主體身份。由于土地使用權(quán)的

4、轉(zhuǎn)讓已全部按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，決定了在國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同中雙方主體的平等性。因此，以國(guó)有土地管理部門(mén)為原告、以開(kāi)發(fā)商及其所屬房地產(chǎn)公司為被告、以追繳土地出讓金為標(biāo)的案件的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是普通民事案件，人民法院要及時(shí)地按照普通民事案件受理立案。為了保全國(guó)有資產(chǎn)，盡可能減少?lài)?guó)有資產(chǎn)流失，在該類(lèi)案件的審判和執(zhí)行中，可以根據(jù)國(guó)有土地管理部門(mén)的訴前、訴訟保全申請(qǐng)，充分運(yùn)用查封、扣押、劃撥、變買(mǎi)等司法強(qiáng)制措施，查封房地產(chǎn)企業(yè)和開(kāi)發(fā)商的銀行帳戶(hù)，扣押財(cái)產(chǎn)，保證欠繳土地出讓金能及時(shí)全額回收。二、追收土地出讓金案件的兩種不同類(lèi)型從不同法院已受理的以追收土地出讓金為訴訟標(biāo)的案件來(lái)看，該類(lèi)案件主要有兩種類(lèi)型。一類(lèi)是房地產(chǎn)開(kāi)

5、發(fā)企業(yè)與國(guó)有土地管理部門(mén)簽訂國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同后，雖未改變合同約定的宗地用途，取得土地使用權(quán)后進(jìn)行了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，但未按合同的約定足額繳清出讓金，有的房地產(chǎn)企業(yè)為了取得土地使用權(quán)證，還向土地管理部門(mén)書(shū)立了欠據(jù)。對(duì)于這類(lèi)案件，事實(shí)清楚，處理意見(jiàn)也是相當(dāng)明確的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)受讓人與出讓人簽訂的國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同的約定判決受讓人全額繳齊所欠土地出讓金。第二類(lèi)是房地產(chǎn)商在簽訂國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同取得轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)后，變更合同的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，主要是增大容積率，增大建筑面積，在追求企業(yè)利潤(rùn)的最大化的過(guò)程中，不按規(guī)定向國(guó)家補(bǔ)繳土地出讓金。對(duì)這類(lèi)案件的審理，由于涉及到容積率與地價(jià)之間關(guān)系的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而標(biāo)準(zhǔn)容積率的確定國(guó)家

6、沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各省、地、市水平的不同，城市建設(shè)的總體規(guī)劃要求不同，也不可能有固定的容積率標(biāo)準(zhǔn)，因而改變?nèi)莘e率對(duì)地價(jià)的影響處于不確定的狀態(tài)，在學(xué)術(shù)界因容積率變動(dòng)應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金也有多種意見(jiàn)，因此，該類(lèi)案件審理難較大。三、建筑容積率與土地出讓金之間的關(guān)系國(guó)有土地管理部門(mén)在出讓國(guó)有土地時(shí)，按照城市總體規(guī)劃，對(duì)所出讓的國(guó)有土地范圍內(nèi)新修建的建筑物，在國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同中要從以下方面進(jìn)行明確規(guī)定，一是要確定主體建筑物性質(zhì)和附屬物性質(zhì)；二是要確定建筑容積率；三是要規(guī)定建筑密度、高限和綠地比例。其中對(duì)建筑容積率的確定，是國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同中一個(gè)重要的合同條款。所謂的建筑容積率，是指建筑物總面積與宗地面積之比。

7、在宗地面積一定的情況下，建設(shè)項(xiàng)目的容積率越高，建設(shè)物總面積就越大，土地利用率就越高，地價(jià)也就越高，因而在國(guó)有土地出讓時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商應(yīng)繳納的土地出讓金也就越高。在目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)上，開(kāi)發(fā)商的暴利主要是從增加建筑物總面積、增大容積率、逃廢土地出讓金的形式來(lái)賺取的，面對(duì)日益攀升的房地產(chǎn)市場(chǎng)，要進(jìn)行整治和規(guī)范，可以說(shuō)應(yīng)當(dāng)從清理改變已出讓國(guó)有土地用途和建筑容積率著手。四、增加建筑容積率后應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金的法律依據(jù)由于建筑容積率的增加對(duì)國(guó)有土地的地價(jià)有著實(shí)質(zhì)性的影響，開(kāi)發(fā)商在較低的建筑容積率的標(biāo)準(zhǔn)下取得國(guó)有土地使用權(quán)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中又通過(guò)種種手段提高建筑容積率，其行為的本質(zhì)是逃廢土地出讓金，對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)

8、普遍存在的這種弊端，應(yīng)當(dāng)采取法律的手段予以有效地打擊和制止。中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法第十七條規(guī)定：土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。2002年12月26日建設(shè)部下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理工作的通知第四條規(guī)定：受讓人取得國(guó)有土地使用權(quán)后，必須按照國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同和建設(shè)用地規(guī)劃許可證規(guī)定的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，一般不得改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件；如因特殊原因，確需改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申

9、請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)依法定程序修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，并批準(zhǔn)變更建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的，應(yīng)當(dāng)告知國(guó)有土地管理部門(mén)；依法應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交土地出讓金的，受讓人應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)交。僅僅從上述法律和部門(mén)規(guī)章中，我們可以進(jìn)一步明確，土地使用者增加建筑容積率、改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地規(guī)劃使用條件后，僅有規(guī)劃行政主管部門(mén)的同意是完全不行的，還必須取得國(guó)有土地管理部門(mén)的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金后才能真正取得宗地的土地使用權(quán)。據(jù)了解，從我市清理工作中反映的情況來(lái)看，從2003年以來(lái)，有100余宗建設(shè)用地改變了建筑容積率，初步

10、概算房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商逃廢土地出讓金達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，不能不說(shuō)到規(guī)劃行政和國(guó)有土地管理部門(mén)的失職失責(zé)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，按照建設(shè)部2002年12月26日建設(shè)部下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理工作的通知精神，開(kāi)發(fā)商申請(qǐng)規(guī)劃變更被批準(zhǔn)后，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告國(guó)有土地管理部門(mén)，國(guó)有土地管理部門(mén)得到告知后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)追繳土地出讓金，如果行政職能履行到位，也不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)在的問(wèn)題。五、建筑容積率增加的行為屬于違反國(guó)有土地出讓合同的違約行為在前面我們已經(jīng)闡明，國(guó)有土地管理部門(mén)在出讓國(guó)有土地時(shí)，按照城市總體規(guī)劃，對(duì)所出讓的國(guó)有土地范圍內(nèi)新修建建筑物，所確定的建筑容積率，是國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同中一個(gè)重要的合同條款。國(guó)有

11、土地管理部門(mén)在合同中對(duì)受讓人（開(kāi)發(fā)商）約定了投資總額、單位面積投資強(qiáng)度、建筑容積率和建筑系數(shù)等指標(biāo)，主要是為了節(jié)約集約用地，提高土地利用率。如果受讓人不能滿(mǎn)足國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同約定的指標(biāo)，通過(guò)增加建筑容積率達(dá)到增加建筑面積的行為，根據(jù)合同法確定的嚴(yán)格責(zé)任原則，是典型的合同違約。國(guó)有土地管理部門(mén)還可以按照合同的約定向國(guó)有土地的受讓人（開(kāi)發(fā)商）主張違約責(zé)任，要求其按合同約定支付違約金。1         六、建筑容積率增加與補(bǔ)交土地出讓金方式的確定國(guó)務(wù)院下發(fā)的國(guó)發(fā)200115號(hào)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知第二條明確規(guī)定

12、：土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。對(duì)于出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià)。國(guó)土資源部下發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明第二條第八項(xiàng)中規(guī)定：對(duì)受讓人（開(kāi)發(fā)商）在國(guó)有土地出讓期限內(nèi)，改變出讓合同規(guī)定的土地用途、容積率等土地使用條件的有兩種處理方式，一是由出讓人收回該宗地的土地使用權(quán)后，依法重新出讓。這種處理方式，對(duì)于尚未進(jìn)行開(kāi)發(fā)的國(guó)有土地適用。二是依法辦理改變土地用途和土地使用條件批準(zhǔn)手續(xù)后，由受讓人按照批準(zhǔn)變更時(shí)新舊土地使用條件下該宗地的土地市場(chǎng)差額補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金。從上述行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的

13、規(guī)定中，進(jìn)一步明確了因增加建筑容積率后，國(guó)有土地受讓人應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金計(jì)算的期日和方法。在審理因增加建筑容積率應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金的案件中，在對(duì)受讓人應(yīng)補(bǔ)交的土地出讓金的計(jì)算時(shí)間和方法上要注意以下四個(gè)方面的問(wèn)題，一是要確定國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同簽訂時(shí)約定的宗地土地出讓金總額；二是要查清受讓人改變國(guó)有土地用途和使用條件被批準(zhǔn)文件的生效日期。三是要按受讓人改變國(guó)有土地用途和使用條件被批準(zhǔn)文件的生效日期的基準(zhǔn)地價(jià)，參照改變后的建筑容積率，計(jì)算出受讓人取得的國(guó)有土地使用權(quán)新的土地出讓金總額。四是計(jì)算出新的土地出讓金總額與簽訂國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同時(shí)約定總額的差額就是受讓人（開(kāi)發(fā)商）應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的金額。我們?cè)趯徖碇袘?yīng)當(dāng)注意

14、到四川省人民政府在下發(fā)的川府發(fā)200515號(hào)文件中規(guī)定：凡是改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，超容積率的，必須按原樓面地價(jià)補(bǔ)交土地出讓金。顯然，川府發(fā)200515號(hào)文件規(guī)定的精神與國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部對(duì)改變規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、超容積率應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金的處理方式是不同的。按照下位法服從上位法的法學(xué)原理，如果國(guó)有土地管理部門(mén)按照川府發(fā)200515號(hào)文件中規(guī)定的計(jì)算方式和計(jì)算出的金額提出訴訟請(qǐng)求的，在審理中不應(yīng)予以采納，而應(yīng)當(dāng)責(zé)成作為原告的國(guó)有土地管理部門(mén)變更計(jì)算方式，變更訴訟請(qǐng)求。2004年11月23日最高人民法院下發(fā)的關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使作權(quán)合同糾紛案件適用問(wèn)題的解釋第五條也作出了類(lèi)似的規(guī)定：受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人

15、民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)同意，改變土地使用權(quán)出讓合同約定用途，當(dāng)事人請(qǐng)求按照起訴時(shí)同種用途土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整土地出讓金的，應(yīng)予支持。七、建筑容積率增加后受讓人取得國(guó)有土地新價(jià)格的確定土地出讓金受地價(jià)的直接影響，宗地所處的區(qū)域位置不同、道路是否通達(dá)、對(duì)外是否便利、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、人口密度等綜合性因素都可能決定土地的商業(yè)價(jià)格。由于影響土地價(jià)格的因素眾多，在不同區(qū)位，對(duì)于土地評(píng)估的方式、方法均有不同側(cè)重。在專(zhuān)業(yè)地價(jià)評(píng)估中，各種影響土地價(jià)格的因素，均可以通過(guò)調(diào)整單項(xiàng)修正指數(shù)的方式對(duì)地價(jià)進(jìn)行準(zhǔn)確地評(píng)估。在解決因增加容積率而引起的補(bǔ)交土地出讓金的訴訟案件中，顯然要充分考慮建筑容積率的增加，對(duì)土地價(jià)格增加的

16、影響因素，在案件審理中要采用修正容積率系數(shù)的方式計(jì)算土地出讓金的具體數(shù)額。一般地，按照修正容積率系數(shù)計(jì)算地價(jià)的公式為：宗地商業(yè)地價(jià) = 基準(zhǔn)地價(jià)×容積率修正系數(shù)×商業(yè)用地面積宗地住宅地價(jià) = 基準(zhǔn)地價(jià)×容積率修正系數(shù)×住宅用地面積宗地地價(jià) = 商業(yè)地價(jià) + 住宅地價(jià)例如：政府準(zhǔn)備出讓一宗國(guó)有土地使用權(quán)，有效面積為20000平方米。根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，該宗地用途為R2、C2（二類(lèi)居住和二類(lèi)商業(yè)用地），容積率1.5，建筑層數(shù)12，建筑高度36，綠地率35。其中，商業(yè)建筑面積為4500平方米。該區(qū)域商業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)為900元平方米，居住用地基準(zhǔn)地價(jià)600元平方米

17、。計(jì)算過(guò)程如下：計(jì)算商業(yè)用地和居住用地的分?jǐn)偯娣e根據(jù)最有效使用原則，估價(jià)設(shè)定該宗地規(guī)劃容積率為1.5.總建筑面積20000×1.530000（平方米）商業(yè)用地分?jǐn)偼恋孛娣e（450030000）×200003000（平方米）居住用地分?jǐn)偼恋孛娣e（30000-4500）30000×2000017000（平方米）計(jì)算商業(yè)用地和居住用地的地價(jià)商業(yè)用地總價(jià)900×1.3×3000351（萬(wàn)元）居住用地總價(jià)600×1.1×170001122（萬(wàn)元）估價(jià)結(jié)果：商業(yè)用地分?jǐn)偼恋孛娣e：3000平方米；土地單價(jià)：900元平方米；土地總價(jià)：351萬(wàn)元，大寫(xiě)：人民幣叁佰伍拾壹萬(wàn)元整居住用地分?jǐn)偼恋孛娣e：17000平方米；土地單價(jià)：600元平方米；土