城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)問題探討(1)

1、    城鄉(xiāng)結(jié)合部土地流轉(zhuǎn)問題探討(1)    我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于長期處于城鄉(xiāng)二元管理體制的雙重管理之下，在有些特定的政策領(lǐng)域存在管理盲區(qū)，尤其是土地管理比較混亂。在城市化的浪潮中，如何在城市擴張的過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地合理流轉(zhuǎn)，對于改變城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重的理論和現(xiàn)實意義。本文主以北京市豐臺區(qū)為例就城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題進行論述。 關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地流轉(zhuǎn)；集體資產(chǎn)處置 北京市豐臺區(qū)由于受到地理位置、區(qū)位條件和人們思想觀念等方面的制約，城市化的進程和地區(qū)經(jīng)濟的

2、發(fā)展明顯滯后于北京市的其他城區(qū)。由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，豐臺區(qū)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元政府管理體制長期并存，其中，豐臺區(qū)農(nóng)居混雜及“城中村”問題突出，城鄉(xiāng)分割的土地管理體制和行政管理體制亟待改革。但由于歷史原因，豐臺區(qū)仍實行城鄉(xiāng)割裂的二元管理體制，即根據(jù)戶籍劃分管理地域范圍和職責，街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居，與行政區(qū)劃本身的邏輯恰恰相反。由于豐臺區(qū)的問題極具代表性，也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在推動城市化的進程中普遍面臨的問題。因此，對豐臺區(qū)的分析和研究就能為許多存在類似問題的城市和地區(qū)(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部)的土地合理流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理提供借鑒和啟示。 一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地流轉(zhuǎn) 在鄉(xiāng)村城市化過程中，集體資產(chǎn)的處

3、置是明晰行政區(qū)域界線的前提。豐臺區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革已基本完成。改革后建立起了農(nóng)村的集體經(jīng)濟股份合作制，每個農(nóng)民或集體經(jīng)濟成員都成為合法的股東，擁有從集體經(jīng)濟中獲得收益的權(quán)利，因此，這種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正做到了與每個農(nóng)民息息相關(guān)。 農(nóng)村的集體資產(chǎn)主包括土地、房屋和集體經(jīng)濟企業(yè)。在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，這些資產(chǎn)應通過不同途徑進行處置。針對豐臺區(qū)的自身情況，以集體經(jīng)濟組織為單位分批次、分步驟地實現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)是較穩(wěn)妥的做法。也就是說，在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，首先區(qū)分不同地區(qū)的集體經(jīng)濟組織，并進行徹底的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，這一工作在豐臺區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成。然后，以不同的集體經(jīng)濟

4、組織為單位逐步實現(xiàn)集體土地的合理流轉(zhuǎn)。目前，主有兩種處置方式：第一種方式是通過國家征地的形式實現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，并按中華人民共和國土地管理法和國家政策文件的規(guī)定給予失地農(nóng)民經(jīng)濟上的補償，同時，考慮給予相關(guān)的集體經(jīng)濟組織適當?shù)慕?jīng)濟補償，用于維持集體經(jīng)濟繼續(xù)運轉(zhuǎn)的資金支持。在采用這種方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，保證給予失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償不僅能夠真正彌補農(nóng)民失地的損失，而且能幫助他們獲得重新謀生的手段，以保證他們的長久生計。第二種方式是在不改變農(nóng)村集體土地使用權(quán)的前提下，由農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織創(chuàng)建自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司及實體企業(yè)，自主進行合理的開發(fā)利用，這種方式在豐臺區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前也有采用(例如盧溝橋鄉(xiāng)

5、和南苑鄉(xiāng))。這種農(nóng)民自主開發(fā)的方式是一種全新的現(xiàn)象，目前在開發(fā)過程中會面臨許多問題需加以解決：一是政府的相關(guān)部門對于農(nóng)村集體土地進入市場沒有制定相關(guān)的政策法規(guī)，造成這一領(lǐng)域存在法律和政策盲區(qū)。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題，一直以來就處于政策管理的真空地帶。按照中華人民共和國土地管理法，農(nóng)民在行政區(qū)劃的調(diào)整完成后會從農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民，其所擁有的土地相應轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。因此，為了保護農(nóng)民的合法利益，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在農(nóng)轉(zhuǎn)居后其土地的性質(zhì)可以由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校珖胰钥杀Ａ粼w經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地的使用權(quán)，在向政府交納一定稅費的基礎(chǔ)上可轉(zhuǎn)變原土地的使用功能(即從過去的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌?/p>

6、市商業(yè)用地)，允許其成立房地產(chǎn)開發(fā)公司和實體企業(yè)自主開發(fā)利用。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于自身資金實力薄弱，在開發(fā)利用其土地的過程中會面臨包括資金在內(nèi)的一系列困難。同時，由于農(nóng)民組織缺乏完善的專業(yè)知識、現(xiàn)代化的組織機制和高效的經(jīng)營管理技術(shù)，其經(jīng)營往往也缺乏效率，直接導致其開發(fā)的房地產(chǎn)項目質(zhì)量較差、管理不善。三是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的房地產(chǎn)開發(fā)公司在開發(fā)其擁有使用權(quán)的土地時，同樣遵循城市規(guī)劃的原則和具體求，在政府的統(tǒng)一指導下進行合法的、有序的開發(fā)利用。政府應對農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的這種行為進行規(guī)范和引導，將其控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)。 在國家政策法規(guī)不健全的情況下，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地開發(fā)和土地管理還是應

7、主走國家征地、出讓這一正常開發(fā)的道路，但也可以考慮向那些經(jīng)過改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行適當?shù)恼邇A斜，從而使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民能夠在城市化的進程中獲得更多的由土地帶來的收益。農(nóng)村的集體資產(chǎn)還包括農(nóng)民的房屋和集體經(jīng)濟企業(yè)。農(nóng)民房屋的處置是與土地的流轉(zhuǎn)緊密聯(lián)系在一起的。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地上附著的房屋是一并進行處置的，因此不管是通過上述兩種方式中的哪一種開發(fā)利用農(nóng)民的土地都應該對土地上附著的房屋實施經(jīng)濟補償以彌補農(nóng)民的損失，這在相關(guān)的政策文件中都有明確的規(guī)定。         

8、  營生網(wǎng)-關(guān)注您的營生        摘我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于長期處于城鄉(xiāng)二元管理體制的雙重管理之下，在有些特定的政策領(lǐng)域存在管理盲區(qū)，尤其是土地管理比較混亂。在城市化的浪潮中，如何在城市擴張的過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地合理流 .         本篇論文由網(wǎng)友投稿，3COME文檔只給大家提供一個交流平臺，請大家參考，如有版權(quán)問題請聯(lián)系我們盡快處理。二、城鄉(xiāng)二元社會保障的銜接 社會保障問題是關(guān)系到人民生活和社會

9、穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于農(nóng)民的身份發(fā)生變化，從農(nóng)村的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械木用?，這就求為他們提供相應的社會保障(包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障等)。由于過去農(nóng)村并沒有相應的社會保障措施，這批農(nóng)民也沒有自己的社會保險賬戶并交納相應的社會保險金，為他們提供相應的社會保障勢必成為地方政府沉重的負擔。在這里結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的兩種不同方式分別加以討論。 第一，涉及到通過國家征地的形式來處置集體土地和房屋的相關(guān)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，北京市人民政府的相關(guān)文件明確規(guī)定，其補繳的社會保險費由征地單位從征地補償費中直接撥付到其所在區(qū)、縣的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員實現(xiàn)轉(zhuǎn)工后，與城市居民

10、一樣，由國家、所在企業(yè)和個人共同承擔后續(xù)的部分。對于自謀職業(yè)者，可保留其已經(jīng)由征地單位補繳的社會保險金個人賬戶。對于后續(xù)部分，如果能自行交納本應由企業(yè)和個人分別交納的社會保險費，就仍然可以按照上述辦法進行處理。但如果無力支付其后續(xù)部分，其社會保險金個人賬戶內(nèi)的金額可以在其退休后一次性支付給本人。 第二，由集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)利用集體使用土地所涉及到的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，可比照國家征地時所采取的處理方法來處理，即由集體經(jīng)濟組織幫助補繳社會保險費。對于轉(zhuǎn)工人員、自謀職業(yè)者和超轉(zhuǎn)人員的社會保險可比照上述辦法辦理。另外，在以集體經(jīng)濟組織為單位逐步實現(xiàn)對農(nóng)民土地的處置并辦理相關(guān)社會保險的過程中，可采 取分期分批

11、的原則，即土地先被征用和開發(fā)的先行轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工并辦理相關(guān)的社會保險，因為只有這樣才能保證農(nóng)民在轉(zhuǎn)居后收入有來源、生活有保障，同時也減輕政府在轉(zhuǎn)居過程中所面臨的經(jīng)濟壓力和管理壓力。但在分期分批開發(fā)利用農(nóng)民土地的過程中，政府又做好中長期規(guī)劃，避免盲目開發(fā)和雜亂開發(fā)。 三、城鄉(xiāng)二元的行政管理 城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的過程中，在城鄉(xiāng)二元管理體制上也進行相應的改革，這就對政府的行政管理提出了新的求。首先，撤銷鄉(xiāng)、設(shè)立地區(qū)辦事處并合理安排其管轄面積，以地區(qū)辦事處作為城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的過渡形式，集中處理在城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中出現(xiàn)的各種問題以及原鄉(xiāng)建制下的遺留問題。在條件成熟的情況下，可在原來鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上實行

12、“一套人馬，一塊牌子”，由地區(qū)辦事處來處理城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的遺留問題并對轄區(qū)實行統(tǒng)一管理，從而避免在行政管理和財務(wù)管理過程中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部在穩(wěn)步推進城市化的進程，而行政區(qū)劃的調(diào)整又主著眼于未來的經(jīng)濟和社會發(fā)展，因此在一定時期內(nèi)，有些街道和地區(qū)會同時存在大量的城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民，因此需賦予這些街道和地區(qū)辦事處同時管理城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民的權(quán)力，并分別設(shè)立相關(guān)的科室對他們進行有效的管理。第三，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在較長一段時間內(nèi)會同時存在未轉(zhuǎn)居農(nóng)民和城市居民，這樣一些街道和地區(qū)就需同時具有管理居民和農(nóng)民的權(quán)力并設(shè)立分立的科室對他們進行管理。當農(nóng)民實現(xiàn)了從農(nóng)民到居民身份的轉(zhuǎn)變之

13、后，對其的行政管理就應從相應管理農(nóng)民的科室轉(zhuǎn)移到專門管理居民的科室；當原農(nóng)村的自然村撤銷后就改建為相應的社區(qū)以對其所屬居民提供相應的服務(wù)。 四、經(jīng)驗與啟示 北京市豐臺區(qū)是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期并存，導致了豐臺區(qū)從土地管理到行政管理等方面的諸多問題。而這些問題同時也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)普遍存在的現(xiàn)實問題。從北京市豐臺區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和行政管理體制的改革，我們可以發(fā)現(xiàn)一些有益的經(jīng)驗和做法。 第一，在行政區(qū)劃調(diào)整過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理，首先需城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)完成對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和組織形式的改革，完成對農(nóng)民資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，建立起以農(nóng)村集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度和股份合作制的原則進行管理。這是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進行治理的前提條件和基礎(chǔ)。 第二，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)存在的客觀情況，在行政區(qū)劃調(diào)整的過程中需重點處理的問題是實現(xiàn)農(nóng)民土地的合理流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)處置。處置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的求，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行深入的組織機制和資產(chǎn)管理改革的基礎(chǔ)上，分步驟地實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和運作方式、經(jīng)營理念以及經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，并在行政區(qū)劃調(diào)整的過程中完成從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向城市集體經(jīng)濟組織的轉(zhuǎn)變。 第三，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理與政府行政管理理念的創(chuàng)新密不可分。由