工傷認定：行政與司法的沖突及消除

1、工傷認定：行政與司法的沖突及消除         一、工傷認定及法律和社會效果 1. 工傷認定的內(nèi)涵和性質(zhì) 工傷認定是我國勞動部門依法確認勞動者的傷殘是否屬于勞動法意義上的工傷的具體行政行為。對工作、生產(chǎn)中受到傷害的勞動者予以及時公平的工傷救濟，是社會正義的體現(xiàn)。由于我國受制于現(xiàn)階段社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，        一、工傷認定及法律和社會效果;1. 工傷認定的內(nèi)涵和性質(zhì);工傷認定是我國勞動部門依法確認勞動者的傷殘是否屬于勞動法意義上

2、的工傷的具體行政行為。對工作、生產(chǎn)中受到傷害的勞動者予以及時公平的工傷救濟，是社會正義的體現(xiàn)。由于我國受制于現(xiàn)階段社會經(jīng)濟的發(fā)展水平，法律對社會勞動中遭受的職業(yè)傷害并沒有統(tǒng)一的救濟標(biāo)準(zhǔn)，而是劃分在不同的部門法內(nèi)，適用不同的實體法和程序法，享受不同的傷殘待遇。;2. 工傷認定的標(biāo)準(zhǔn)和程序;認定勞動法意義上的工傷有兩大法律標(biāo)準(zhǔn)：一是勞動法律關(guān)系是否存在，包括事實勞動關(guān)系；二是是否符合國務(wù)院工傷保險條例中認定工傷的7條標(biāo)準(zhǔn)或視為工傷的3條標(biāo)準(zhǔn)。其認定工傷的法律程序的依據(jù)是國務(wù)院工傷保險條例和勞動保障部工傷認定辦法。申請工傷認定的主體有用人單位、傷殘勞動者及直系親屬和工會；認定工傷的權(quán)限機構(gòu)是屬地勞動

3、行政部門。此外設(shè)置有內(nèi)部監(jiān)督程序的行政復(fù)議和司法監(jiān)督程序的行政訴訟。;3. 工傷認定的法律效果和社會效果;客觀地說，絕大多數(shù)勞動法律關(guān)系清晰和事實清楚的工傷，通過現(xiàn)行工傷認定程序是能順利得到確認的。然近年工傷救濟領(lǐng)域出現(xiàn)了一種新的現(xiàn)象：各地因工傷認定引起的行政訴訟案件增多；勞動部門的工傷認定書被人民法院撤銷的增多；工傷勞動者四處喊冤的增多。據(jù)廣東省佛山市中級人民法院調(diào)研統(tǒng)計：“在2001年以前，鮮有不服工傷認定的行政訴訟案例，但自2001年開始，該類案件數(shù)量迅猛增長，到2003年已經(jīng)占到行政訴訟案總數(shù)的39”1 據(jù)江蘇省高級人民法院統(tǒng)計：“2004年全省勞動保障類行政案件總數(shù)已經(jīng)超過傳統(tǒng)的資源

4、類、公安行政類案件，僅次于城建拆遷類行政案件，列全省第二位。近三年統(tǒng)計顯示，工傷類行政案件占全部勞動和社會保障行政案件的70?！? 同樣，筆者所在市因工傷引起的行政訴訟案件上升為全市行政案件的第二位，2005年該市勞動部門所作出的工傷認定書被人民法院撤銷的比例飆升到46.4。部分不服終審判決的工傷勞動者和家屬怨聲載道，四處呼救，有失社會和諧。;4. 現(xiàn)行工傷認定的法律思考;為何井然有序的工傷認定會出現(xiàn)如此令人不解的社會效果？除經(jīng)濟發(fā)展迅速，安全生產(chǎn)條件不到位和當(dāng)事人訴訟意識增強外，有無法律自身的原因？近年行政與司法已經(jīng)出現(xiàn)質(zhì)疑之聲。如浙江勞動部門反映：“工傷認定的實質(zhì)是勞動關(guān)系的確認，這是勞動

5、部門處理工傷案件中最頭痛的，也是勞動保障部門在行政訴訟中經(jīng)常敗訴的一個問題”。3 廣東法院的調(diào)研結(jié)論認為：“審判實踐表明，工傷認定的行政訴訟，雖然在一定程度上起到了對行政機關(guān)認定結(jié)論的合法性進行審查的作用，但可能更大的程度上阻礙了傷亡職工獲得損害賠償?shù)募皶r性”。4 筆者通過法律援助實踐深感我國工傷認定程序值得反思，特分析兩個工傷認定的案例，探討行政與司法工傷認定沖突的原因、問題和解決思路。;二、工傷認定行政與司法的沖突及原因;(一)事實勞動關(guān)系認定的標(biāo)準(zhǔn)分歧;1. 典型案件 ;工傷事實：2004年2月，自然人羅某從A裝飾工程有限責(zé)任公司承包了“國際花園”工地鋁合金門窗安裝工程，羅委托其親戚葉某

6、招聘了唐某等十幾名農(nóng)民工從事安裝工作。唐某等人從葉某手中領(lǐng)取工資。2004年4月7日，自然人徐某從B裝飾工程有限責(zé)任公司承包了“左岸花都”工地鋁合金門窗安裝工程，打電話給同樣是親戚的葉某，請他找?guī)讉€工人過來幫忙。此時正遇“國際花園”工地缺料而停工，4月8日，唐某等人在葉某的指揮下，從“國際花園”工地來到“左岸花都”工地干活。4月9日，唐某在施工中不幸失足跌出窗外，由于施工現(xiàn)場沒有防護網(wǎng)，造成唐某跌地癱瘓。經(jīng)市勞動能力鑒定委員會鑒定為一級傷殘。唐某以B公司為用人單位申請工傷認定，單位始終不認同是工傷。;行政認定：市勞動部門作出的工傷認定認為：徐某和葉某均為自然人，不是勞動法上的合法用工主體。唐某

7、為B公司提供勞動，其勞動成果是B公司占有，受益人B公司與唐某之間形成事實勞動關(guān)系，B公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)唐某的工傷責(zé)任。省勞動部門作出行政復(fù)議決定書認為：市勞動部門對唐某作出的工傷認定事實清楚，依據(jù)充分，程序合法，維持認定。;司法認定：一審法院行政庭判決認為：唐某是葉某安排在羅的工地上和徐的工地工作，唐某并不受B承包公司的任何約束，與B承包公司沒有任何隸屬關(guān)系。認為被告市勞動部門認定唐某與B公司之間存在事實勞動關(guān)系是事實不清，證據(jù)不足，不予支持，撤銷了工傷認定決定書。終審法院行政庭判決認為：被告市勞動部門以徐某和葉某不是合法用工主體，就推定唐某與B公司之間存在事實勞動關(guān)系，沒有明確的法律依據(jù)，且與仍然

8、接受葉某的指揮相矛盾，認為市勞動部門對此案事實勞動關(guān)系的認定是事實不清，證據(jù)不足，維持了一審的判決。;2. 法律思考;是何原因造成行政與司法對唐某勞動關(guān)系認定矛盾，致使唐某工傷保險待遇落空呢？;立法層面：工傷認定的前提條件是勞動法律關(guān)系存在。但勞動法對事實勞動關(guān)系只規(guī)定了法律效力并未規(guī)定構(gòu)成要件(此案后2005年5月，勞動部有一個認定勞動關(guān)系的通知，對認定事實勞動關(guān)系有進步性規(guī)定，但仍然不能完全解決復(fù)雜的承包關(guān)系中事實勞動關(guān)系的主體確認問題，并且法律位階太低，并非是人民法院審理案件的當(dāng)然依據(jù))。對復(fù)雜勞動關(guān)系中事實勞動關(guān)系的認定，更多地還停留在學(xué)術(shù)理論層面和仲裁員與法官的自由裁量權(quán)上。行政方面

9、，勞動部門是政府的組成機構(gòu)，習(xí)慣于對上級各類規(guī)章、文件、通知的立馬執(zhí)行。司法方面，人民法院更習(xí)慣堅守以法律為依據(jù)，部門規(guī)章只作參照。使得若干行政部門數(shù)不清的通知、復(fù)函自然常常難登審判之堂。因此，當(dāng)行政認定自以為有依據(jù)時，人民法院則不以為然。對事實勞動關(guān)系沒有法律層面的統(tǒng)一認定標(biāo)準(zhǔn)，是行政與司法在認定工傷上產(chǎn)生沖突的重大原因之一。;執(zhí)法層面：由于法律層面無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，造成行政與司法對事實勞動關(guān)系的理解是仁者見仁，智者見智。如勞動部門認為自然人葉某、徐某均不符合用工單位主體資格，認定自然人的前手B公司與唐某之間存在事實勞動關(guān)系。人民法院則認為葉某和徐某雖構(gòu)不成勞動法上的用工主體，但可以構(gòu)成民法上雇傭關(guān)系的用工主體，可以適用最高法院關(guān)于雇傭關(guān)系中的人身損害賠償?shù)乃痉ń忉?。認為勞動部門對唐某與B公司之間存在事實勞動關(guān)系是沒有法律依據(jù)的牽強推論。將承包頭自然人與唐某之間認定為民法意義上的雇傭關(guān)系更為合理。據(jù)筆者的調(diào)查資料，行政與司法對事實勞動關(guān)系認定的分歧大都產(chǎn)生于此。;結(jié)果層面：由于立法將工傷認定納入了公法范圍的行政法律關(guān)系，工傷認定的性質(zhì)屬于政府作出的具體行政行為，當(dāng)然成為司法監(jiān)督的對象。依據(jù)行政訴訟法第5條的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！痹谟萌藛挝贿@個“民告官”的行政訴訟案件中，政府是法院眼中的強勢主體，是監(jiān)督的對象。這個意義上