行政法中的信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵

1、行政法中的信賴保護(hù)原那么【內(nèi)容摘要】信賴保護(hù)原那么在有關(guān)國家和地區(qū)的行政法中已經(jīng)得到明確確實認(rèn)。但其在我國行政法中的運用和行政法學(xué)中的研究還比擬落后。我們應(yīng)該從法律價值本身以及社會實踐的需要去探討信賴保護(hù)原那么的淵源，而不是從其他法律原那么中去演繹或者類推。以此為出發(fā)點，來全面探討信賴保護(hù)原那么的豐富內(nèi)涵，尋找對相對人的信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)的最正確方式，并從有關(guān)國家和地區(qū)對信賴保護(hù)原那么的運用中尋找有益的經(jīng)驗。【關(guān)鍵詞】信賴保護(hù)原那么 淵源 適用 行政法一、行政法中信賴保護(hù)原那么的淵源、內(nèi)涵行政法中的信賴保護(hù)原那么與民法中的老實信用原那么兩者之間是一個什么樣的關(guān)系? 是法律的某種共同要求在不同的部

2、門法中的表達(dá)，還是兩者之間本身就存在著一個淵源關(guān)系? 這是我們在探討行政法中的信賴保護(hù)原那么的淵源、內(nèi)涵時必然遇到和必須解決的問題。在民法領(lǐng)域，老實信用原那么及其所支配下的法律規(guī)那么，已為各國法律所確認(rèn)并明文規(guī)定，成為民法中公認(rèn)的2帝王條款2。然而，老實信用原那么是否適用于行政法領(lǐng)域，在歷史上曾是一個有爭論的話題。持否認(rèn)觀點的學(xué)者認(rèn)為，行政法作為公法的主要表現(xiàn)形式，與私法有著嚴(yán)格的分野。強(qiáng)行規(guī)定主體地位的不平等是行政法的重要特征，而意思自治、主體地位平等是私法的主要特征。因此，老實信用原那么作為私法規(guī)那么的重要準(zhǔn)那么，不能適用于行政法，否那么，行政法規(guī)那么的嚴(yán)格性將會受到破壞。1就肯定觀點的學(xué)

3、者來看，又可分為2私法類推2說、2一般法律思想2說、2法本質(zhì)2說三種。2私法類推2說認(rèn)為，行政法中的信賴保護(hù)原那么乃民法上老實信用原那么的合理類推所致。與民法相比，行政法這一新興部門法，在許多情況下尚缺少具體規(guī)定，因此，完全可以從相關(guān)法域中類推適用有關(guān)規(guī)那么。如日本著名行政法學(xué)教授鹽野宏就認(rèn)為：2信賴?yán)蠈嵉脑敲茨酥列刨嚤Ｗo(hù)的原那么，是將在私人間適用的法原理適用于行政法關(guān)系的情況2。22一般法律思想2說認(rèn)為，行政法中的信賴保護(hù)原那么并非由民法規(guī)那么類推而來，而是自始致終地存在于行政法中的，只是民法領(lǐng)域中較早地發(fā)現(xiàn)了該原那么而已。行政法中未規(guī)定信賴保護(hù)原那么，不等于說行政法中不存在信賴保護(hù)原那么

4、。信賴保護(hù)原那么乃是一般法律思想的必然表現(xiàn)，在所有法律秩序中具有標(biāo)準(zhǔn)法律交易的任務(wù)。2法本質(zhì)2說認(rèn)為，法乃是由國民法意識所成立的價值判斷。正當(dāng)?shù)氖掠诠ê退椒ň璩烧J(rèn)，不正當(dāng)?shù)氖掠诠ê退椒ň槐怀烧J(rèn)。而這一判斷的根本要求乃老實信用。因此，該原那么構(gòu)成法標(biāo)準(zhǔn)，并全面直接適用于所有法標(biāo)準(zhǔn)之中。3   筆者認(rèn)為，上述兩種截然不同的觀點中，否認(rèn)性的觀點由于其將公法私法的絕對對立作為其理論根底，因此，越來越為現(xiàn)代法律所不能認(rèn)同。而肯定性的觀點中，2私法類推2說將行政法中的信賴保護(hù)原那么解釋為民法中老實信用原那么在行政法中的合理類推，有欠妥當(dāng)。而2一般法律思想2說和2法本質(zhì)

5、2說那么正確揭示了行政法中信賴保護(hù)原那么的淵源。在當(dāng)代法學(xué)理論以及法律實務(wù)中，不管人們?nèi)绾握J(rèn)識、研究公法和私法的區(qū)分，就老實信用原那么而言，這一原那么2并非私法所特有，且亦非于公法所僅有特殊原那么2，2而是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理。21況且，就行政法而言，現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已不再是規(guī)制行政，而是以給付行政為主，2現(xiàn)代國家之任務(wù)已與往昔不同，行政作為給付之主體，開發(fā)社會文化、增進(jìn)人民福利、提升人民生活素質(zhì)，已成為國家責(zé)無旁貸之職責(zé)。22在現(xiàn)代行政法中，即使是規(guī)制行政行為，行政主體也應(yīng)本著老實信用的原那么而為之。但同一法律原那么在不同的部門法領(lǐng)域自應(yīng)有其特殊性。由于行政

6、法之特殊性，故老實信用原那么在行政法上的具體運用有別于該原那么在民法等私法領(lǐng)域的運用。在行政法上，老實信用原那么主要是指行政主體應(yīng)本著老實信用精神，以老實信用的方法作出行政行為，并對行政相對人的正當(dāng)合理信賴?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護(hù)。由于這一原那么在行政法中直接的外在表現(xiàn)即是對行政相對人的正當(dāng)合理信賴給予保護(hù)，故稱之為信賴保護(hù)原那么更為恰當(dāng)。具體來說，行政法中的信賴保護(hù)原那么包括以下幾方面的內(nèi)容：(一)行政主體之間相互信任和忠誠，同時須本著老實信用的精神，以老實信用的方法作出行政行為。這是現(xiàn)代行政法對行政主體的首要要求，也是現(xiàn)代國家在人民之中公信力提高的必然要求。(二)相對人信賴的對象既表現(xiàn)為對

7、具體行政行為的信賴，也表現(xiàn)為對抽象行政行為的信賴。這是現(xiàn)代行政法信賴保護(hù)的范圍。(三)對行政相對人來說，要有值得保護(hù)的信賴，即對行政相對人來說，已產(chǎn)生了正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)妗＿@是信賴保護(hù)的實質(zhì)內(nèi)容，也是信賴保護(hù)的根底。(四)對行政相對人的正當(dāng)信賴?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護(hù)。這是信賴保護(hù)原那么的最終實現(xiàn)，也是其最直接的表達(dá)。二、行政法上信賴保護(hù)原那么的適用由于行政行為的多樣性，使得信賴保護(hù)原那么在行政法上的適用必然表現(xiàn)為不同的形態(tài)。( 一 ) 行政主體之間相互信任和忠誠，同時本著老實信用的精神，以老實信用的方法作出行政行為。 為了確保行政行為的明確性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，樹立和保護(hù)行政相對人對行政主體及其

8、行政行為的真誠信賴，行政主體必須本著老實信用的精神，以老實信用的方法作出行政行為。例如，行政主體在作出行政行為時不得進(jìn)行欺詐、威脅、逼迫，不得以虛假的表示誤導(dǎo)相對人。如果不是可歸責(zé)于相對人明知或應(yīng)知的情形，行政主體在作出上述行為后，造成相對人損害的，相對人就可依據(jù)信賴保護(hù)原那么要求行政主體給以利益保護(hù)。( 二 ) 行政機(jī)關(guān)原那么上不得制定對相對人具有溯及力的抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)作出的抽象行政行為，其效力不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實，即使作出具有 2假溯及力2的抽象行政行為，也不得限制或者損害相對人已經(jīng)依法取得的利益。這是法治國家中法的安定性的必然要求。只有這樣，才能保障人民的合法權(quán)益，維護(hù)

9、法律規(guī)范的尊嚴(yán)，維護(hù)國家的公信力。但是，行政主體抽象行政行為不溯及既往也有其例外情形，主要有：(1)當(dāng)時的規(guī)那么已經(jīng)規(guī)定了以后相關(guān)新制度的溯及力問題，人民對此應(yīng)當(dāng)預(yù)見到；(2)原有規(guī)那么狀態(tài)不明確；(3) 原有規(guī)那么是無效的；(4)新規(guī)那么所追求的公益超越了信賴保護(hù)甚至是法安定性要求。( 三 ) 具體行政行為的撤銷必須受到限制。2信賴保護(hù)原那么固然在許多公法領(lǐng)域都有適用的余地，但于行政處分的撤銷最具直接關(guān)系2。1從依法行政的角度講，行政機(jī)關(guān)如果作出了違法的行政行為，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依其職權(quán)并經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷。但是，基于信賴保護(hù)原那么，2是否撤銷違法的行政處分，應(yīng)衡量行政合法性的公共利益與人民信賴

10、該行政處分的信賴?yán)?，而非一意維護(hù)合法性2。2具體地說，在一般情況下，對違法的不利具體行政行為 (或稱負(fù)擔(dān)行政行為)，有權(quán)機(jī)關(guān)可隨時依法撤銷。因為在一般情況下，撤銷不利具體行政行為通常不發(fā)生相對人既得利益或信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題。1但必須注意的是，即使在這種情況下，信賴保護(hù)原那么也會發(fā)生其獨特的作用。例如，當(dāng)行政機(jī)關(guān)撤銷一違法的不利具體行政行為而代之以另一個對行政相對人更為不利的具體行政行為時；又如，相對人因信賴從而遵守了一違法的不利具體行政行為，并作出相應(yīng)的行為使其無法或者很難恢復(fù)原有狀態(tài)時，信賴保護(hù)原那么仍然是行政機(jī)關(guān)應(yīng)考慮并遵守的重要原那么。所以，確切地說，基于信賴保護(hù)原那么，對違法的不利具

11、體行政行為撤銷是原那么，不撤銷是例外。這里的例外情形主要是不撤銷該行為的私人信賴?yán)婷黠@大于公共利益。( 四 ) 具體行政行為的廢止應(yīng)受到限制。在行政法上，行政行為的撤銷是針對違法行政行為而言的。而行政行為的廢止那么是針對合法行政行為而言的，它是指因客觀情況的變化，原行政行為不再適應(yīng)新的情況，有權(quán)機(jī)關(guān)決定終止該行為往后的效力。基于信賴保護(hù)原那么，行政行為的廢止也應(yīng)受到限制。一般情況下，對合法的不利行政行為，行政機(jī)關(guān)可以依法裁量是否廢止。但基于信賴保護(hù)原那么，在以下情況下那么不得廢止：1. 如果行政機(jī)關(guān)在廢止該行政行為后又有義務(wù)作出內(nèi)容相同的行政行為的；2. 行政機(jī)關(guān)曾對第三人承諾不廢止該行政行

12、為的；3. 按法律、一般法律原那么、行政先例或行政行為的特征等要求，不得廢止的。2對合法的授益行政行為，除非法律上有特殊規(guī)定，原那么上不得廢止。但當(dāng)出現(xiàn)了以下情形時，可以局部或全部廢止：1.行政行為在作出時就附有廢止保存條款；2. 行政行為附有履行義務(wù)，而相對人未及時履行該義務(wù)或未在法定期限內(nèi)履行該義務(wù)；3.行政行為所依據(jù)的法規(guī)或事實根底發(fā)生了變化，如不廢止該行政行為，那么將會給公共利益造成危害。(在上述三種情形中，前二種是可歸責(zé)于相對人的事由所造成的。如第一情形，相對人明知或應(yīng)知行政機(jī)關(guān)將來要在一定條件下廢止該行政行為，因而不產(chǎn)生信賴保護(hù)的問題。第二種情形是因相對人的過錯造成的，也不符合信賴

13、保護(hù)原那么的構(gòu)成要件。但是第三種情形實屬情勢變更所致，故行政機(jī)關(guān)在廢止行政行為時，應(yīng)充分考慮信賴保護(hù)原那么。其具體做法可以參照前述撤銷授益行政行為的模式。      三、信賴保護(hù)原那么中信賴保護(hù)的方式      就理論上來講，對相對人的信賴?yán)嬷饕袃煞N保護(hù)方式，即存續(xù)保護(hù)和財產(chǎn)保護(hù)。所謂存續(xù)保護(hù)，即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系主體之間的法律關(guān)系，不管其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對人所信賴的 法律狀態(tài)。所謂財產(chǎn)保護(hù)，即在必要時打破原有法律狀 態(tài)，而對行政相對人因信賴行政行為

14、而遭受的損失予 以財產(chǎn)上的保護(hù)。      在實踐中，這兩種保護(hù)方式各有利弊。存續(xù)保護(hù)外表看來是為了保護(hù)相對人的利益而不改變原有法律狀態(tài)，但如果不顧一切地采用這種保護(hù)方式保護(hù)相對人的利益，有時會導(dǎo)致公共利益遭受重大損害。在這種情形下公共利益和私人利益很難得到兼顧。因此，只能講如果原有法律狀態(tài)對相對人有利，而不予改變又不致明顯損害公共利益時，那么原那么上應(yīng)當(dāng)采取存續(xù)保護(hù)的方式。也即是說，即使原有法律狀態(tài)對相對人有利，但打破該法律狀態(tài)所維護(hù)的公共利益明顯大于相對人的信賴?yán)鏁r，按2公益優(yōu)先2原那么，那么不得不打破原有法律狀態(tài)，而對相對人的

15、信賴?yán)嬗枰载敭a(chǎn)保護(hù)(主要是金錢補(bǔ)償)。傳統(tǒng)行政法與現(xiàn)代行政法的顯著區(qū)別之一正在于此，傳統(tǒng)行政法往往強(qiáng)調(diào)公共利益而無視私人利益，而現(xiàn)代行政法那么在保護(hù)公共利益的同時，又兼顧了私人利益。      但是，財產(chǎn)保護(hù)方式在使2公益優(yōu)先2原那么與2信賴保護(hù)2原那么得以協(xié)調(diào)時，也有其缺乏之處。主要是在有些情況下的信賴?yán)婧茈y用金錢來加以彌補(bǔ)，如授予國籍、給予居留許可等。盡管財產(chǎn)保護(hù)方式也有其缺乏，但其適用情形明顯多于存續(xù)保護(hù)的情形，而且，與存續(xù)保護(hù)方式相比，財產(chǎn)保護(hù)方式在運用上也有其特殊性，值得加以研究。德國?行政程序法?和我國臺灣地區(qū)?行政程

16、序法?的有關(guān)規(guī)定值得借鑒。德國?行政程序法?第48條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)撤銷不屬于該條第2 款所列的違法行政行為時，必須應(yīng)相對人的申請賠償其有關(guān)財產(chǎn)不利，該財產(chǎn)利益是因相對人相信行政行為確實定力而產(chǎn)生，相對人所得到的財產(chǎn)補(bǔ)償不得超過相對人在行政行為存續(xù)時所具有的利益。第49條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)廢止授益行政行為時，須應(yīng)相對人的申請對其因信賴行政行為確實定力而遭受的財產(chǎn)不利予以補(bǔ)償。臺灣地區(qū)?行政程序法?第120 條規(guī)定，授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)損失，撤銷機(jī)關(guān)應(yīng)給予合理補(bǔ)償。補(bǔ)償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益。第 126條規(guī)定，原處分機(jī)關(guān)依法廢止授予利益的合法

17、行政處分，對受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)上的不利應(yīng)予以合理補(bǔ)償。對補(bǔ)償金額和補(bǔ)償爭議，相對人如有不服，可以向行政法院提起給付訴訟。無論是德國?行政程序法?，還是臺灣地區(qū)?行政程序法?，都規(guī)定了要對相對人因信賴行政行為而遭受的財產(chǎn)不利給予合理補(bǔ)償。雖然這里的2合理補(bǔ)償2似乎是一個不確定的概念，但是以其規(guī)定完全可以推而論之，對相對人的補(bǔ)償額度不應(yīng)當(dāng)小于受益人因行政行為存續(xù)可得到的利益，否那么，有失公正?，F(xiàn)代行政法上的2公益優(yōu)先2不能以私益的實質(zhì)損害為代價。這也是現(xiàn)代行政法中比例原那么的必然要求。四、信賴保護(hù)原那么在有關(guān)國家和地區(qū)行政法中的具體運用信賴保護(hù)原那么自 20 世紀(jì)50年代在德國行政法中

18、開始作為一個獨立的法律原那么出現(xiàn)以來，已經(jīng)得到越來越多的國家和地區(qū)行政法的成認(rèn)，并加以運用。但是信賴保護(hù)原那么在不同國家和地區(qū)行政法中的地位、作用及其運用狀況也存在一定的差異。德國從20世紀(jì)50年代起，就將信賴保護(hù)原那么與依法行政、法律安定原那么、比例原那么等置于同等法律地位而作為行政法的根本原那么。在19673年10月舉行的德國法學(xué)者大會上，其第二議題就選定2行政法之信賴保護(hù)原那么2。從而更引起法學(xué)界和立法界對信賴保護(hù)原那么的廣泛注意。在德國?行政程序法?、?租稅通那么?、?聯(lián)邦建設(shè)方案法?等法律中，信賴保護(hù)原那么均被明文加以規(guī)定。其中，尤以?行政程序法?的規(guī)定更為引人注目。該法第48條、第

19、49條從具體行政行為的撤銷和廢止的角度使信賴保護(hù)原那么的主要精神得以較好地表達(dá)出來。第48 條(2)規(guī)定，提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在。且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護(hù)，那么不得撤銷。受益人已使用所提供的給付，或其財產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時方可解除處分，那么信賴一般需要保護(hù)。但以下情況下受益人不得以信賴為其依據(jù)：1. 受益人以欺詐、脅迫或行賄取得一行政行為的；2.受益人以嚴(yán)重不正確或不完整的陳述取得一行政行為的；3. 明知或因重大過失而不知行政行為的違法性。第 49條(5)規(guī)定，廢止有關(guān)授益行政行為時，

20、應(yīng)相對人申請，行政機(jī)關(guān)須對相對人因信賴行政行為確實定力而遭受的財產(chǎn)不利作出補(bǔ)償，但以其信賴需要保護(hù)為限。但有一點必須注意的是，德國 ?行政程序法?以及其他有關(guān)法律在作出相關(guān)信賴保護(hù)時，是以信賴保護(hù)原那么已經(jīng)成為其獨立的憲法性原那么為背景的。所以，在德國信賴保護(hù)原那么不僅是行政法上的一個重要原那么而約束所有行政行為，而且是一個憲法性原那么從而對其立法行為也產(chǎn)生拘束力。學(xué)界及判例上也多從憲法原那么的高度對信賴保護(hù)原那么加以研究并推動其開展。     在法國、美國等國家，雖然沒有明確提出信賴保護(hù)原那么的概念，但在行政法中具有表達(dá)信賴保護(hù)原那么精神的相

21、關(guān)規(guī)定。在法國行政法中，信賴保護(hù)原那么主要表現(xiàn)為對既得權(quán)益的保護(hù)，具體地說，就是通過限制行政行為的撤銷、廢止、溯及力，限制立法機(jī)關(guān)制定具有溯及力的法律標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出來。根據(jù)法國有關(guān)法律的規(guī)定，行政行為效力的開始時期，除必須公布外，還受到另一個規(guī)那么的制約，即行政行為的效力不溯及既往。     在美國，信賴保護(hù)原那么主要通過行政機(jī)關(guān)之間的相互信任和忠誠限制規(guī)章 ,即 ?聯(lián)邦行政程序法?中的2rule2，故也有人譯為法規(guī)-的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等規(guī)那么得意表達(dá)。1    在日本和我國臺

22、灣地區(qū)，都明確將信賴保護(hù)原那么作為行政法的根本原那么之一，但是其適用范圍主要限于行政行為，尤其是授益性行政行為的撤銷和廢止，其行政法學(xué)也以此為基點，將信賴保護(hù)原那么與法律安定性原那么和依法行政原那么結(jié)合起來加以研究，試圖協(xié)調(diào)它們之間的沖突。如日本行政法學(xué)者室井力教授認(rèn)為，在區(qū)別行政行為的無效和撤銷標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)考慮如下問題，即如何調(diào)整通過對公權(quán)力的成認(rèn)而滿足行政目的的早期實現(xiàn)、維護(hù)行政法關(guān)系的安定性以及保護(hù)國民的信賴這一要求與通過對公權(quán)力的否認(rèn)來滿足法治主義的實現(xiàn)保護(hù)相對人的權(quán)利這一要求的兩者關(guān)系。2日本另一位行政法學(xué)者鹽野宏教授也認(rèn)為 “法的穩(wěn)定性的要求，適用于為法治國原理效勞的市民社會秩序維持

23、的觀念，進(jìn)而，這些原理在行政關(guān)系中的適用，也是為保護(hù)相對人即私人的利益效勞的，因而使這些原理在行政關(guān)系中的適用得以正當(dāng)性。但是，另一方面，這些原理的適用，需要和依法律行政原理進(jìn)行協(xié)調(diào)。1   在我國臺灣地區(qū)，雖然在實務(wù)上早就肯定信賴保護(hù)原那么在行政法上的適用，但在學(xué)術(shù)界態(tài)度卻一直比擬保守，長期認(rèn)為只能以類推方式適用該原那么。直到20世紀(jì)80年代才開始逐漸接受可以直接適用信賴保護(hù)原那么的理論。在 1987年行政法院的第474號判決中就有如下見解：公法上之爭訟，應(yīng)有信賴保護(hù)原那么之適用，亦即當(dāng)事人信賴行政機(jī)關(guān)之決定存在，已就其生活關(guān)系有適當(dāng)?shù)陌才耪?，必須予以保護(hù)或給予

24、合理之補(bǔ)償。在行政法院 1993 年9 月份的庭長評事聯(lián)席會議決議中更是明確地指出：有無信賴保護(hù)原那么之適用，應(yīng)依具體個案認(rèn)定之。在此后的行政法院判決中援用信賴保護(hù)原那么，判決行政機(jī)關(guān)不得任意撤銷授益行政行為的情形越來越多。如1994年的第151號判決、第1520號判決、1996年的第1464號判決等。實務(wù)上的推動，理論界的自覺接受和深入研究，直接促成了臺灣地區(qū) ?行政程序法?對信賴保護(hù)原那么的明確規(guī)定。該法第 1 條將增進(jìn)人民對行政之信賴作為立法目的的重要內(nèi)容。第 8 條進(jìn)一步明確規(guī)定：行政行為應(yīng)以老實信用之方法為之，并應(yīng)當(dāng)保護(hù)人民正當(dāng)合理之信賴。在該法的具體規(guī)定尤其是第二章關(guān)于行政行為的效力的規(guī)定中，信賴保護(hù)原那么得以較好的表達(dá)。   由以上簡