現(xiàn)代公共環(huán)境政策的困境與反思——以“限塑令”為例

1、    現(xiàn)代公共環(huán)境政策的困境與反思以“限塑令”為例                     關(guān)鍵詞: 限塑令；公共政策；現(xiàn)代性             內(nèi)容提要: 從全新視角對(duì)以“限塑令”為代表的環(huán)境政策作出現(xiàn)代公共環(huán)境政策的性質(zhì)界定，并

2、以此作為論述的基礎(chǔ)?；诶嬷黧w博弈視角下的行為選擇，對(duì)提出的問(wèn)題深入分析歸結(jié)為新構(gòu)秩序的失敗。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于現(xiàn)代公共環(huán)境政策的困境做出了三點(diǎn)歸納性反思并揭示了新構(gòu)秩序的方向，這本質(zhì)上反映了對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境政策的超越與回歸。                               

3、0;                   隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展與社會(huì)深刻變革，全球范圍內(nèi)的環(huán)境污染、資源短缺問(wèn)題日益突出。為謀求人類社會(huì)-環(huán)境-經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，政府公共環(huán)境政策的效用與運(yùn)用方向，成為社會(huì)各界矚目的焦點(diǎn)之一。  一、性質(zhì)的界定與問(wèn)題的提出 “所謂白色污染，是指大量的廢舊農(nóng)用薄膜、包裝用塑料膜、塑料袋和一次性塑料餐具 （以下統(tǒng)稱為塑料包裝物） 在使用后被拋棄在環(huán)境中，給景觀和生態(tài)環(huán)境

4、帶來(lái)很大破壞。由于廢舊塑料包裝物大多呈白色，因此造成的環(huán)境污染被稱為白色污染?！?普通塑料袋是白色污染的主要來(lái)源之一，控制普通塑料袋的生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)規(guī)模，對(duì)于減少白色污染起到極大作用。為治理白色污染，從2008年6月1日起，限塑令在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)施。性質(zhì)，是事物本身所具有的一種根本屬性。顯然，以“限塑令”為代表的環(huán)境政策突破了傳統(tǒng)環(huán)境政策的范疇。關(guān)于限塑令性質(zhì)的合理界定，是提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的理論基礎(chǔ)。要進(jìn)行性質(zhì)的界定，應(yīng)當(dāng)選擇相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有整體概括性，并能揭示其本質(zhì)，從而提煉出其性質(zhì)。對(duì)于限塑令性質(zhì)界定標(biāo)準(zhǔn)的選擇，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面切入。 從制定主體方

5、面來(lái)講，限塑令是由國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的，它不是立法主體，只能認(rèn)定為行政措施。但其含有一定數(shù)量的強(qiáng)制性的規(guī)定，具有法規(guī)式的效力，即政策措施的法規(guī)化，因此可以從法的視角去研究。這也反映了限塑令突破了傳統(tǒng)環(huán)境政策的任意性、宣示性，具有法律強(qiáng)制性。從手段的運(yùn)用方面看，我們也發(fā)現(xiàn)“限塑令”的“經(jīng)濟(jì)法化”或者說(shuō)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用 ，整體體現(xiàn)在“限塑令調(diào)制手段的運(yùn)用。第一，在宏觀調(diào)控方面，運(yùn)用價(jià)格手段，以促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的調(diào)控；第二，在市場(chǎng)規(guī)制方面，運(yùn)用市場(chǎng)準(zhǔn)入及產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制手段，以維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；第三，限塑令在各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，已初步具有了制度化的雛形。這也反映了利益誘導(dǎo)制度的運(yùn)用 ，體現(xiàn)了公共政策的本質(zhì)

6、。整體而言，以“限塑令”為代表的環(huán)境政策具有現(xiàn)代性?；趶?fù)雜的現(xiàn)代問(wèn)題，需要經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、環(huán)境法等現(xiàn)代法去有效解決，這也是現(xiàn)代法產(chǎn)生的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代問(wèn)題的日趨復(fù)雜，更需現(xiàn)代法之間的有效配合與相互應(yīng)用，達(dá)到有效解決問(wèn)題的目的。在一定程度上，相關(guān)政策是法制定的準(zhǔn)備階段，具有了法的內(nèi)涵。如此，亦不難理解“限塑令”為代表的環(huán)境政策具有現(xiàn)代性。 顯然，限塑令為以后的相關(guān)立法提供了經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)發(fā)掘其本身的缺陷。對(duì)于其本身的缺陷，從法理視角的解讀，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，位階低，影響實(shí)施的強(qiáng)制力；第二，制度體系缺少切入點(diǎn)，效應(yīng)不夠明顯；第三，主要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段（財(cái)稅）未運(yùn)用。顯然，其本身設(shè)計(jì)

7、上的缺陷亦對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了一些不利影響。盡管無(wú)法獲知其減少白色污染的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，但從一些現(xiàn)象亦可察知其有限的實(shí)效。例如，在一些超市中，手撕袋的大量無(wú)節(jié)制地免費(fèi)供應(yīng)，在此特別強(qiáng)調(diào)的是對(duì)于減少白色污染，不可簡(jiǎn)單的認(rèn)為減少傳統(tǒng)意義上普通塑料袋的使用。根據(jù)一般推理，社會(huì)公眾對(duì)息息相關(guān)的新政策措施的關(guān)注度在短期內(nèi)會(huì)迅速達(dá)到一致高點(diǎn)，但隨著時(shí)間的推移又會(huì)逐漸下降。不難發(fā)現(xiàn)限塑令的熱度似乎在逐漸退去。另一方面，當(dāng)一些顧客愿意花錢去享受塑料袋帶來(lái)的便利時(shí)，無(wú)論如何，塑料袋確實(shí)給我們帶來(lái)很多便利，用量增加便在情理之中。在某種程度上，付費(fèi)使用塑料袋在逐漸變?yōu)橄M(fèi)者生活消費(fèi)的一部分。如果說(shuō)用量的減少是其目的的直接展

8、現(xiàn)，其本身措施的執(zhí)行若出現(xiàn)漏洞，則實(shí)效與目的的距離會(huì)更大。在此特別強(qiáng)調(diào)的是塑料購(gòu)物袋有償使用制度 ，其本身的執(zhí)行便存在著很問(wèn)題。塑料袋有償使用制度切實(shí)有效執(zhí)行的便是在城市中的大型超市，而小商品店和菜市場(chǎng)卻成為盲點(diǎn)，特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村就成為真正的盲區(qū)。在此，應(yīng)注意的是我們切不可認(rèn)為“限塑令”，從發(fā)展的視角看，其具有過(guò)渡性質(zhì)，亦對(duì)未來(lái)的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。對(duì)于其本身的缺陷，在未來(lái)的轉(zhuǎn)變中應(yīng)予以完善，完善的過(guò)程中必須關(guān)注現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，這是回應(yīng)實(shí)踐的展現(xiàn)，最終目的是實(shí)效最大化。 二、“限塑令”為何未能有效“限塑”基于博弈論的解讀 從減少白色污染即減少塑料袋使用量的視角，察知相關(guān)社會(huì)關(guān)系主

9、體現(xiàn)實(shí)利益博弈 ，以及對(duì)“限塑令”成效的負(fù)面影響。其實(shí)，限塑令實(shí)施之后消費(fèi)者無(wú)非面臨兩種選擇，一選擇繼續(xù)付費(fèi)使用塑料袋，二是轉(zhuǎn)變使用其它的購(gòu)物袋。顯然，兩種選擇都面臨額外費(fèi)用的支出、成本的提高。影響消費(fèi)者選擇的因素也包括選擇帶來(lái)的便利性。原本設(shè)想，收費(fèi)會(huì)使消費(fèi)者選擇第二種方式。然而，現(xiàn)實(shí)中第一種選擇給消費(fèi)者帶來(lái)的便利性會(huì)遠(yuǎn)高于第二種選擇，在成本方面雖無(wú)法確切的計(jì)算，但至少第一種選擇會(huì)有商家隱性規(guī)避帶來(lái)的成本減少。其實(shí)消費(fèi)者在限塑令實(shí)施之初，有不少消費(fèi)者選擇了轉(zhuǎn)變，但隨著時(shí)間的推移又傾向于第一種選擇，顯然這是消費(fèi)者綜合考慮的結(jié)果，包括與其他消費(fèi)者的對(duì)比。消費(fèi)者基于現(xiàn)實(shí)的利益考慮，便會(huì)傾向于選擇付

10、費(fèi)使用塑料袋。在上文提到的商家隱性的規(guī)避其實(shí)也基于其自身利益的選擇，這種規(guī)避包括向消費(fèi)者免費(fèi)提供塑料袋或變相提供?，F(xiàn)實(shí)中，商家會(huì)選擇切實(shí)有效的執(zhí)行以引導(dǎo)消費(fèi)者，或者基于現(xiàn)實(shí)利益選擇隱性的規(guī)避。雖說(shuō)，收費(fèi)會(huì)給商家?guī)?lái)額外的收入，但在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，商家為消費(fèi)者提供更多的便利性是重要的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而獲得更多的銷售收入，以擴(kuò)大利潤(rùn)空間。商家必定會(huì)顧及為消費(fèi)者提供的便利性，以及競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的策略的選擇，從而更好的選擇自己的策略。當(dāng)然，還需顧及政府職能部門的監(jiān)管，但由于市場(chǎng)主體數(shù)量龐大，監(jiān)管力量與被監(jiān)管力量根本不相稱。在相互的博弈選擇中，為給消費(fèi)者提供更多的便利性，為獲得更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所冒的風(fēng)險(xiǎn)又相對(duì)較

11、小，商家便會(huì)傾向于第二種選擇。限塑令實(shí)施之后，生產(chǎn)廠商在與商家價(jià)格談判中同樣會(huì)面臨兩種選擇，一是由于商家的成本有所降低可適當(dāng)提高價(jià)格，二是選擇往常的價(jià)格戰(zhàn)略。顯然，生產(chǎn)廠商主體數(shù)量同樣龐大，競(jìng)爭(zhēng)激烈，生產(chǎn)廠商便會(huì)傾向于選擇往常的價(jià)格戰(zhàn)略，即使降低利潤(rùn)空間，以此來(lái)獲取銷量。在其產(chǎn)品質(zhì)量，由于限塑令本身規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難于有效的測(cè)定，致使生產(chǎn)廠商生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的被查出的風(fēng)險(xiǎn)較小，這樣如果生產(chǎn)不合格產(chǎn)品則其產(chǎn)品成本便會(huì)一定程度降低。至此，對(duì)消費(fèi)者、商家、生產(chǎn)廠商內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)性利益博弈及其各自的行為選擇進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)性利益博弈對(duì)減少白色污染產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。顯然，在各類主體之間實(shí)際上形成了“

12、納什均衡” ，但這種均衡并不是有效執(zhí)行限塑令的均衡而是影響其成效的均衡。同時(shí)，在三者之間也形成了“納什均衡”。 目前，普通塑料袋龐大的消費(fèi)市場(chǎng)、中間環(huán)節(jié)的有效提供、巨大的生產(chǎn)能力是“納什均衡”這種現(xiàn)象的集中體現(xiàn)。這種現(xiàn)象本質(zhì)上反映了三方基于各自利益在博弈中犧牲各自一定的利益，形成一種穩(wěn)固的秩序，以獲得的持續(xù)的穩(wěn)定利益。實(shí)質(zhì)上，限塑令實(shí)施之后形成的秩序相對(duì)于實(shí)施之前的秩序并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。顯然，只憑現(xiàn)在的限塑令難以打破這種秩序，這種秩序的有效運(yùn)行是限塑令根本無(wú)法有效的減少白色污染。在這種秩序的背后，明顯存在著地方利益與整體利益的博弈，出現(xiàn)地方整體上的對(duì)策行為，特別是有關(guān)部門監(jiān)管的松懈，

13、這當(dāng)然是基于地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮。其實(shí)，“限塑令”一定程度上試圖打破這種秩序，其體系化的規(guī)定已明顯體現(xiàn)了這一點(diǎn)，并集中體現(xiàn)在對(duì)于個(gè)體營(yíng)利性與社會(huì)公益性矛盾的緩解。盡管在限塑令中作出了一些過(guò)渡性、模糊性、非義務(wù)性的規(guī)定 ，但其未能有效緩解個(gè)體營(yíng)利性和社會(huì)公益性的矛盾。其實(shí)，這與一般的法理相違背，反而影響其原有的成效?！霸诜审w系中，法律細(xì)節(jié)特別重要。只有當(dāng)法律引導(dǎo)其預(yù)期行為時(shí)，法律才能發(fā)揮作用。如果將引導(dǎo)預(yù)期行為的任務(wù)交由執(zhí)行者自己完成，將出現(xiàn)不了起草者預(yù)期的行為?！?且在法的規(guī)范作用中，義務(wù)性規(guī)范起到重要作用?！氨M管法律的最終目的是保護(hù)人們的權(quán)利，但義務(wù)性規(guī)范比之授權(quán)性規(guī)范具有更高的確定性程度，

14、所以從立法技術(shù)上，法律更加傾向于通過(guò)規(guī)定義務(wù)來(lái)追求高度的確定性” “盡管有是從理論上說(shuō)，調(diào)制受體的權(quán)利，與其義務(wù)存在著一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但是不僅上述理論本身的可靠性還需要不斷檢驗(yàn)，而且就現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)踐而言，也必須對(duì)相關(guān)主體的義務(wù)，特別是特定主體的義務(wù)，做出盡量明晰的規(guī)定。” 至此，亦不難理解設(shè)計(jì)的秩序在與現(xiàn)實(shí)秩序?qū)怪袨楹瓮陻?。其?shí)在法理上，限塑令的制定便存在缺陷?！耙话愣?，自覺(jué)的成文立法必須以人們自發(fā)形成的法秩序、社會(huì)秩序中的規(guī)則體系為規(guī)則來(lái)源的基礎(chǔ)，而不能隨心所欲的立法?！?如果自生秩序與法律構(gòu)想的秩序不相一致，便有可能出現(xiàn)法無(wú)法有效執(zhí)行的問(wèn)題。隨著對(duì)問(wèn)題研究的深入，筆者認(rèn)為，此時(shí)調(diào)節(jié)生產(chǎn)

15、已進(jìn)入死角，銷售等中間環(huán)節(jié)的作用變得毫無(wú)實(shí)際意義，甚至淪為純粹的收費(fèi)制度，消費(fèi)者環(huán)保意識(shí)未有明顯提高。限制消費(fèi)已不是達(dá)到目的的重點(diǎn)策略，而禁止消費(fèi)則不切實(shí)際，解決問(wèn)題的出路應(yīng)轉(zhuǎn)移。 三、現(xiàn)代公共環(huán)境政策的反思性思考 對(duì)于限塑令失效的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為可歸納為三點(diǎn)。第一，制度性政策的破產(chǎn)，制度并非總是萬(wàn)能的。盡管為減少白色污染，限塑令從各個(gè)環(huán)節(jié)作了制度化的規(guī)定，但缺少有效的切入點(diǎn)帶動(dòng)政策的貫徹實(shí)施，傳統(tǒng)環(huán)境政策的簡(jiǎn)易性仍需借鑒。第二，關(guān)于公民意識(shí)反向邏輯的錯(cuò)誤，限塑令未脫離傳統(tǒng)環(huán)境政策的局限，基于公民環(huán)保意識(shí)制定政策，又要憑借政策來(lái)促進(jìn)環(huán)保意識(shí)，這顯然犯了邏輯性的錯(cuò)誤。當(dāng)然，不排

16、除會(huì)存在一定程度的雙向作用。這也提醒我們不可盲目借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境政策。第三，未合理有效運(yùn)用利益誘導(dǎo)制度，經(jīng)濟(jì)性手段既要運(yùn)用更要合理運(yùn)用?？傊?，保護(hù)環(huán)境的新購(gòu)秩序的再建依賴于以上三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒。 由于所解決問(wèn)題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，僅憑即時(shí)性的政策難以奏效，應(yīng)構(gòu)建長(zhǎng)期性、穩(wěn)固性的現(xiàn)代公共環(huán)境政策。關(guān)于完善限塑令，社會(huì)各界可謂是見(jiàn)仁見(jiàn)智，尤其是在利益誘導(dǎo)方面。例如學(xué)界提出將塑料袋直接納入消費(fèi)稅征稅范圍，即所謂的費(fèi)改稅；以及過(guò)渡性的方案，即稅費(fèi)結(jié)合，既沿用目前收費(fèi)制度也對(duì)普通塑料袋征收消費(fèi)稅；單獨(dú)征收環(huán)境稅，獲取環(huán)保資金等等。 但完善方案立法成本、執(zhí)法成本比較高，缺乏可行性；以及一些具體

17、的細(xì)節(jié)問(wèn)題未予以重視。顯然，利益誘導(dǎo)制度已是現(xiàn)代公共環(huán)境政策的重中之重。當(dāng)然為有效減少白色污染，應(yīng)注重政策的整體性。筆者認(rèn)為，“后限塑令時(shí)代”的政策應(yīng)包含以下內(nèi)容。第一，應(yīng)建立政府、第三團(tuán)體主導(dǎo)的回收、儲(chǔ)存體系。白色塑料垃圾其實(shí)是重要的資源，由于目前利用技術(shù)水平低，使其價(jià)值未能得到有效開(kāi)發(fā)。對(duì)于體系的建立，便需要財(cái)政的支持，并以此作為整個(gè)制度性政策的切入點(diǎn)。第二，建立規(guī)范化的收費(fèi)制度?，F(xiàn)實(shí)而言，筆者認(rèn)為利益誘導(dǎo)的重點(diǎn)在于獲得環(huán)保資金，當(dāng)然應(yīng)做到?？顚Ｓ?。再加上與財(cái)政手段相配套、各地的實(shí)際情況差別很大，最佳方式地方合理收費(fèi)。從而兼顧普通收費(fèi)制度與稅收制度的功能。關(guān)于收費(fèi)的環(huán)節(jié)，主要是生產(chǎn)環(huán)節(jié)；收

18、費(fèi)的數(shù)額應(yīng)與產(chǎn)量、回收成本掛鉤。第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)于問(wèn)題的根本解決寄希望于兩項(xiàng)技術(shù)的成熟。一是可降解塑料袋生產(chǎn)成本與環(huán)境成本降低，二是綜合回收利用技術(shù)的發(fā)展，當(dāng)然這種技術(shù)的進(jìn)步也并非依靠財(cái)稅的強(qiáng)力支持便短時(shí)間內(nèi)完成，但財(cái)稅須為其提供基本的保障。 第四，財(cái)政資金的提供，應(yīng)堅(jiān)持中央為主地方為輔。第五，應(yīng)充分發(fā)揮第三社會(huì)團(tuán)體的作用，建立公眾參與的社會(huì)團(tuán)體主導(dǎo)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制?？傊?，要增強(qiáng)政策合理的強(qiáng)制性與明示性，并以此來(lái)提高公民的環(huán)保意識(shí)，也蘊(yùn)含著對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)。 顯然，“限塑令”減少白色污染的功效甚微，但“限塑令”制定與實(shí)施為以后相關(guān)現(xiàn)代公共環(huán)境政策的制定提供了經(jīng)驗(yàn)。也許，“限塑令”的重要影響在于經(jīng)驗(yàn)而不在于實(shí)效。