我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式初探

1、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式初探        核心提示：                 行政強(qiáng)制執(zhí)行是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用其權(quán)力對(duì)不履行行政法義務(wù)的相對(duì)人依法采取強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的一種行為或制度, 包括代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接強(qiáng)制執(zhí)行方式和強(qiáng)制拘留、強(qiáng)制履行、遣送出境、強(qiáng)制遣回原地、強(qiáng)制隔離治療、強(qiáng)制扣繳、強(qiáng)制退還、強(qiáng)制拆除等直接強(qiáng)制執(zhí)行

2、方式。行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是國(guó)家行政管理活動(dòng)中一項(xiàng)不可或缺的制度，它對(duì)于保障法律法規(guī)的順利實(shí)施、行政權(quán)力的有效運(yùn)作具有舉足輕重的作用。經(jīng)過長(zhǎng)期的法制建設(shè)，我國(guó)已初步形成了以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為輔的執(zhí)行模式。然而，從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)踐來看，現(xiàn)行體制還存在不少問題。本文擬在借鑒世界各國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的基礎(chǔ)上，探討適合我國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。     一、國(guó)外行政強(qiáng)制執(zhí)行模式概覽     由于各國(guó)法律傳統(tǒng)、行政法理論基礎(chǔ)等方面的差別，形成了不同類型的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。最具代表性的有兩類：即行政本位模式和司法本位模式。

3、     （一）行政本位模式     這種模式主要為德國(guó)和奧地利采用，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)包括行政命令權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政行為的執(zhí)行力主要體現(xiàn)于行政機(jī)關(guān)的自力執(zhí)行。也就是說，對(duì)于拒絕履行行政法義務(wù)的相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)可徑自采取強(qiáng)制措施迫使義務(wù)人履行義務(wù)而無需借助法院的介入。行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行模式的理論基礎(chǔ)在于，執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，行政主體既然有下命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，即行政決定一經(jīng)作出，便具有對(duì)相對(duì)人的普遍效力，任何人不得隨意變更或停止其效力。行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施該決定，也有義務(wù)實(shí)現(xiàn)決定內(nèi)容，行政權(quán)中的命令權(quán)與執(zhí)行權(quán)是統(tǒng)一的。  &

4、#160;  行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行這一體制最大的優(yōu)點(diǎn)就在于，它能夠有效地提高行政效率，避免司法程序的繁瑣和費(fèi)時(shí)。因而，正如許多學(xué)者指出的那樣，由行政機(jī)關(guān)獨(dú)攬執(zhí)行權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)不受限制或?yàn)E用權(quán)力損害公民權(quán)益的情形發(fā)生。特別是在目前行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不斷增加，社會(huì)管理職能日益擴(kuò)大的環(huán)境下，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)作出必要的限制是應(yīng)該的，也是有益的。     行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行，并不是說司法對(duì)行政就毫無辦法。其實(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行模式的司法控制，主要體現(xiàn)在對(duì)被執(zhí)行行政行為的司法審查，經(jīng)司法審查后的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為仍由行政機(jī)關(guān)以自力為之，不涉及強(qiáng)制執(zhí)行行為本身的司

5、法化，因而是一種間接控制模式。行政本位模式的司法控制功能主要體現(xiàn)在對(duì)具有可執(zhí)行性行政行為不服而提起的訴訟過程中，當(dāng)然，這并不排除行政強(qiáng)制執(zhí)行程序啟動(dòng)之后對(duì)被執(zhí)行行政行為的司法控制。     （二）司法本位模式     這種模式的待點(diǎn)是：行政機(jī)關(guān)在具體決定難以實(shí)施的情況下，可以借助法院的介入，由法院通過判決執(zhí)行行政決定，也就是將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予司法機(jī)關(guān)，實(shí)施這種模式的代表國(guó)家是美國(guó)和法國(guó)。美國(guó)法制素以“司法優(yōu)位”及“法律支配”為主要特征，傳統(tǒng)上就將行政命令和執(zhí)行置于法院的司法控制、司法審查之下。司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行模式的理論基礎(chǔ)是：1、分

6、權(quán)制衡理論。強(qiáng)調(diào)行政權(quán)必須受司法權(quán)制約，以保持權(quán)力均衡，防止行政權(quán)力濫用。2、司法權(quán)優(yōu)于行政權(quán)。行政機(jī)關(guān)依法行使的權(quán)力，尤其是剝奪、限制公民的權(quán)利、設(shè)定公民義務(wù)的權(quán)力應(yīng)該受到法院的最終審查。因此，一般情況下行政機(jī)關(guān)不得自行行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而由司法機(jī)關(guān)行使。     司法本位模式對(duì)于防止行政權(quán)專斷、濫用和不公正，保護(hù)公民權(quán)益方面無疑是有利的。然而這種模式降低行政效率、拖延執(zhí)行的時(shí)間，極有可能造成法院負(fù)擔(dān)加重。所以，純粹為了保障相對(duì)人的權(quán)益而犧牲行政效率為代價(jià)的司法本位模式還值得商榷。     二、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式現(xiàn)狀  

7、;   中華人民共和國(guó)行政訴訟法第56條第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！倍?6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”由此可見，我國(guó)實(shí)行的是申請(qǐng)法院執(zhí)行與行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行相結(jié)合的模式。結(jié)合其他相關(guān)法律法規(guī)可知，我國(guó)對(duì)法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是概括式綜合式的，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定是列舉式的、單一式的，換言之，我國(guó)在行政強(qiáng)制執(zhí)行上采取的是以司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行為輔的

8、復(fù)合型行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。     （一）司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行 行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)原則上屬于法院，行政機(jī)關(guān)在公民、法人或其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法作出的行政處理決定中規(guī)定的義務(wù)時(shí)，如法律沒有授予其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，就需申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不是向人民法院提起訴訟，但申請(qǐng)也不是可有可無的程序，申請(qǐng)如經(jīng)法院批準(zhǔn)、同意，原行政強(qiáng)制決定就成為司法強(qiáng)制決定，法院可以運(yùn)用其司法強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)以后，法院必須認(rèn)真進(jìn)行審查，不僅要作形式審查，還要作實(shí)質(zhì)性審查。對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，經(jīng)審查合法，將由法院實(shí)施司法強(qiáng)制；經(jīng)審查不合法，退回行

9、政機(jī)關(guān)，不予執(zhí)行。 （二）行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行 除司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行外，我國(guó)相關(guān)法律也特別授權(quán)行政機(jī)關(guān)享有部分強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，大致有下列幾種情形： 1、屬于各部門專業(yè)范圍內(nèi)的強(qiáng)制執(zhí)行，一般由法律規(guī)定，專項(xiàng)授權(quán)給主管行政機(jī)關(guān)，如：關(guān)于人身權(quán)的，有行政拘留（治安管理處罰法）、強(qiáng)制履行（兵役法）等。屬于財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利的，如滯納金（國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅征收辦法）、強(qiáng)制收兌（違反外匯管理處罰施行細(xì)則）、強(qiáng)制許可（專利法）等。       2、屬于各行政機(jī)關(guān)普遍需要的，如強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制拍賣財(cái)產(chǎn)，原則上都需申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法律只授予少數(shù)幾個(gè)行政機(jī)關(guān)，如稅務(wù)、海關(guān)、審計(jì)等。

10、    3、涉及民計(jì)民生的問題如拆遷房屋、退回土地等，原則上都應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是，城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第17條規(guī)定，強(qiáng)制拆遷既可以由縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，也可由房屋拆遷主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。 值得一提的是，法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)擁有何種強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，從積極方面說，意味著法律的授權(quán)；從消極方面說，也意味著行政機(jī)關(guān)不享有其他種類的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須有法律的明確授權(quán)。     三、現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的缺陷     我國(guó)現(xiàn)行的以司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政

11、型行政強(qiáng)制執(zhí)行為輔的復(fù)合型行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，雖然對(duì)制約行政權(quán)的行使、遏制行政權(quán)的濫用、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益起到了積極的作用，但是，在實(shí)際運(yùn)作中也暴露出不少缺陷，主要表現(xiàn)為以下三方面： （一）不利干提高行政效率。因大多數(shù)的行政機(jī)關(guān)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，其作出的生效具體體行政行為得申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)最高法院的有關(guān)司法解釋，法院不僅有權(quán)拒絕訴訟過程中的執(zhí)行申請(qǐng)，而且有權(quán)拒絕行政機(jī)關(guān)提出的未處于訴訟狀態(tài)的執(zhí)行申請(qǐng)。無論法院以何理由駁回行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)，都會(huì)導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行的困難，況且，法院的審查和執(zhí)行難免會(huì)出紕漏，在法律推定行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政領(lǐng)域中，即使法院執(zhí)行不力，行政機(jī)關(guān)也無可奈何

12、，這無疑削弱了行政執(zhí)法的權(quán)威性。     當(dāng)前，“執(zhí)行難，行政強(qiáng)制執(zhí)行更難”的呼聲越來越高，有些行政機(jī)關(guān)交不起申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)或擔(dān)心執(zhí)行不力不交執(zhí)行費(fèi)，以至不申請(qǐng)執(zhí)行，使具體行政行為執(zhí)行流于形式，行政決定成為一紙空文，客觀上助長(zhǎng)了行政違法行為的泛濫，不利于有效地維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。特別是在實(shí)踐中對(duì)一些數(shù)額較少又無爭(zhēng)議的處罰，如果都要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行顯然即不經(jīng)濟(jì)又不切實(shí)際。例如，低額罰款，100元，200元，且人數(shù)較多，被罰款人拒不交納，是否也申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行？農(nóng)民建房，超出批準(zhǔn)面積10公分，主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令停建，不聽，如何處理；如申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制，房已蓋好

13、，為了10公分再?gòu)?qiáng)制拆除？等等，     （二）導(dǎo)致法院的“執(zhí)行難”。作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)的法院擔(dān)負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的職責(zé)，它行使權(quán)力的最基本的形式是公正、中立地作出裁判?，F(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行絕大多數(shù)由法院實(shí)施，但我國(guó)各級(jí)法院審判任務(wù)十分繁重，而法院的人力、物力、財(cái)力都很有限，很多訴訟案件久拖不決，也有相當(dāng)一部分裁判得不到執(zhí)行。目前，法院在執(zhí)行案件的處理上，實(shí)行審查和執(zhí)行分離的制度，由行政庭負(fù)責(zé)案件的審查，由執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行。但近年來，由于執(zhí)行案件的增多，為平衡各庭之間的工作負(fù)擔(dān)，有的法院將行政案件執(zhí)行轉(zhuǎn)到行政庭來執(zhí)行。這實(shí)際上也反映出法院執(zhí)行局承受不

14、起大量非訴行政執(zhí)行案件的壓力。然而，即使現(xiàn)今大量的非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件依靠行政庭來實(shí)施，也不能滿足行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的要求，仍有許多強(qiáng)制執(zhí)行案件得不到及時(shí)解決，況且，法院不諳行政管理中的專業(yè)技術(shù)問題，在執(zhí)行中對(duì)涉及的專業(yè)技術(shù)難以作出準(zhǔn)確的判斷。如果大量的行政行為由法院來執(zhí)行，不僅使許多強(qiáng)制執(zhí)行案件得不到及時(shí)執(zhí)行，而且大大減弱了法院的行政監(jiān)督權(quán)從而模糊了行政權(quán)與司法權(quán)的界限。     （三）法律責(zé)任不健全，缺乏責(zé)任追究機(jī)制。從行政機(jī)關(guān)的角度來說，為了提高行政效率不愿經(jīng)歷申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的繁瑣程序，往往無視法律的規(guī)定擅自強(qiáng)制執(zhí)行，而在我國(guó)又沒有明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任，

15、因此在實(shí)踐中出現(xiàn)兩種情況：一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，且強(qiáng)制執(zhí)行本身就是違法的。這種情況處理比較簡(jiǎn)單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行，但強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容是合法的。例如，行政機(jī)關(guān)拆除民房，未經(jīng)申請(qǐng)人民法院而自行強(qiáng)制拆除。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發(fā)生，在中國(guó)目前情況下，恐怕除了建議有關(guān)部門給直接責(zé)任人員和直接主管負(fù)責(zé)人員以行政處分外，似別無良策。從法院的角度來看，如果法院未能及時(shí)審查行政申請(qǐng)、也沒有及時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行、因疏于審查而執(zhí)行了違法的行政決定或違法執(zhí)行時(shí)，法院應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任？目前，我國(guó)法律

16、無明確規(guī)定。因而實(shí)踐中法院即使存在諸類違法行為，行政機(jī)關(guān)也往往無能為力。雖然，決定權(quán)與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一，會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、缺乏監(jiān)督，但其實(shí)被分離出去的執(zhí)行權(quán)同樣處于監(jiān)督體系之外。     四、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行模式選擇     如前所述，我國(guó)現(xiàn)行的以司法型行政強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政型行政強(qiáng)制執(zhí)行為輔的復(fù)合型行政強(qiáng)制執(zhí)行模式，雖對(duì)制約行政權(quán)的行使、遏制行政權(quán)的濫用、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益都起到了積極的作用，但也存在不少缺陷，其將使眾多行政決定無法得到落實(shí)，行政法律規(guī)范難以得到遵守和實(shí)施，行政效率低下。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的這種缺陷主要源于行政主體作為行政行為的作出者享有的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)過少，行政效率得不到法律上的保障。此外，由于行政機(jī)關(guān)享有主要的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是基于公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)為了公共利益所作出的決定，如果得不到及時(shí)執(zhí)行，不僅使行政行為喪失拘束力、確定力和執(zhí)行力，而且