我國公共政策執(zhí)行中的失控問題及對策探析

1、我國公共政策執(zhí)行中的失控問題及對策探析     我國公共政策執(zhí)行中的失控問題及對策探析 【作 者】戴艷軍/吳菲 公共政策作為政府調(diào)控社會成員之間利益關(guān)系，實現(xiàn)公共利益的合理分配及具體行政目標(biāo)的重要手段之一，在社會飛速發(fā)展的今天，越來越發(fā)揮著舉足輕重的作用。尤其是中國加入WTO以后，無論是政府還是社會都將進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)，置身于一個市場競爭日益激烈的大環(huán)境中去。這也對我國公共政策的制定、實施等領(lǐng)域提出了新的挑戰(zhàn)。如今，我國政府在公共政策執(zhí)行這一重要的環(huán)節(jié)中，仍存在著許多的問題，其具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行的失控，即政策執(zhí)行者在實施公共政策的過程中，由于受各種因素

2、的制約，其效果偏離政策的最終目標(biāo)并產(chǎn)生不良后果的政策失真現(xiàn)象。改革開放以來，我國在政策執(zhí)行過程中的失控現(xiàn)象時有發(fā)生，而如何改善現(xiàn)有的缺陷，保證公共政策的有效實施，正是我們?nèi)缃褙酱鉀Q的問題。一、公共政策執(zhí)行失控的主要表現(xiàn)公共政策執(zhí)行是整個公共政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一項極為復(fù)雜的社會實踐活動。在傳統(tǒng)的公共政策研究領(lǐng)域，學(xué)者們一般都將研究的重點集中在公共政策的制定過程上，似乎公共政策一旦制定，其政策執(zhí)行的結(jié)果符合政策目標(biāo)就是自然而然、順理成章的事。然而，事實上，公共政策執(zhí)行的結(jié)果往往由于多種因素的影響，并不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的政策失控也正引起廣大學(xué)者的關(guān)注。具體來講，公共政策在執(zhí)

3、行中的失控主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1.政策敷衍。這是指公共政策執(zhí)行者在實施政策過程中只做表面文章，并未采取可操作性的具體措施來貫徹執(zhí)行該政策，而是將政策束之高閣，陽奉陰違，敷衍塞責(zé)，從而使嚴(yán)肅的政令在形形色色的花架子下變成一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問題、實現(xiàn)什么政策目標(biāo)。這樣做的后果不但會浪費(fèi)大量的政策資源，同時也會給社會帶來極其惡劣的影響。2.政策利用。公共政策成了某些地方政府手中的資源，為了滿足自身的利益，通過分配“特殊”政策，從而控制企業(yè)行為。政策的分配結(jié)果相當(dāng)程度上取決于分配者的意志，企業(yè)卻可以通過各種關(guān)系與手段來獲得有利于自己的政策。另外，有的地方政府為了促進(jìn)地區(qū)的發(fā)展，

4、吸引投資，進(jìn)行政策拍賣、政策競爭等，嚴(yán)重偏離了中央的統(tǒng)一部署，使公共政策失去原有的嚴(yán)肅性和公共意義。3.政策附加。公共政策執(zhí)行者在原政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上再自行增添了若干個新的內(nèi)容，使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來的要求，從而使原政策不能到位，導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。例如，許多地方性的“土政策”，就是政策附加的一種表現(xiàn)形式。它常常打著結(jié)合實際貫徹上級政策的旗號，自行附加其他不相關(guān)的政策，其目的是謀取私利，因此也嚴(yán)重偏離了原有的政策目標(biāo)?！巴琳摺笔箞?zhí)行活動復(fù)雜化，影響政策目標(biāo)的實施。4.政策照搬。主要是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對上級下達(dá)的政策機(jī)械地照搬照抄。這樣不但不能解決具體的實際問題，還

5、容易形成責(zé)任推委，把過錯歸咎于政策本身。實際上，政策不但有其原則性的一面，而且還具有靈活性的一面。執(zhí)行公共政策，必須有原則上的嚴(yán)肅性，但在實施政策的具體工作中，有時必須具有高度的靈活性。因此，政策的執(zhí)行者在政策執(zhí)行中要因地制宜，不能千篇一律地生搬硬套，只求“原則”，忘了“靈活”。5.政策抵制。公共政策的執(zhí)行對象對現(xiàn)有的政策不認(rèn)同，不接受，從而產(chǎn)生抵制情緒，使公共政策不能夠執(zhí)行到位，達(dá)到預(yù)期的效果。一般來講，群眾對政策的認(rèn)同有自身利益驅(qū)動的原因，也依賴于對公共政策的了解程度。政策對象的心理或素質(zhì)等因素，往往會對政策的執(zhí)行起到一定的阻礙作用，如計劃生育政策、環(huán)境保護(hù)政策等。二、公共政策執(zhí)行失控的主

6、要原因影響公共政策執(zhí)行結(jié)果的因素有很多，如環(huán)境因素、資源的投入度、公共政策的科學(xué)化程度等，都會在不同程度上影響公共政策的執(zhí)行效果。但是公共政策執(zhí)行的失控問題的根本原因卻在于不同的價值觀念及公私利益的劇烈沖突。具體來講，我國在公共政策執(zhí)行中的失控問題主要是由以下幾種原因所導(dǎo)致的：1.政府公共政策的目標(biāo)錯位公共政策的本質(zhì)特性是“公共性”。公共政策的目的在于調(diào)整和規(guī)范社會的利益結(jié)構(gòu)，促進(jìn)整個社會的快速、健康發(fā)展。因此，它適用于全社會，代表和維護(hù)的是一種整體利益，符合全體人民群眾的利益要求。然而在公共政策執(zhí)行過程中，地方政府或執(zhí)行者往往從個人利益或局部利益出發(fā)，使公共政策在執(zhí)行中偏離了原來的軌道，帶有

7、“自利”的色彩，由此產(chǎn)生了政策利用、政策歪曲、政策敷衍等一系列問題，當(dāng)公共政策不能滿足廣大目標(biāo)群體的整體利益時，就會產(chǎn)生政策抵制，從而最終導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的失敗，政府公共政策價值取向也違背了其“公共性”的基本原則。2.政府公共政策的執(zhí)行機(jī)制不健全毛澤東曾經(jīng)指出，制定和執(zhí)行政策都要遵循兩條最基本的原則：一條是“群眾實際上的需要”，即前面提到的公共政策價值取向問題，另一條就是要“群眾自愿”。這是指公共政策在滿足整體利益需要的同時，它能否順利地執(zhí)行，還取決于社會中絕大多數(shù)人的覺悟。要取得理想的政策效果，首先必須使公共政策的目標(biāo)群體認(rèn)同該政策，而這主要依賴于政府的傳播機(jī)制。只有做好政策宣傳，才能使人們

8、了解政策的內(nèi)容和意義，積極地配合政策的實施。而目前，我國政府在公共政策的傳播上，由于傳播渠道不通暢，缺乏一定的信息反饋，使公共政策在宣傳過程中受阻、歪曲，嚴(yán)重影響公共政策的有效執(zhí)行。另外，由于缺乏科學(xué)化、民主化的執(zhí)行體系，機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)不分，公共政策在執(zhí)行過程中不能迅速、準(zhǔn)確地進(jìn)行傳遞、實施，缺乏必要的監(jiān)督和法制約束，也使公共政策執(zhí)行中的失誤得不到及時的防治和糾正。所有這些都是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。3.公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷在公共政策執(zhí)行的實際過程中，公共政策執(zhí)行主體往往會由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動或低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效實施。因此，公共政策執(zhí)行的效

9、果與政策執(zhí)行者的水平密切相關(guān)。政策執(zhí)行者不但要有過硬的專業(yè)知識和實踐能力，更應(yīng)該具有較高的政治覺悟?，F(xiàn)實中的政策失控在很大程度上是政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高造成的，如領(lǐng)導(dǎo)者缺乏理解和把握政策實質(zhì)的能力，執(zhí)行人員的傳達(dá)失誤等等。另外，公共政策執(zhí)行者較高的政治素質(zhì)也是保持貫徹執(zhí)行國家法規(guī)和政策堅定性的思想保證。如果政策執(zhí)行者過于重視局部利益、個人利益，就會違背公共政策原有的制定目標(biāo)，歪曲或抵制上級或中央下達(dá)的公共政策，從而導(dǎo)致公共政策的失真、失效。     三、解決公共政策失控問題的主要對策公共政策是社會公共權(quán)威在一定歷史時期為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的具有普遍權(quán)威性的

10、行動方案和準(zhǔn)則。公共政策在執(zhí)行中的失控導(dǎo)致政策失敗將會造成整個社會各個領(lǐng)域的無序和混亂。因此，針對現(xiàn)存的問題，我們有必要在探析公共政策失控原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探尋解決現(xiàn)存問題的具體對策及方案，從而保證公共政策的順利實施。1.加強(qiáng)理性與法律權(quán)威，使公共政策執(zhí)行合法化、民主化、公平化從公共政策的本質(zhì)上可以看出，公共政策必須具有公益的特征，這就要求政府和公共政策的執(zhí)行者要從整體利益出發(fā)，保證政策實施的公正性及目的性。盡管我國國家整體利益和局部利益在根本上是一致的，公共政策在制定過程中一般也會充分考慮地區(qū)利益，但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中，整體利益和局部利益也可能會出現(xiàn)矛盾，甚至有較大的沖突。這時，除了政策執(zhí)行者和

11、政策對象要具有一定的思想政治覺悟外，更要有完善的法律體系來加以保證和監(jiān)督。目前，我國在新舊體制轉(zhuǎn)軌階段，關(guān)于公共政策的法律法規(guī)還很不健全，而行為規(guī)范體制上的“真空”也滋長了社會上公共政策執(zhí)行中陽奉陰違、附加性“土政策”等不良現(xiàn)象的流行。實際上，在政策執(zhí)行過程中所存在的“上有政策、下有對策”等有法不依的現(xiàn)象，與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識有直接的關(guān)系。因此，樹立法律和政策的權(quán)威是改善現(xiàn)有的狀況正確選擇。作為政策執(zhí)行者，必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。另外，由于政策的法律規(guī)范性，可以對公共政策的目標(biāo)群體施加強(qiáng)調(diào)的政策壓力，驅(qū)使人們?nèi)プ裱鐣墓矙?quán)威，從

12、而保證政策的順利執(zhí)行。2.推進(jìn)行政體制改革，建立有效的政策執(zhí)行機(jī)制政策執(zhí)行能力的強(qiáng)化與提高，有賴于各個方面的綜合改進(jìn)與配套，而建立一個有效的行政執(zhí)行機(jī)制，是進(jìn)行其他改革的基本前提。首先，建立完善的公共政策執(zhí)行機(jī)制，離不開一個完善的管理體制。管理體制對政策的執(zhí)行具有很大的制約作用。它能夠處理政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部及其與其它組織機(jī)構(gòu)的各種關(guān)系，使之運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、工作靈活，從而為政策的順利執(zhí)行提供根本的組織上和制度上的保障；作為一種典型的組織行為，政策執(zhí)行的過程也是在行政組織體系內(nèi)從上到下的貫徹過程。因此，優(yōu)化政府內(nèi)部的管理體制，簡化其組織結(jié)構(gòu)，就會簡化政策執(zhí)行的流程，防止或減少政策執(zhí)行中的失控。其次，建立有

13、效的政策執(zhí)行機(jī)制，要強(qiáng)化監(jiān)督控制。因為政策控制是政策運(yùn)行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段，只有實行有效的政策監(jiān)控，才能防止政策失控以及根據(jù)變化了的客觀情況對該政策進(jìn)行及時的調(diào)整和完善。因此，要制定可行的控制標(biāo)準(zhǔn)，并對照標(biāo)準(zhǔn)檢查政策執(zhí)行行為，發(fā)現(xiàn)偏差，及時采取得力措施和辦法，防止政策執(zhí)行中失控情況的發(fā)生。同時要加強(qiáng)監(jiān)督反饋系統(tǒng)的功能，使監(jiān)督反饋經(jīng)?；⒅贫然?。建立并完善多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督控制網(wǎng)絡(luò)，增加行政執(zhí)行的透明度，通過調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、撤銷、受理申訴、控告等權(quán)力來實現(xiàn)對政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)督。再次，要使目標(biāo)群體對現(xiàn)有的政策認(rèn)同、擁護(hù)，還必須改革現(xiàn)有的傳播機(jī)制。目前，我國政府公共政

14、策的傳播機(jī)制還很不健全，如傳播渠道少、傳播過程干擾多、信息失真率高等。要完善公共政策的傳播機(jī)制，就要改革以往高度一元化的信息傳播體制，建立一個完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，同時還要建立起政府與公眾之間的互動機(jī)制，使公共政策能真正地深入人心，目標(biāo)群體準(zhǔn)確而深刻地了解政策的內(nèi)涵及意義，從而進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為積極并自覺的行動，保證公共政策的順利執(zhí)行。3.強(qiáng)化政治社會化，大力提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)在公共政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行主體往往會由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行。因此，要提高公共政策執(zhí)行人員的素質(zhì)，首先就要強(qiáng)化政治社會化的功能，提高政策執(zhí)行人員的

15、政策知識水平和政策執(zhí)行能力。政治社會化可以使政策執(zhí)行人員自身首先對政策持認(rèn)同態(tài)度，強(qiáng)化職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，并積極地作用于其實際的工作中。只有具有較高的思想政治覺悟和全局觀念，才能防止和克服以權(quán)謀私、地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，自覺抵制弄虛作假和保護(hù)主義等行為。同時，在政治社會化過程中，政策執(zhí)行者還可以通過實踐，提高其理論水平和專業(yè)水平，為有效的政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)是防止政策執(zhí)行失控的重要條件。因此，還要建立一個健全的公務(wù)員體系，完善其責(zé)任追究機(jī)制，從而保證公共政策執(zhí)行人員的高素質(zhì)，并對其公共行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、控制。這就要求政府在選聘公務(wù)員時，要加強(qiáng)其人事制度的改革，培養(yǎng)和造就一支政治思想好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政策水平高的公務(wù)員隊伍，從而增強(qiáng)公共政策執(zhí)行行為的理性化、民主化程度，保證公共政策的落實執(zhí)行。實際上，公共行政執(zhí)行失控與行政行為缺乏法制約束直接相關(guān)。建立健全的責(zé)任追究制度，就是建立起一套有效的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，使政策執(zhí)行失控情況一旦發(fā)生后，就能夠得到及時的處理和解決。只有在制度上真正得到改善，才能規(guī)范和約束政策執(zhí)行人員的行政行為，從根本上解決公共政策在執(zhí)行中的失控問題