PPP模式在我國公共事業(yè)中的應用與發(fā)展

1、PPP模式在我國公共事業(yè)中的應用與發(fā)展     摘要：項目PPP模式在中公共事業(yè)的成功應用說明實投資渠道多元化 特別是吸社會資本進入公共事業(yè)領域是加快我國公共事業(yè)項管理發(fā)展的必由之路。現階段在中國公共事業(yè)項目管理中進一步推廣PPP模式存在一些問題應制訂相應的對策。公共事業(yè)管理組織，在國外多稱為非盈利機構（簡稱NOP），即不以盈利為目的向社會提供服務的組織。組織性、民間性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事業(yè)管理組織的五大特征。而我國的社會公共事業(yè)組織在民間性這一特點上是不同于國外的公共事業(yè)管理組織的它主要包括事業(yè)單位和民間組織。發(fā)達國家在20世紀近百年的發(fā)

2、展中，公共事業(yè)管理在政治經濟文化生活中發(fā)揮著巨大的作用，因此從上個世紀90年代開始，隨著公共事業(yè)社會化進程的開始與公共事業(yè)管理的發(fā)展，我國公共管理領域的投融資額已經逐年上升，投融資渠道也加快了多元化步伐。市政公用事業(yè)特許經營管理辦法從2004年5月1日起開始實施，這是我國第一部市政公用事業(yè)特許經營制度的規(guī)章，也是我國在公共事業(yè)社會化進程的重要里程碑。一、項目PPP融資模式的組織形式及其代表性模型（一）PPP融資模式的組織形式項目PPP（Public-Private Partnership）融資模式也可稱為“公私合營”融資模式。它指的是公共部門與私企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)

3、基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP是一個完整的項目融資的概念，它是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，它的組織形式非常復雜，有可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，也可能有公共非營利性組織等等。各合作方之間不可避免會產生不同層次和類型的利益和責任的分歧，但是政府與私人企業(yè)一旦形成相互合作的機制，各合作方的分歧就會模糊化，在求同存異的前提下，共同完成項目的既定目標。項目的PPP融資模式參與者在一

4、般情況下包括，項目的直接主辦人投資者，項目所在地政府，項目貸銀行，項目產品的購買者或者項目設施的使用者，項目的建設承公司，項目設備、能源、原材料供應者，項目融資法律、稅務顧問。圖1標示了這些因素之間的關系及運作方式。圖中所標出的粗線部分是PPP融資模式的前提，即在PPP方式下，首先要通過政府批準成立項目公司和項目管理公司，項目公司和項目管理公司作為政府批準的特許權人進行投融資，并負責提供建設、經營、維護和管理工作，同時履行對投資人的償債義務。（二）PPP融資模式的典型模型國外PPP融資模式下的公共事業(yè)項目建設已經比較規(guī)范，所采用PPP融資模式的公共事業(yè)項目可被分為三類，已有的公共事業(yè)項目、已有

5、公共事業(yè)項目的擴建和新的公共事業(yè)項目?？蓪㈨椖縋PP融資模式與公共事業(yè)項目的結合清晰化：SC：服務協議OMC：運營和維護協議LBO：租賃建設運營BTO：建設轉移運營BOT：建設運營轉移WA：擴建后經營整工程并轉移BBO：購買建設運營BOOT：建設運營擁有轉移二、項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)中的優(yōu)勢、應用前提及其發(fā)展。項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中的優(yōu)勢隨著PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目建設和管理中的應用，將它們與中國的國情相結合，形成更多的有中國特色的PPP典型應用模型勢在必行。因為在公共事業(yè)項目的建設和管理上，鑒于我國的特殊國情，加快發(fā)展PPP融資模式的優(yōu)勢可以在以下幾個方

6、面得以體現：A.運作與管理技術上的優(yōu)越性因為在PPP融資模式下，政府扮演的是投資經紀人的角色，它必須與盈利企業(yè)合作，而這些參與公共事業(yè)項目的戰(zhàn)略投資者是在市場機制中經過優(yōu)勝劣汰下來的優(yōu)勝者，它們可以在項目的前期就參與進來，帶來先進的經營理念、技術經驗和管理模式以及雄厚的資本，全面提升企業(yè)的綜合實力，這樣將會給公共事業(yè)項目的運作與管理帶來勃勃生機。B.減輕政財政負擔，增加政府財政收入在我國市場經濟建設和發(fā)展的過程中政府的投融資已經在逐步地退出競爭性生產領域，但是從經濟和社會發(fā)展的需要看，我國政府在公共事業(yè)項目投資方面的壓力仍將有增無減。但這些無償投資全部要靠政府財政是不現實的，無論是通過國債轉貸

7、、地方政府向銀行貸款融資、還是國家向國金融機構、外國政府或國際銀團的借款等融資方式，雖然能夠緩解投資短缺，但是這些所有的融資形式都是在單方面增加政府財政壓力和負擔，而且隨債務依存度的提高這種融資方式將會受到一定的限制。因此，在投資主體多元化的過程中，部分國有股本退出，政府將獲得巨額財政收入；而在多元化之后，企業(yè)經營效益提高、增稅收和余下的國有股本的回報亦將有助于各級財政收入。C.拓寬民間資本在社會經濟建設中的投資空間在公共事業(yè)項目中采用PPP融資模式可以拓寬民間資本在我國經濟建設中的投資空間，使它在我國不會僅僅只限于批發(fā)、零售貿易、餐飲業(yè)、制造、建筑等行業(yè)，而能夠在基礎產業(yè)方面打破壟斷，在除國

8、計民生的重大經營項目外的公共事業(yè)項目，諸電力、電信、供水、衛(wèi)生設施、運輸等等方面的建設和管理中發(fā)揮作用，促使它在國內經濟發(fā)展中長期穩(wěn)定地發(fā)展。D.有助于降低風險，建立相應的監(jiān)管體制從私人企業(yè)的投資風險角度來看，由于合作各方共同對項目運行的整個周期負責，參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯盟，在合作關系中雙方共同分擔風險和責任、交流知識。同時我們還清楚地知道投資主體多元化正是現代監(jiān)管制度的基礎，因此當多元化實現后，將有助于建立獨立、公正、可行和高效的監(jiān)管體制。     項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中的應用前提PPP融資模式是國際上比較通行的建設公共事業(yè)

9、項目的方式之一，在歐美等一些國家已經發(fā)展得較為成熟，但該模式應用于我國的公共事業(yè)項目建設尚處于研究、探討和試驗性的階段，結合我國現階段的國情與政策以及在一些具體公共事業(yè)項目中的實踐，可以肯定的是這種方式在我國的公共事業(yè)項目建設中有良好的發(fā)展前景，但是這種方式的引入需要具備一些基本條件：A.公共事業(yè)項目的選擇并非所有的公共事業(yè)項目建設都可引進民間資本經營，PPP模式并不能解決所有的問題?！皬膰饨涷炓约罢{查結果表明，適宜采用PPP方式的公共事業(yè)項目，大多是一些基礎設施和一些地方性的基礎產業(yè)，而在我國可以在除國計民生的重大經營項目外的公共事業(yè)項目中適當、適時地引入PPP模式。2006年12月18日

10、國務院國資委首次明確七大行業(yè)（包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)）將由國有經濟控制，并提出到2010年培育出30至50家具有國際競爭力的大企業(yè)集團，以貫徹中央經濟工作會議提出的“以提高競爭力和控制力為重點深化國企改革”。B.政策優(yōu)惠與扶持要在公共事業(yè)項目建設中采用PPP方式，必須解決建設管理公共事業(yè)項目的回報率問題。實際上，這就是要求政府在接受PPP融資模式時給予一定的政策優(yōu)惠與扶持，這是在我國推行PPP融資模式來建設和管理社會公共事業(yè)項目所必不可少的條件。只有在政策的扶持下，才能保證公共事業(yè)項目在上述融資模式下實現建設、經營與發(fā)展。C.相關的法律制度建設PPP融資

11、模式是一種以法律制度為保障，平等互利的合作關系，能有效防范合作各方的不當行為對項目建設運作的損害。這種模式在公共事業(yè)項目建設中的運用是在項目的建設與經營的過程中，在一定程度上引入市場的機制與原則，參與整個項目的運作。由于這種模式存在國家、社會需求與投資者、經營者的利益相對獨立性，因此有必要建立相應的投融資法律制度，來規(guī)范PPP模式下各方利益與行為的兼顧與控制。項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中的發(fā)展從1980年到1990年，我國政府開始并鼓勵國外資本對我國基礎設施項目的直接投資，即開始BOT方式管理的試點工作。這就意味著項目PPP融資模式在我國公共事業(yè)項目管理中應用的開始。通過BOT方

12、式在某電站B期工程的建設成功與往后較多項目采用了BOT方式，我們獲得了豐富的操作BOT經驗。隨著市場經濟向縱深發(fā)展，公共事業(yè)民營化政策障礙也逐漸取消，2002年12月建設部發(fā)布關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見，以正式文件的形式確定了允許外資和民資同時進入，公平競爭供水、供氣、供熱、公交通、污水處理、垃圾處理等市政公用設施項目。在2002年初，深圳市政府決定對5家國有企業(yè)進行改制，希望通過出讓國有股權，采取國際招標的方式，達到國有股減持，引進外資，健全企業(yè)的法人治理結構和引進國外先進管理體制的目的。而這5家國有企業(yè)主要集中在公共事業(yè)領域，它們分別為深圳市能源集團、水務集團、燃氣集團、公交集團

13、和食品總公司到目前為止，這5家企業(yè)的改制有的已經塵埃落定并開始進軍新的市場，有的改制方案還在審批的過程中，不久也將完成。2003年10月，中共十六屆三中全會決定指出，要清理和修訂限制非公有制經濟發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙，放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。許多公共事業(yè)領域的項目建設和管理工作都開始采用項目PPP融資模式。三、在公共事業(yè)項目化管理中推行PPP融資方式存在的一些問題及解決方法項目PPP融資模式不僅在融資領域具有得天獨厚的優(yōu)勢，而且可以促進公共事業(yè)建設與管理的運營機制改革，加快實現產權多元化提高項目經營效率，降低設施運營成本

14、。由于模式應用的時間并不太長，所以在推行的過程中依然不可避免地碰到了很多的具體問題。產生這些問題的原因有很多，如政府干涉、不同的項目背景以及文化因素等。借鑒各國政府對公共事業(yè)項目應用PPP融資模式的扶持措施，針對以上存在的問題，我國仍然需要在政策上對法律和金融兩個層面的健全和完善繼續(xù)下功夫，使得PPP融資模式能夠在我國的公共事業(yè)項目化管理進程中發(fā)揮其應有的作用：（1）需要對現行的有關金融的法律和法規(guī)進行補充和完善。但由于這是一項制度創(chuàng)新，目前法律法規(guī)缺位，有關政策不配套，認識還不盡一致，有的難以擺脫過去行政管理的思想方法和模式；有的片面追求吸引資金，承諾固定的投資回報，竟授予經營者70年經營權、可自動延期2次等。這些典型案例，皆是因合同或協議中的界定不清所造成，因此在相關的法律