CEPA框架下內(nèi)地與港澳環(huán)境保護合作的法律問題思考

1、CEPA框架下內(nèi)地與港澳環(huán)境保護合作的法律問題思考環(huán)境問題的全球化是伴隨全球經(jīng)濟一體化進程產(chǎn)生的。特別是20世紀70年代以來，隨著可持續(xù)發(fā)展概念的提出，環(huán)境保護與貿(mào)易自由的相互協(xié)調(diào)問題逐漸成為國際、區(qū)域各層面的貿(mào)易體制所關注和研究的重要問題。隨著內(nèi)地與港澳間更緊密經(jīng)貿(mào)關系的深入，快速發(fā)展帶來的環(huán)境問題極有可能成為三地經(jīng)濟進一步加快發(fā)展的制約因素。特別是CEPA協(xié)議的深入實施，使得內(nèi)地與港澳間進一步推進環(huán)境保護合作，共同解決在經(jīng)貿(mào)發(fā)展中產(chǎn)生和將要產(chǎn)生的環(huán)境問題成為必然。本文從分析CEPA框架下內(nèi)地與港澳環(huán)境保護合作的現(xiàn)實意義入手，探討CEPA框架下的環(huán)保合作所涉及的法律問題，旨在為改善我國環(huán)境問

2、題和進一步完善CEPA框架下環(huán)保合作的法律制度提供參考意見。 一、內(nèi)地與港澳加強環(huán)境保護合作的背景分析 經(jīng)濟發(fā)展問題與環(huán)境問題不可分割。隨著經(jīng)濟迅速增長與人類生存生活需求的不斷提高，環(huán)境問題已成為發(fā)展問題中不可忽視的社會焦點。 （一）國際層面環(huán)境保護及合作的現(xiàn)狀現(xiàn)代意義上的環(huán)境問題主要從工業(yè)革命以后開始出現(xiàn)，并以驚人的速度經(jīng)歷了從地域化到全球化的演變。20世紀60年代至80年代，二戰(zhàn)后經(jīng)濟的迅速發(fā)展使環(huán)境問題開始從地域化向國際化的方向發(fā)生演變。國際環(huán)境糾紛不斷加劇出發(fā)了在國家一級加強對環(huán)境保護的公法控制。由于各國對環(huán)境問題的控制方式和標準不同，終導致國際貿(mào)易發(fā)生扭曲，從而觸發(fā)了各國在國際社會統(tǒng)

3、一指導下采取一致行動的愿望。針對環(huán)境問題不斷擴大的現(xiàn)實，聯(lián)合國在1972年組織召開了以處理環(huán)境問題國際化為議題的人類環(huán)境會議，國際環(huán)境合作在此基礎上得到迅速發(fā)展。在隨后的20年里，一系列國際環(huán)境公約和協(xié)議相繼簽署。1992年6月聯(lián)合國在巴西里約熱內(nèi)盧召開的環(huán)境與發(fā)展大會，通過、簽署了一系列重要文件，ii提出了環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展新思想，成為各國加強國際合作，促進經(jīng)濟發(fā)展和保護全球環(huán)境的新開端。在國際環(huán)境保護潮流對國際貿(mào)易和多邊自由貿(mào)易體制的巨大影響下，1995年成立的世界貿(mào)易組織（WTO）也將正式將環(huán)境保護問題納入了其多邊貿(mào)易體制之中，除在馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定的序言中明確規(guī)定

4、應為可持續(xù)發(fā)展之目標最合理地利用世界資源，尋求既保護和維護環(huán)境，又與它們各自在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的需要和關注相一致的方式，加強采取各種相應的措施外，在其實施管理的一系列協(xié)議中也體現(xiàn)除了可持續(xù)發(fā)展的要求，如GATT（1994）、農(nóng)業(yè)協(xié)議、技術性貿(mào)易壁壘協(xié)議、實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議、服務貿(mào)易總協(xié)定、與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)議、政府采購協(xié)議中均有與環(huán)境保護有關的貿(mào)易條款。上述國際環(huán)境與發(fā)展宣言、公約和協(xié)定提出的環(huán)境與發(fā)展新理念、新論斷和新措施，給我國發(fā)展提供了新的機遇和新的動力，有利于我國積極應對全球化挑戰(zhàn)，促進本國的持續(xù)發(fā)展。 （二）國內(nèi)層面環(huán)保的現(xiàn)狀與問題國內(nèi)層面，在過去的幾十年中，我國政府和社

5、會公眾對于環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展之間關系的認識在國際大趨勢下，經(jīng)過了一個不斷探索和逐步深化的過程。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會在其第三屆第五次會議的回顧與展望報告iii中指出，自1992年起隨著中共中央、國務院一系列有關可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護的重要文件的發(fā)布，我國堅定地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實行開放發(fā)展、和諧發(fā)展、和平發(fā)展的方針，環(huán)境保護已逐步從邊緣化狀態(tài)提升到發(fā)展決策的戰(zhàn)略地位。報告還指出，我國未來環(huán)境與發(fā)展的協(xié)調(diào)還將面對以下挑戰(zhàn)：能源安全、大氣污染與溫室氣體減排問題，日益加深的水危機，生活垃圾、工業(yè)廢物和危險廢物呈持續(xù)快速增長趨勢，生態(tài)系統(tǒng)功能退化、生物多樣性銳減，以及未來可能出現(xiàn)的一些環(huán)境新問題。尤

6、其是隨著CEPA協(xié)議的深化實施，上述問題在內(nèi)地與港澳經(jīng)濟合作與發(fā)展迅速加深的同時，也在三地日益凸顯。對此，首先領航的便是始于1990年的港粵環(huán)境合作。在近20年的時間里，雙方在空氣質(zhì)量監(jiān)管、水環(huán)境保護等領域均取得了令人矚目的成績。特別是2004年泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作拉開序幕、2005年初泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議正式簽署之后，泛珠三角地區(qū)與港澳全面啟動了在生態(tài)環(huán)境保護、污染防治、環(huán)境管理、環(huán)境科技與環(huán)保產(chǎn)業(yè)方面的全方位合作。在CEPA框架下探討環(huán)境保護領域的法律問題是環(huán)境與自由貿(mào)易密切關聯(lián)、內(nèi)地與港澳環(huán)境問題狀況和CEPA協(xié)議實施深化并逐漸拓寬相關領域規(guī)定所決定的。在現(xiàn)實層面，加速三地合

7、作更具有重要意義。 二、CEPA框架下內(nèi)地與港澳進行環(huán)境保護合作的法律依據(jù) （一）CEPA中直接涉及環(huán)保的規(guī)定環(huán)境保護合作具有一定的系統(tǒng)性，涉及到環(huán)境服務（服務貿(mào)易）、環(huán)境保護項目投資（貿(mào)易投資便利化）及環(huán)保產(chǎn)品（貨物貿(mào)易）三個方面。安排iv及安排第二階段補充協(xié)議v在零關稅產(chǎn)品清單、享受貨物貿(mào)易優(yōu)惠措施的香港貨物原產(chǎn)地標準表中列明了一些對環(huán)境問題可能造成影響的產(chǎn)品。安排第二階段補充協(xié)議附件3對服務貿(mào)易中對專業(yè)技術人員資格考試類承諾向港澳居民開放內(nèi)地環(huán)境影響評價工程師資格考試。安排第五階段補充協(xié)議四vi的補充協(xié)議的第1條第2款、第3條及第4條分別就環(huán)境服務的市場準入、環(huán)境保護項目投資及專業(yè)資格相

8、互承認做出了規(guī)定。其附件就具體開放的環(huán)境服務部門做出了規(guī)定。 （二）CEPA中普遍規(guī)定與傳統(tǒng)環(huán)境保護領域的關系傳統(tǒng)環(huán)境保護主要以保護的對象或客體進行分類，如生態(tài)環(huán)境保護合作、水環(huán)境保護合作、大氣污染防治合作、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保科技產(chǎn)業(yè)等。當前的國際環(huán)境合作領域基本也采取這樣的系統(tǒng)，分門別類的針對各個環(huán)境領域的環(huán)境問題進行規(guī)劃處理調(diào)整，如保護臭氧層維也納公約、氣候變化框架公約等。而CEPA規(guī)定的措施是以貿(mào)易對象劃分的，如服務貿(mào)易、貿(mào)易投資及環(huán)境相關產(chǎn)品貿(mào)易。從而在CEPA的框架下就環(huán)境保護進行合作需要通過一定的機制與方式，將傳統(tǒng)的環(huán)境保護各領域的問題有機納入CEPA以加深經(jīng)濟合作與發(fā)展、促進三地服務

9、業(yè)發(fā)展為重心的框架中去。 （三）CEPA框架下環(huán)保合作的現(xiàn)實依據(jù)第一，內(nèi)地與港澳地區(qū)的環(huán)境問題需要共同解決。內(nèi)地與港澳三地在地域上相連，共處一個生態(tài)環(huán)境圈中，任何一個地區(qū)的環(huán)境問題都極有可能對其他兩地造成嚴重的影響。水環(huán)境問題與大氣環(huán)境問題就是其中顯著的例子。這些問題一般通過污染源頭、污染途徑控制及污染結果治理來解決，三地間通過合作解決這些問題是必然的，也是有潛力可以深入的。建立在CEPA實施之后、正在不斷深化的泛珠三角區(qū)域92環(huán)境合作項目在多個領域為解決上述問題進行合作，如建立流域上下游聯(lián)防聯(lián)治的水環(huán)境管理機制以協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)、跨流域重大環(huán)境問題，建立泛珠三角區(qū)域環(huán)境檢測網(wǎng)絡為泛珠三角區(qū)域水

10、污染及空氣污染防治提供科學的決策依據(jù)等。第二，內(nèi)地與港澳地區(qū)經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁要求三地在環(huán)保機制上具有一定一致性與協(xié)調(diào)性。三地的經(jīng)貿(mào)往來日益頻繁，進入港澳的內(nèi)地企業(yè)及進入內(nèi)地的港澳企業(yè)的數(shù)量都大幅增加。三地原有環(huán)保措施、環(huán)境標準方面的規(guī)定差異無疑對外地新企業(yè)進入當?shù)囟允且环N障礙。新企業(yè)忽略進駐地的不同環(huán)境標準而維持原有環(huán)境相關的標準參數(shù)顯然是不可取、也有悖于協(xié)議實施的精神；而新企業(yè)在進駐時按照進駐地相關規(guī)定重新調(diào)整某些參數(shù)、標準來符合當?shù)氐沫h(huán)境標準規(guī)定，就客觀上增加了企業(yè)進駐成本，也與協(xié)議促進三地經(jīng)濟一體化的精神不甚相符。這樣在三地間根據(jù)客觀情況在與環(huán)境保護有關的標準、規(guī)定方面進行一定銜接就成

11、為需要。同時，三地更加頻繁的人員往來，尤其是大量激增的游客數(shù)量對各地的環(huán)境承載能力都是一定的挑戰(zhàn)。各地也需要建立、調(diào)整相應的機制以應對這些變化。第三，應對內(nèi)地當前的環(huán)境形勢需要借鑒港澳的成功經(jīng)驗。國務院總理溫家寶在第六次全國環(huán)境保護大會的講話中指出，在充分肯定十五期間環(huán)境保護工作的同時，也必須清醒的看到我國環(huán)境形勢依然十分嚴峻，環(huán)境保護工作應該受到更多的重視，加快實現(xiàn)包括轉(zhuǎn)變解決環(huán)境問題手段在內(nèi)的三個轉(zhuǎn)變，用改革的辦法解決環(huán)境問題。其中以綜合手段、利用市場機制解決環(huán)境問題手段的做法在港澳地區(qū)已經(jīng)有比較長久和成功的經(jīng)驗，并且其通過科技帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化操作對于內(nèi)地解決相關的環(huán)境問題也具有相當?shù)?/p>

12、可借鑒性。第四，促進CEPA下的環(huán)境保護合作符合全球自由貿(mào)易的發(fā)展趨勢。探討CEPA與環(huán)境保護合作的關系實質(zhì)上是從區(qū)域的角度研究自由貿(mào)易發(fā)展與環(huán)境保護的關系。環(huán)境問題從來就是貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展論壇中的焦點問題。隨著全球經(jīng)濟一體化、貿(mào)易自由化的進一步迅速發(fā)展，環(huán)境問題全球化的趨勢也日益明顯。采用合作方式解決環(huán)境問題并反過來再促進經(jīng)濟貿(mào)易進一步良性發(fā)展是當前全球及區(qū)域貿(mào)易組織均認可手段之一。利用資源、保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定中確認的世界貿(mào)易組織的指導原則；在業(yè)已提交DSB的貿(mào)易爭端中有不少糾紛是與涉及環(huán)境保護措施條款有關的，如美國蝦和蝦產(chǎn)品出口限制案vii，歐盟

13、石棉案viii，及歐盟沙丁魚上訴案ix等。這些有關環(huán)境問題的裁決確立了在世界貿(mào)易組織體系下協(xié)調(diào)自由貿(mào)易與環(huán)境保護間關系的一些原則與規(guī)則。在區(qū)域貿(mào)易自由體中，歐盟自1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開環(huán)境大會后開始統(tǒng)一環(huán)境立法。1992年的歐洲聯(lián)盟條約首次在核心條款中明確將環(huán)保列為歐盟的宗旨與活動之一。北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）更是從建立之初就將環(huán)境問題納入其經(jīng)濟框架之中。1993年NAFTA成員國簽署了北美環(huán)境合作協(xié)議（NAACE），并建起了環(huán)境合作委員會（CEC），1995年NAAEC通過了北美環(huán)境合作協(xié)議下的爭端解決程序示范規(guī)則以構建更為完善的環(huán)境政策體系。就CEPA協(xié)議本身而言，2007年

14、剛剛簽訂的內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排補充協(xié)議四及內(nèi)地與澳門關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排補充協(xié)議四新增了環(huán)境領域作為服務貿(mào)易的開放領域，這表明了將環(huán)境保護與內(nèi)地、港澳三地經(jīng)貿(mào)合作相協(xié)調(diào)也已經(jīng)成為CEPA協(xié)議的關注領域之一。 三、CEPA框架下內(nèi)地與港澳在環(huán)保領域合作中的法律問題 （一）CEPA框架下進行環(huán)保合作所面臨的主要法律問題 1. 服務貿(mào)易中環(huán)保合作的法律問題有資料顯示，香港目前共有300家從事環(huán)保及相關工業(yè)的公司，以廢物回收業(yè)務為主，其中10家公司擁有高環(huán)?？蒲屑夹g，在科技及收益回報方面仍有很大的發(fā)展空間。而內(nèi)地環(huán)保行業(yè)仍然處于不成熟階段，此時香港環(huán)保公司的進入一方面可以為內(nèi)

15、地該行業(yè)的發(fā)展提供機遇，但也不能不說是種嚴峻的挑戰(zhàn)。內(nèi)地與港澳地區(qū)的環(huán)境保護標準差距極有可能成為內(nèi)地環(huán)保行業(yè)進一步發(fā)展的瓶頸。補充協(xié)議四新增了環(huán)境領域的開放內(nèi)容，內(nèi)地將依協(xié)議向香港、澳門服務提供者開放排污服務、固體廢物處理服務、廢氣清理服務、降低噪音服務、自然和風景保護服務、及衛(wèi)生服務等其他環(huán)境保護服務領域，允許港澳服務提供者在內(nèi)地設立獨資企業(yè)，提供環(huán)保服務。關于環(huán)保服務提供者，根據(jù)CEPA附件5第2條規(guī)定，服務提供者指提供服務的任何人，包括自然人或法人。附件5關于自然人服務資格的限制并不多，僅僅是規(guī)定須為香港特別行政區(qū)永久性居民。環(huán)保服務的專業(yè)性強、技術含量高、環(huán)境影響大。自然人作為服務提供

16、者在內(nèi)地設立獨資企業(yè)提供環(huán)保服務須具備一定的服務基礎。CEPA作為WTO框架內(nèi)單獨關稅區(qū)間的區(qū)際協(xié)議更多的適用WTO的協(xié)議規(guī)則197，因此要進入彼此的區(qū)域進行服務貿(mào)易必須滿足有關的市場準入規(guī)則。但除了安排第二階段補充協(xié)議附件3承諾向港澳居民開放內(nèi)地環(huán)境影響評價工程師資格考試外，安排、補充協(xié)議及其附件均未對環(huán)保服務的市場準入規(guī)則做特別規(guī)定。而作為環(huán)保服務提供者的法人，只要滿足在香港依香港法律設立就已符合身份的形式要求，而對于以法人身份作為環(huán)保服務提供者的香港企業(yè)是否在滿足內(nèi)地相關環(huán)境保護標準的同時仍需滿足香港的相應規(guī)定的問題并未明確的規(guī)定。 2. 貨物貿(mào)易中環(huán)保合作的法律問題發(fā)展環(huán)境科技和環(huán)保產(chǎn)

17、業(yè)以提高內(nèi)地的環(huán)境保護水平是第六次全國環(huán)境保護大會明確的內(nèi)地在下階段環(huán)境保護工作的重點之一。香港的環(huán)境科技和環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)達到相當完善和先進的水平。相比之下，內(nèi)地的環(huán)保產(chǎn)業(yè)分別隸屬于機械、化工、能源等眾多部門，并無有效的行業(yè)歸口管理部門，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有很大的自發(fā)性和盲目性；由于政府管制的因素，也尚未形成充分的市場機制。 但內(nèi)地隨著2003年清潔生產(chǎn)促進法的生效產(chǎn)生了巨大的環(huán)保產(chǎn)品市場。清潔生產(chǎn)促進法要求內(nèi)地廠商的生產(chǎn)工序及產(chǎn)品涉及均必須符合環(huán)保要求，這直接刺激了市場對環(huán)保生產(chǎn)設備、產(chǎn)品及相關服務的需求。資料顯示，1996年至2000年內(nèi)地的環(huán)保消費產(chǎn)值超過3000億港元，2001年至2005年約達

18、6000億港元。通過貨物貿(mào)易向內(nèi)地輸入、推廣并普及環(huán)保產(chǎn)品，帶動內(nèi)地的環(huán)保產(chǎn)業(yè)可通過安排的貨物貿(mào)易措施實現(xiàn)。環(huán)保產(chǎn)品的最重要參數(shù)就是其符合的環(huán)保技術標準。而內(nèi)地的標準體系有國家標準、專業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準，標準既不規(guī)范也不統(tǒng)一，且國家標準只有40左右采用了國際標準，這與港澳地區(qū)國際標準的廣泛采用形成鮮明對比。這就為港澳部分廠商借CEPA之便利向內(nèi)地輸入低標準環(huán)保產(chǎn)品或轉(zhuǎn)移污染性企業(yè)借埋下了隱患。 因此，內(nèi)地現(xiàn)有的環(huán)境管理體系標準尚不能為CEPA下與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關的貨物貿(mào)易提供有效的保障門檻作用，這很容易引發(fā)對內(nèi)地環(huán)境的負面影響。一旦問題發(fā)生，政府行政干預的直接介入、重新提高門檻不但直接影響

19、CEPA的精神和其整體實施，也會對剛剛開始發(fā)展的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場機制構成威脅，這與我國環(huán)境保護工作的方針政策也是相違背的。內(nèi)地的環(huán)保產(chǎn)業(yè)要通過CEPA下的貿(mào)易合作得到發(fā)展，就需要內(nèi)地進一步調(diào)整現(xiàn)有環(huán)境標準法律規(guī)范，構建與港澳地區(qū)相協(xié)調(diào)的、規(guī)范的環(huán)境管理體系標準。安排及安排第二階段補充協(xié)議在零關稅產(chǎn)品清單、享受貨物貿(mào)易優(yōu)惠措施的香港貨物原產(chǎn)地標準表中列明了一些對環(huán)境問題可能造成影響的產(chǎn)品。但目前尚未見更多的直接環(huán)保產(chǎn)品被列入清單。同時，對香港、澳門地區(qū)環(huán)保產(chǎn)品的引入對內(nèi)地尚未發(fā)展成熟的環(huán)保產(chǎn)品市場也將構成一定的沖擊。內(nèi)地相關企業(yè)及市場將面對自主創(chuàng)新與引進消化吸收的雙向任務。 3. 環(huán)保合作投資中的法

20、律問題環(huán)境保護是一項需要大量投入的事業(yè)，我國內(nèi)地環(huán)保歷史欠賬多，投入明顯不足。2國家環(huán)境保護十一五規(guī)劃明確提出了為實現(xiàn)十一五環(huán)境保護目標需要環(huán)境保護投資約為15300億元。內(nèi)地環(huán)保產(chǎn)業(yè)起步晚、水平低的現(xiàn)狀十分需要港澳地區(qū)環(huán)保高科技的引進和環(huán)保資金的注入。盡管幾個階段的安排對于內(nèi)地與港澳地區(qū)的投資便利化均做了專門的安排，安排第五階段補充協(xié)議在向香港服務提供者開放內(nèi)地環(huán)境服務市場的同時，也特別強調(diào)加強兩地金融領域的合作。但環(huán)保投資是微利投資，一次性資金投入大，建設周期長，收益見效慢，這種特殊的投資特點使得內(nèi)地民間資本和外資等進入環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的比例都相對很低，3尤其無法滿足內(nèi)地對于高科技環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投

21、資需求。因此，如果缺乏專門制度安排，內(nèi)地亟需的環(huán)保領域投資將很難通過內(nèi)地與港澳間投資便利化安排有效吸引港澳的環(huán)保高科技資金，能夠吸引到的少數(shù)資金也很難保障其資金利用率。 （二）CEPA協(xié)議進一步實施引起的環(huán)保合作的問題 CEPA的實施為內(nèi)地與港、澳間帶來前所未有的經(jīng)貿(mào)、人員頻繁往來。這些互動在進一步促進三地經(jīng)貿(mào)交流的同時，也不可避免的為各地的環(huán)境承載能力帶來新的壓力。例如，自從港澳自由行措施開始實施，內(nèi)地訪港旅客呈幾何曲線增長，旅游業(yè)的興旺令相關行業(yè)包括零售、餐飲、娛樂等多個行業(yè)受惠。但由此帶來的巨大的環(huán)境壓力也必須通過相應的措施予以緩解。這些緩解、調(diào)整措施首先是基于環(huán)境保護必要性，進而也必須

22、考慮到與CEPA協(xié)議的宗旨相協(xié)調(diào)。同時，由于自由貿(mào)易而大量涌入的某些產(chǎn)品、消耗品，如果沒有適當?shù)囊?guī)制、限制措施，也都有可能引發(fā)新的環(huán)境問題。三地在對這些新引發(fā)的問題進行可預見的限制性調(diào)整時，極有可能出現(xiàn)與CEPA宗旨相悖的情況。 四、健全CEPA框架下內(nèi)地與港澳環(huán)保合作規(guī)范的建議 CEPA作為建立在WTO基礎之上的實施更優(yōu)惠措施的區(qū)域合作協(xié)議，無論從基本精神要與WTO相關規(guī)定一致的角度，還是從促進內(nèi)地與港澳經(jīng)貿(mào)聯(lián)系、促進三地共同可持續(xù)發(fā)展的角度，處理好自由貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展包括環(huán)境合作問題的關系，都我們所必須面對、關注和亟待解決的問題。據(jù)此，本文將從宏觀的指導原則、戰(zhàn)略布局，以及從微觀的具體規(guī)則

23、和制度完善的角度對CEPA框架下內(nèi)地與港澳環(huán)保合作規(guī)范談些看法和建議。 （一）處理好CEPA協(xié)議與WTO相關規(guī)則的關系 WTO從一開始就將環(huán)境保護問題納入其協(xié)議體系中，并在一系列解決貿(mào)易糾紛的實踐中對某些具體條款作了適用解釋。如GATT第2條有關對輸入產(chǎn)品征收稅費的規(guī)定其中就包括環(huán)境稅費，第11條有關取消進出口產(chǎn)品數(shù)量限制的規(guī)定中禁止數(shù)量限制的三種例外也均可看作是與環(huán)境保護有關的例外。GATS第14條一般例外的b項也采取了類似的規(guī)定。由于CEPA是一個區(qū)域貿(mào)易安排，仍在WTO框架內(nèi)，故其明確做出規(guī)定的部分，可以解釋為內(nèi)地與香港之間協(xié)議對相互間貿(mào)易關系安排的修訂和變更；而沒有規(guī)定的部分仍然遵守W

24、TO協(xié)議規(guī)則的定義和安排。4138而對于CEPA 尚未做出具體規(guī)定、限制的部分，在實踐中仍應遵循WTO體系內(nèi)的環(huán)境條款，以防止CEPA協(xié)議中某些優(yōu)惠政策被濫用而帶來的新的環(huán)境危機。 （二）以環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)合作帶動三地環(huán)境保護合作 許多環(huán)境問題是隨著經(jīng)濟、科技的發(fā)展而產(chǎn)生、加深的。加強環(huán)境保護，必須依靠科技創(chuàng)新。國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)把環(huán)境保護相關技術列入優(yōu)先領域。5資料顯示，全球環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資為6000億美元，但內(nèi)地卻只有240億美元，占世界環(huán)保市場的4%左右；據(jù)權威部門的數(shù)據(jù)，內(nèi)地到了2010年，環(huán)保市場需求將達到10000億元人民幣，占世界的1.62.6%?？梢姯h(huán)?？萍嫉臐摿εc市

25、場在內(nèi)地與港澳地區(qū)都仍有較大的空間，尤其是在環(huán)保業(yè)尚未成熟的內(nèi)地還會有更大空間。依據(jù)CEPA加強貿(mào)易投資、加強會展業(yè)合作的規(guī)定，內(nèi)地可以香港為階梯，通過環(huán)保會展等方式發(fā)現(xiàn)和吸引環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場契機。2006年在上海舉行的第二屆中國國際環(huán)保博覽會就在污水處理、廢棄物處理、空氣污染控制、環(huán)境技術、環(huán)保能源整合等方面提供了市場契機。通過內(nèi)地與港澳在環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)領域在當前CEPA框架下的合作，可以縮減三地間現(xiàn)有環(huán)?？萍妓降牟町?，為三地進行更廣泛、全面地各領域環(huán)保合作減少障礙、提供便利。 （三）注重環(huán)保合作實現(xiàn)方式上與CEPA的良性結合由于環(huán)境問題的特性，我國在先發(fā)展、后治理的開始模式下采取措施加強環(huán)境

26、保護時主要采用的都是自上而下的行政性手段居多的環(huán)境保護機制。主要依靠行政手段進行環(huán)境保護的弊端之一是，極易發(fā)生有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，導致違法成本低、守法成本高。而國家已經(jīng)明確十一五時期做好環(huán)保工作要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，其中明確提出要從主要用行政方法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟規(guī)律和自然規(guī)律。這樣一種轉(zhuǎn)變的趨勢正與CEPA本身加強三地經(jīng)貿(mào)交流與聯(lián)系的宗旨相一致。因此，隨著CEPA的深入實施和三地間開放領域的逐步拓寬，有必要充分引入市場機制以促進三地間環(huán)境問題在市場的調(diào)節(jié)下以合作方式解決，降低環(huán)境保護行政干預的成本，實現(xiàn)效益的最大化。如引

27、入三地間排污交易機制、環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作機制等，又可以反過來再促進三地間經(jīng)貿(mào)合作關系向更密切的方向發(fā)展。x （四）根據(jù)CEPA協(xié)議對環(huán)保合作及現(xiàn)有規(guī)則和制度進行調(diào)整粵港澳的環(huán)境保護合作應當通過CEPA協(xié)議的實施予以加強，應當對CEPA下三地環(huán)境保護合作內(nèi)容進行必要的制度設置和立法調(diào)整。 1. 完善環(huán)保合作中服務貿(mào)易方面的規(guī)則。CEPA框架下服務貿(mào)易的安排，是目前CEPA對三地環(huán)境保護合作最直接和原則的規(guī)定。這些安排對于一般的貿(mào)易合作而言，已經(jīng)有各級各部門較為詳盡的具體規(guī)則、辦法進行落實，而對于新進開放且具有特殊社會影響的環(huán)境相關服務業(yè)而言，尚缺乏明確的針對環(huán)境保護服務業(yè)的專業(yè)性和社會影響的具體規(guī)定。

28、因此，需要環(huán)保相關部門針對排污服務、固體廢物處理服務等具體的環(huán)境服務部門設置或調(diào)整，并對環(huán)保服務的市場準入規(guī)則、以法人身份作為環(huán)保服務提供者的香港企業(yè)的設立標準和要求作出具體而明確的規(guī)定，以便使對提供相關服務的企業(yè)法人要求的規(guī)模、生產(chǎn)標準以及從業(yè)人員資格等要求能夠切實與CEPA框架內(nèi)向港澳環(huán)境服務提供者開放的門檻銜接或者相一致，以便切實落實內(nèi)地向港澳開放環(huán)保服務業(yè)的協(xié)議精神，緩解內(nèi)地環(huán)境污染處理的技術與服務壓力。 2. 完善環(huán)保合作中貨物貿(mào)易方面的規(guī)則。改善內(nèi)地現(xiàn)有的環(huán)境管理體系標準尚不能為CEPA下與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關的貨物貿(mào)易提供有效的保障的方面。內(nèi)地的環(huán)保產(chǎn)業(yè)要通過CEPA下的貿(mào)易合作得到發(fā)展

29、，就需要內(nèi)地進一步調(diào)整現(xiàn)有環(huán)境標準法律規(guī)范，構建與港澳地區(qū)相協(xié)調(diào)的、規(guī)范的環(huán)境管理體系標準。在零關稅產(chǎn)品清單、享受貨物貿(mào)易優(yōu)惠措施的香港貨物原產(chǎn)地標準表中增加更多的港澳的被列明對環(huán)境問題可能造成影響的產(chǎn)品，尤其將直接環(huán)保產(chǎn)品列入清單，促進內(nèi)地尚未發(fā)展成熟的環(huán)保產(chǎn)品市場的發(fā)展。內(nèi)地清潔生產(chǎn)促進法刺激產(chǎn)生的巨大環(huán)保產(chǎn)品市場將可預見地通過CEPA協(xié)議下貨物貿(mào)易的安排得到填充。內(nèi)地相關環(huán)境管理部門應參考市場需求，針對港澳地區(qū)環(huán)保產(chǎn)品的輸入，調(diào)整、協(xié)調(diào)內(nèi)地的各種國家標準、專業(yè)標準、地方標準以及企業(yè)標準，建立規(guī)范的內(nèi)地環(huán)境管理體系標準，使之能夠為CEPA下的環(huán)保產(chǎn)品向內(nèi)地流動提供有效的保障門檻，促進內(nèi)地的

30、環(huán)保產(chǎn)品市場平衡地分布發(fā)展，最終實現(xiàn)三地環(huán)?？萍己彤a(chǎn)業(yè)齊頭并進的局面。 3. 強化環(huán)保投資方面的法律和制度。要實現(xiàn)十一五環(huán)境保護目標，利用市場機制吸引社會資金，發(fā)揚國家環(huán)境保護十一五規(guī)劃提倡吸引銀行資金支持環(huán)保項目的精神，以CEPA第五階段安排鼓勵香港銀行在內(nèi)地，尤其是中西部、偏遠落后地區(qū)開設銀行為契機，建立CEPA框架下的特別環(huán)境保護投資融投資機制和專門制度安排，堅持將環(huán)境標準作為市場準入的重要條件，保證內(nèi)地通過CEPA的安排有效吸收和利用來自港澳的環(huán)境保護投資，尤其是環(huán)保高科技資金及資金利用率，深化三地間環(huán)境保護合作的層次。 【作者簡介】 慕亞平，系中山大學法學院教授，WTO與CEPA法律研究中心主任，中國國際經(jīng)濟法學會常務理事，中國法學會WTO研究會理事。 【注釋】 如關于保護野生生物資源的合作協(xié)議（1979）、有滅絕危險的野生動物國際貿(mào)易公約（1980）、保護臭氧層維也納公約（1989）、控制危險廢物的巴賽爾公約（1990）、關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書（1991）等。 ii 如通過了里約環(huán)境與發(fā)展宣言、21世紀議程、關于森林問題的原則聲明等重要文件，并簽