我國農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的缺陷及其解決途徑

1、我國農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的缺陷及其解決途徑摘要：隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，建立 健全我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度，對于克服我國農(nóng)村土地征 用過程中暴露出的諸多問題非常重要，對于進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)村 的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，維護(hù) 社會(huì)的長治久安，都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。關(guān)鍵詞：土地征用；公共利益；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1007-7685(2009)01-0074-03自上個(gè)世紀(jì) 90 年代以來，隨著改革開放步伐的加快， 城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國建設(shè)用地的需求不斷增加，國家采 取土地征用的辦法將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有。同 時(shí)，

2、將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地， 以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展。 然而，國家把農(nóng)村集體土地所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮械耐?時(shí)，被征地農(nóng)民的切身利益卻未能得到保障。眾多農(nóng)民失去 了賴以生存的土地，成了“無地、無業(yè)、無保障”的三無農(nóng) 民，生活水平下降。因此，征地補(bǔ)償制度的建立和完善成為 人們關(guān)注的焦點(diǎn)。、我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的法律依據(jù)土地征用是指發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的土地所有 權(quán)的轉(zhuǎn)移，是國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定 的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?有，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償?shù)闹贫?。改革開放以來，隨著 我國工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，國家對建設(shè)用地的需求逐 年增加，土地的價(jià)

3、值逐漸顯現(xiàn)。為慎重處理在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系 調(diào)整過程中特別是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系中由于土地征用所引起 的土地關(guān)系調(diào)整， 1982 年國務(wù)院制定并頒布了 國家建設(shè)征 用土地條例，這是新中國成立以來的又一部直接針對土地 征用而頒布的法律法規(guī)。其中，第一次明確規(guī)定征用土地的 補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)以 及農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)償費(fèi)。在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)靥岣吡搜a(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)，對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的安置途徑也做出了相應(yīng)調(diào)整，主要 有就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊(duì)或并隊(duì)安置以及農(nóng)轉(zhuǎn) 非集體或國有企業(yè)安置等。 在此基礎(chǔ)上， 1986 年頒布了我國 第一部相對完整的中華人民共和國土地管理法 ，將相關(guān) 土地管理從行

4、政立法上升到法律的高度，并于 1998 年做了 全面修訂，對土地征用制度做出了重大調(diào)整。除了隨著經(jīng)濟(jì) 水平的提高相應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，將原有五級土地審批制 改為中央級省級兩級審批制以外，針對改革開放以來耕地占 用嚴(yán)重的情況，提出了“保護(hù)耕地”和“占補(bǔ)平衡”的基本原則，以提高全社會(huì)在耕地保護(hù)上的憂患意識(shí)。 2004 年 3 月 14 日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過 中華人民共 和國憲法修正案 ，有關(guān)土地征用方面在第十條規(guī)定： “國家 為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或 征用并給予補(bǔ)償。 ”自此我國從憲法高度確定了對農(nóng)地征用 給予補(bǔ)償?shù)闹贫?。與此相適應(yīng)， 2004 年 8

5、 月土地管理法 依據(jù)憲法做出了相應(yīng)修改。 2007 年 3 月 16 日，十屆全國人 大五次會(huì)議經(jīng)過認(rèn)真審議，鄭重地通過了中華人民共和國 物權(quán)法，自 2007 年 10 月 1 日施行。我國物權(quán)法更加嚴(yán)格 地限制了征用條件，細(xì)化了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這必將使我國現(xiàn)行的 征用拆遷補(bǔ)償制度更加完善。二、我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的缺陷（一）“公共利益” 界定不清， 土地征用超出公益范圍。 憲 法第 10 條第 3 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以 依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用或者征用并給予補(bǔ)償。 ”土地 管理法第 2 條第 4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要。 可以依法對土地實(shí)行征用或者征用并給予補(bǔ)償。

6、 ”憲法和土 地管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的 需要”。但現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用 地是為了“公共利益”需要。因此，一些地方政府往往會(huì)自行對“公共利益”進(jìn)行解釋，甚至打著各種“公共利益”旗 號(hào)將征用的土地隨后變成了各種房地產(chǎn)、 商業(yè)用地等， 這樣， 就在無形之中擴(kuò)大了“公共利益”的征地范圍。政府濫用征 用權(quán)，征地超出“公共利益”的范圍。（二 ）征地補(bǔ)償程序缺乏透明度，農(nóng)民參與程度低。 土地 管理法第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān) 地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組 織和農(nóng)民的意見。然而在整個(gè)征地過程中，農(nóng)民卻始終處于 一種“失

7、語”的狀態(tài)，許多地方政府在征地過程中并沒有嚴(yán) 格執(zhí)行“兩公告一登記” （指征地方案公告、 補(bǔ)償安置方案公 告和補(bǔ)償?shù)怯?）制度， 農(nóng)民對哪一塊土地需要征用、 征用的目 的和范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解，在一定程度上存在暗 箱操作的現(xiàn)象；一些地方政府與被征地方協(xié)商補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn) 時(shí)，往往只同集體經(jīng)濟(jì)組織的少部分領(lǐng)導(dǎo)人接觸，沒有傾聽 廣大農(nóng)民的意見。農(nóng)民參與的程度非常有限，無法以獨(dú)立權(quán) 利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，土地是否被征用， 農(nóng)民也沒有發(fā)言權(quán)，對于土地征用的價(jià)格，農(nóng)民沒有與買方 平等談判的權(quán)利，更沒有決定權(quán)，完全由地方政府決定，農(nóng) 民的權(quán)利不可能得到充分的尊重，農(nóng)民的利益也不可能得到

8、充分的保護(hù)。“征前不知情，征后不協(xié)商”往往成為一種普 遍的現(xiàn)象。（三）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民基本生活難以保障。 土地管理法規(guī)定，征用土地按照被征用土地的原用途給 予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi) 以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為 該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的 610 倍。安置補(bǔ)助費(fèi)為 該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的 46 倍。土地補(bǔ)償費(fèi) 和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn) 值的 30倍。不難看出， “耕地的年平均產(chǎn)值” ，既不是地價(jià)， 也不是地租，與土地市場毫無關(guān)系，是政府行為的結(jié)果。我 國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于其屬于市場以外的產(chǎn)

9、物，未得到 市場的檢驗(yàn)與認(rèn)同，在實(shí)踐上即表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)“定”得過低， 損害了廣大農(nóng)民的利益。（四 ）土地征用補(bǔ)償方式單一， 失地農(nóng)民安置措施不完善。 早期征用土地補(bǔ)償機(jī)制主要采取 “貨幣補(bǔ)償加安置” 的形式， 即以土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償 部分，在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)民因?yàn)檎魇斩ネ恋氐慕?jīng)濟(jì) 損失后，由征地土地使用者根據(jù)征地項(xiàng)目的需要為失地農(nóng)民 進(jìn)行就業(yè)安置。但隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征 地?cái)?shù)量增加，以及征地用途和就業(yè)市場的變化，征地用于市 政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項(xiàng)目越來越多，這類非生產(chǎn)性項(xiàng)目的性質(zhì)已經(jīng)不具備安置失地農(nóng)民的 條件，征地時(shí)一次性

10、地支付補(bǔ)償金， 讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。 至今，征用土地補(bǔ)償機(jī)制就演化為“一次性給付貨幣”補(bǔ)償 的單純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形式。但是，這樣過于簡單的補(bǔ)償機(jī)制無助 于減少農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)利益以外的利益損失。如，失地農(nóng)民文 化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于弱勢 地位。同時(shí)由于采取“一次性給付貨幣”的補(bǔ)償形式，體現(xiàn) 的是一種生活補(bǔ)助措 施而不是就業(yè)安置引導(dǎo)，這樣就導(dǎo) 致失地農(nóng)民相當(dāng)一部分成為“上崗無業(yè)、種地?zé)o田、低保無 份”的“三無”人員。三、完善我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償制度的建議（一）科學(xué)界定 “公共利益” ，完善土地征用法律法規(guī)。 憲 法中規(guī)定，征地是“國家為公共利益需要” ，而土地管 理法中則規(guī)定，

11、任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地都 必須申請使用國有土地 （包括征用的集體土地 ）。憲法和土地 管理法都明確規(guī)定了征用的前提必須是為了“公共利益的需 要”。但是，現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目 用地是為了“公共利益需要” 。建議對憲法和土地管 理法中的“公共利益”做出司法解釋，明確界定“公共利 益”的內(nèi)涵外延。要求各級政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使征地 權(quán)，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將商業(yè)、 旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地退出征地范圍，逐步縮 小各種征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍 內(nèi)。（二）完善土地征用補(bǔ)償程序，建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。 完善農(nóng)村土地征用程序

12、，在原有的程序上還需要注意完善和 增加幾個(gè)步驟：其一，加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用的審批程序。其 二，增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)， 農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為提高征用 土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng) 當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見， 滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，強(qiáng)化農(nóng)村土 地征用的民主參與制度。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決 定土地被征用的用途，但對征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分 配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù) 農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決 策，如此才能更好的監(jiān)督征地

13、使用單位對土地的使用情況， 如果被征土地閑置，農(nóng)民有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不 僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國家有限 的土地資源。其四，完善土地征用救濟(jì)制度，如行政裁決制 度、仲裁制度、訴訟制度。首先要完善行政救濟(jì)制度，在行 政裁決和仲裁制度的設(shè)計(jì)中，要注意避免地方政府集決策 者、規(guī)格制定者、征用方及糾紛的最后裁決者的多種角色于 一身；其次要完善司法救濟(jì)制度，要使司法真正發(fā)揮好制約 監(jiān)督行政的作用。（三）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障失地農(nóng)民生活水平。在補(bǔ)償?shù)?標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該以市場價(jià)格作為主要參照依據(jù)。這個(gè)市場價(jià)值 要通過規(guī)范的價(jià)格評估體系公平確定，目的是使被征地人的 合法權(quán)益不致因政府的行為受到實(shí)質(zhì)的損害。具體來說，可 以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補(bǔ) 償標(biāo)準(zhǔn)。對于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場比較發(fā)達(dá)，對 這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場價(jià)購為主。對于遠(yuǎn)離城區(qū) 的土地，因?yàn)閮r(jià)格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益， 因此，對于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還應(yīng) 考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保障 失地農(nóng)民的基本生活水平。（四）豐富土地征用補(bǔ)償