中國環(huán)境污染治理方法、現(xiàn)狀及對策

1、中國環(huán)境污染治理方法、現(xiàn)狀及對策張小溪南開大學(xué)經(jīng)管 法試點班2 0 0 4級【內(nèi)容摘要】環(huán)境污染已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。本文試圖通過對國內(nèi)外治 理環(huán)境污染的制度安排的理論分析，針對中國實際情況，對 相應(yīng)政策在中國的可行性作出分析，并提出解決中國環(huán)境問 題的制度安排設(shè)想?！娟P(guān)鍵詞】污染稅排污權(quán)交易稅費并行 企業(yè)和家庭在生產(chǎn)生活過程中向周圍環(huán)境排放污染物， 如廢水、廢氣和廢渣等，這些污染物超過環(huán)境的自凈能力或 者環(huán)境容量，就會破壞環(huán)境。環(huán)境問題的經(jīng)濟學(xué)癥結(jié)是市場 負外部性。所謂外部性(externality)是指在 實際經(jīng)濟活動中，生產(chǎn)者或消費者的活動對其他消費者或生 產(chǎn)者產(chǎn)生的

2、超越活動主體利益范圍的影響。負外部性則是指 那些有害的影響。由于污染者的私人行為產(chǎn)生的污染物不僅 對其本人、而且對其他人也造成了危害，其私人活動的邊際 社會成本大于邊際私人成本，即實際承擔的私人成本低于其 應(yīng)該承擔的社會成本，生產(chǎn)者私人成本的節(jié)約是要以造成社 會污染為代價，社會要為污染支付外部成本。哈丁公有地 的悲劇8對其作了很好的說明。 隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展， 人口的不斷增加，環(huán)境的污染破壞也越來越成為人們所關(guān)注 和探討的問題。針對環(huán)境污染問題許多學(xué)者提出了不同的解 決方案，本文將從理論分析出發(fā)，探討一個適合我國社會現(xiàn) 實情況的解決辦法。一、環(huán)境污染治理基本方法1 .政府行政法規(guī)(傳統(tǒng)手段

3、)根據(jù)理性行為假設(shè)，假定人們對法律是熟知的，對自己在一種法律關(guān)系中有的權(quán)利和應(yīng)承擔的 義務(wù)是清楚的，會通盤考慮使用法律行為所引致的法律后 美國加利福尼亞大學(xué)生物學(xué)家G哈丁教授就人口資源關(guān) 系等問題.于1 9 6 8年撰寫了一篇題為公有地的悲劇”的論文。闡明在公有地自由使用的社會里，每個人都在追求利 益最大化，所有人爭先恐后追求的結(jié)果最終是整體的崩潰。4 9 3果，并作出恰當?shù)挠欣趯崿F(xiàn)自己利益的行為選擇。 因此解決環(huán)境污染問題的一個最直接的方法就是制定行政 命令。行政命令型環(huán)境政策是通過各類環(huán)境法規(guī)與環(huán)境標準 的制定與強制執(zhí)行達到一定的環(huán)境控制目標，污染者為避免 法律制裁必須采取措施(i np

4、ut contrOl)。 這種政策目標明確，效果迅速而明顯。比如法律可能要求一 個城市需設(shè)定一個特定類型的污水處理廠，或者要求鋼鐵廠 過濾其產(chǎn)生的黑煙，或者汽車制造商們?yōu)槠囇b置特定的廢 氣控制設(shè)施。.這是一種顯而易見的方法，但是政府行政 法規(guī)的治理方法又存在一些問題。這一方法最要害的地方 是，專f-j帶rj定控制污染的特定方法會妨礙企業(yè)內(nèi)部 自覺尋求最有效率的控制手段。而且，通過計算得出何種控 制污染的措施是指的很不值得的、考慮外部成本后計算得出 產(chǎn)量具體應(yīng)該是多少都不是容易的事情?；卮疬@類問題需要 由企業(yè)自身提供控制方法的成本和收益的具體信息，而這些信息的絕大部分控制在企業(yè)自己手中，而不是

5、規(guī)則制定人手 中：如果制定政策者相信根本沒有任何低成本且高效率的控 制方式，那么企業(yè)就可以繼續(xù)制造污染而不必為承擔任何控 制污染的成本費用。2 .收取排污稅（庇古手段）現(xiàn)代公共選擇理論強調(diào)市場在解決環(huán)境問題的政府政策中的作用。 這種政策以市場為基礎(chǔ)，通過確定和（或）改變市場參數(shù)來 影響政策對象的經(jīng)濟利益。這種間接的宏觀調(diào)控方式，以市 場為中介，把保護與改善環(huán)境的責任由政府轉(zhuǎn)交給污染者， 從而既有助于調(diào)動污染者減少排污和促進技術(shù)革新的積極 性，也有助于降低政策的執(zhí)行成本。對比單純的行政命令方法，利用市場建立可忍受的污染排放水準，依靠刑法或罰 金迫使污染者的排污不超標，從而將方法的選擇留給廠方（o

6、utputcontrOl）,規(guī)則制定者只需對公司 造成的污染收取費用而不必告訴其具體應(yīng)該怎么做。這就是 通常所說的 庇古稅”。如圖l所示，S代表私人企業(yè)生產(chǎn)的 邊際成本曲線，d表示需求曲線，s '表示社會邊際成本曲線。 企業(yè)根據(jù)其自身的邊際成本曲線與需求曲線的交點確定企 業(yè)的產(chǎn)量q和價格P。但實際上，由于污染使社會的邊際成 本大于私人企業(yè)邊際成本，因而從社會角度來看，最優(yōu)產(chǎn)量 應(yīng)是q '最優(yōu)價格應(yīng)是P 。 .不難看出，外部效應(yīng)使實際 產(chǎn)量大于最優(yōu)產(chǎn)量，社會資源并沒有得到最佳的配置。三角 形abc就是由于污染所造成的外部成本，即由企業(yè)生產(chǎn)而造成的，但卻要由社會來負擔的成本。對污染

7、征稅，主要就 是將外部性成本內(nèi)在化。最適量的污染稅應(yīng)等于外部成本， 圖中be點間的垂直距離就是應(yīng)征收的污染稅。當企業(yè)被征 收該稅后，其邊際成本就與社會邊際成本相當，外部成本就 被內(nèi)化為企業(yè)的4 9 4內(nèi)部成本。實際上，對單位污染所征 收的等于所造成的邊際社會損失的稅收就稱為庇古稅收。 圖1庇古稅收原理這樣，規(guī)則制定者無須知道任何有關(guān)控 制污染所需的成本，而且能夠計算出正確的污染控制量，從 而得出正確的實際產(chǎn)量，因為企業(yè)現(xiàn)在的成本包含了其控制 污染所需的成本，也包含如果控制失敗需要付出的成本，這 才是生產(chǎn)一定產(chǎn)量所需的所有真實成本。3 .排污權(quán)交易（科斯手段） 科斯不同意庇吉的政府干涉方案?？扑?/p>

8、定理 指出：如果交易成本為零，無論初始產(chǎn)權(quán)如何界定， 都可以 通過市場交易和自愿協(xié)商達到資源的最優(yōu)配置；如果交易成 本不為零，就可以通過合法權(quán)利的初始界定和經(jīng)濟組織的優(yōu) 化選擇來提高資源配置的效率，實現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，而 無須拋棄市場機制?！眒他提出解決環(huán)境外部型的 非政府干 預(yù)手段”，將生產(chǎn)要素視為一種權(quán)利， 而生產(chǎn)有害的結(jié)果（如 廢水、廢氣和廢渣）也是一種生產(chǎn)要素，是一種權(quán)利，即污 染權(quán)。只要清晰界定了污染權(quán)，剩下的事就依靠市場解決了， 資源就能得到有效配置。排污權(quán)交易是指對污染物排放總量控制的前提下，利用市場規(guī)律及環(huán)境資源的特有性質(zhì)，在環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督管理下，各個持有排污許可證的

9、單 位在有關(guān)政策、法規(guī)的約束下進行排污指標（排污權(quán)）的有 償轉(zhuǎn)讓或變更的活動。通過污染者之間交易排污權(quán)，實現(xiàn)低 成本污染治理。其經(jīng)濟學(xué)依據(jù)是市場經(jīng)濟的利潤 成本法則。它對企業(yè)的經(jīng)濟刺激在于：在企業(yè)所得分配的排放總量 一定的情況下，排污權(quán)的賣出方由于超量減排而剩有排污 權(quán)，出售排污權(quán)獲得的經(jīng)濟回報實質(zhì)上是市場對有利于環(huán)境 的外部經(jīng)濟性的補償。買方由于必須新增排污權(quán)而不得不花 錢購買，其支出的費用實際上是外部不經(jīng)濟性的代價。圖2中的mcl、mc2表示ab兩個污染源的污染物邊際治 理成本曲線，當消 沈滿虹： 環(huán)境經(jīng)濟手段研究，中國 環(huán)境科學(xué)出版社,2 0 01年，第95頁。49 5減污染物量相同（q

10、O）時,mcl>mc2,即污染源a的處理 費用大于污染源b,由此認為a如能向b購買部分低于其自身邊際處理成本的排污權(quán)，則可節(jié)省治理費用，而b則可 以高于其自身邊際治理成本的價格出售排污權(quán)給a,并從中 盈利，即兩者有進行交易的動力，這從理論上滿足了帕累托（V Pareto）效率原則。成太價格p減量圖2排污權(quán)交易過程示意圖排污權(quán)交易制度可以在較大程度上使企業(yè)成為真正的排污和治污主體，并對自己的污染排 放行為作出選擇。因為在這種制度安排下，政府不僅放棄了 一些配額交易的權(quán)利，部分地退出了交易過程，而且也放棄了借此獲得的交易利益。與此同時，企業(yè)取得了排污權(quán)交易 的利益，就有了積極參與污染治理和排

11、污權(quán)交易的利益激 勵。治理污染就從一種政府的強制行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自主的市 場行為，其交易也從一種政府間交易變成一種真正的市場交 易。排污權(quán)交易作為一種新的環(huán)境管理的經(jīng)濟手段，最先 由美國于2 0世紀7 0年代提出，經(jīng)過多年的運行，在美國 已取得了明顯的經(jīng)濟效益與社會效益。二、環(huán)境污染治理現(xiàn)狀 由于我國經(jīng)濟增長主要依賴固定資產(chǎn)投資擴張的模式 尚未從根本上轉(zhuǎn)變，鋼鐵、電力、水泥、電解鋁等重工業(yè)投 資規(guī)模較大，產(chǎn)品產(chǎn)量增加較快，對環(huán)境的壓力繼續(xù)增加。2 0 0 4年，我國各主要污染物排放量繼續(xù)保持增加態(tài)勢。 工業(yè)廢水排放量比上年增加4 .1%,工業(yè)二氧化硫排放量 增加5.6%,工業(yè)煙塵排放量增加4 .

12、8%,城鎮(zhèn)生活污 水排放量增加5.5%，同時，全國環(huán)境污染治理投資為19 0 9.8億元，比上年增長17.4%,占當年GDP的 1.4%,達到歷史最高水 競爭市場供需曲線的交點確 定了一個有帕累托效率的產(chǎn)量。在這點上，某人為多買一單 位商品而愿意支付的價格和某人為多銷售單位商品必須 得到的價格相等。4 9 6平。這表明，我國環(huán)境污染形勢 十分嚴峻，亟需制定和完善相關(guān)的政策法律。1 .我國的排污收費制度 我國從1 9 7 9年開始對污水、廢渣、廢氣、 噪音、放射等污染環(huán)境的行為，實行征收排污費的制度。從20多年的實踐看，對防止污染、改善環(huán)境和強化環(huán)境管理 發(fā)揮了積極作用。2 0 0 3年7月1日

13、開始實行的排污費 征收使用管理條例更由規(guī)定 超標收費”改為規(guī)定 排放即收 費，超標加倍收費”，這無疑是二個重大進步。 但是，由于各 種原因我國的排污收費制度仍然存在著很多弊端。第一，排污收費在范圍上的不足。我國現(xiàn)行的排污費分為兩類：一類是排污費，即排污就收費，在水污染防治法、海 洋環(huán)境保護法等法律法規(guī)中作了規(guī)定；另一類是超標排污 費，即只有當排放的污染物超過了規(guī)定的排放標準時才征收 的排污費，在噪聲污染防治法中作了規(guī)定。而這些法律、 法規(guī)適用的范圍并沒有覆蓋所有的污染環(huán)境的行為，如流動 污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾、油井廢氣、印 刷等均已成為重要的污染源，但沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)規(guī)定

14、對其征收排污費。第二，排污收費標準偏低。我國排污收費標準長期偏低，缺乏對企業(yè)治理污染的激勵作用。目前的 排污收費標準大大低于污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本，使企業(yè)寧愿 繳納排污費、購買排污權(quán)也不愿花錢去治理。這種低標準的 排污費可能成為某些地方招商引資的重要手段，這樣就更加 劇了我國本已日益嚴重的環(huán)境污染問題。第三，排污收費缺少法律上的剛性。收費不同于收稅，其強制性較弱。排污收費的執(zhí)行保障措施單一，不執(zhí)行排污收費制度的，只能 處以低額度的罰款，讓嚴肅的執(zhí)法行為失去了應(yīng)有的強制力。同時，由于缺乏法律上的固定性，征收排污稅市政府與 企業(yè)簽訂某種交費協(xié)議，對征收資金管理不善，導(dǎo)致排污收 費的軟弱無力。2.我國

15、的排污權(quán)交易制度1976年，美國環(huán)保協(xié)會首席經(jīng)濟學(xué)家丹尼爾-J.杜丹德因利用排污權(quán)交易原理成功地解決了美國酸雨問題，而受到了美國政府的 極高評價。自1986年，杜丹德一直致力于在中國建立基 于總量控制的國家層面的排污權(quán)交易體系，并負責推廣En vkonmentalDefense（環(huán)境保護工程）項目。杜丹德與中國國家環(huán)?？偩忠黄?，在7個省市試點， 建立和推行基于二氧化硫的排污權(quán)交易制度。目前，中國市 場已經(jīng)建立了10個排污權(quán)交易的試點。到2003年底，我國二氧化硫排污權(quán)買賣已經(jīng)有了不少成功的例子，其中比 國家環(huán)?？偩郑? 0 0 4年 中國環(huán)境公報綜述部分。較 典型的是江蘇省的異地二氧化硫排污權(quán)

16、交易。蘇州市太倉港 環(huán)保發(fā)電有限公司由于其二氧化硫總量控制指標已沒有余 量，但其新建發(fā)電機組還需每年增加2 0 0 0 t的排放量， 而下關(guān)發(fā)電廠排放二氧化硫比環(huán)保部門核定的排污總量指 標少3 0 0 0 t，經(jīng)過江蘇省環(huán)保部門的努力和兩家企業(yè)的 幾輪協(xié)商，這筆二氧化硫排污權(quán)交易終于簽字成交。太倉港 環(huán)保發(fā)電有限公司每年將從下關(guān)發(fā)電廠買回1 7 0 0 t的 二氧化硫排污權(quán)，并以1fr.Jkg的價格每年向下關(guān)發(fā)電廠支付170萬元的交易費用。這是國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保協(xié)會合作的 四省三市”排污權(quán)交易試點項目取得的首 例成功案例。3.排污權(quán)交易失靈排污權(quán)交易是世界上近 二三十年以來的一項極有特色的

17、環(huán)境政策改革。然而在現(xiàn)階 段中國現(xiàn)實條件下，對排污權(quán)交易發(fā)展前景不容盲目樂觀。 例如在上海市蘇州河的治理過程中，美國專家不斷推銷他們 的污染權(quán)交易制度，但試行下來效果不佳。正如杜丹德在一 次米訪中談到的，或許中國并不具備實施完整的排污權(quán)交易 的市場環(huán)境”力 第一，我國市場經(jīng)濟發(fā)育不完善。一方面，在市場化程度不高的經(jīng)濟中，科斯理論不能發(fā)揮作用，排污 權(quán)交易必須依賴于市場機制，如果市場機制尚未完善就實施 排污權(quán)交易，其效果必將受到限制；另一方面，健全的法律 制度是開展排污權(quán)交易的一個重要的前提條件，我國有關(guān)排 污權(quán)交易的政策和法律相當滯后，迄今還沒有法律規(guī)定排污 權(quán)交易計劃，對于污染物總量控制沒有

18、制定可操作的鼓勵性 措施。第二，排污權(quán)交易目的的偏差。排污權(quán)交易本來的目的是通過環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)低成本控制污染 物排放，但是在市場不完善的環(huán)境下，提倡排污權(quán)交易的經(jīng) 濟性容易導(dǎo)致企業(yè)不正常的交易動機，即花錢買排污權(quán)，然 后提高生產(chǎn)效益而不是努力減少污染。而且還有可能產(chǎn)生許 可證持有者的囤積、投機行為，進而產(chǎn)生行業(yè)或地區(qū)壟斷。第三，排污權(quán)交易并不符合可持續(xù)發(fā)展原則。排污權(quán)交易可能完全符合市場規(guī)則， 但是并不具有 持續(xù)性”。顯而易見，如果已經(jīng)存在對環(huán)境更有利的技術(shù)，卻要買進新的排污權(quán)來 實現(xiàn)生產(chǎn)目標，就會增加當?shù)氐奈廴疚锟偭浚@實際上是一 種隱性的污染轉(zhuǎn)嫁，導(dǎo)致買入方污染加重，居民生活

19、質(zhì)量的 下降，明顯不符合代內(nèi)公平理念。 嘗試用市場之手解決環(huán)保問題，商務(wù)周刊，200 4年4月20日，第84 頁。環(huán)境污染治理對策選擇 1 .對我國環(huán)境污染 費改稅' 的探討 由于我國排污費制度中存在的問題，許多學(xué)者傾向 于將征收排污費改為征收排污稅。第一，值得借鑒的國際經(jīng)驗。 在庇古之后，有一些學(xué)者對庇古的稅收思想作了一 些較符合實際操作的修改。如今，世界上好多國家都通過實 踐制定出了一系列適合本國情況的環(huán)境污染稅收體系。其主 要稅種包括：(1)二氧化碳稅，如英國、荷蘭、挪威、瑞 典、澳大利亞等國家。荷蘭于1 9 9 0年起開始征收二氧化 碳排放稅，根據(jù)燃料的含碳量征收， 每噸煤征收

20、2.6 1盾,從1 9 9 4年后，荷蘭每年減少2%的二氧化碳排放量。(2) 二氧化硫稅，如瑞典、德國、日本、挪威、荷蘭等國。(3) 水污染稅，征收比較突出的國家是荷蘭和德國。在德國，自1981年起就全面征收水污染稅，以廢水的污染單位為基準，通過概算或個別計算的方式向排放廢水者征 稅。(4)垃圾稅，奧地利聯(lián)邦政府于1 9 8 9年起征收垃 圾稅，稅額為每噸家用垃圾4 05 0先令，每噸特殊垃 圾2 0 05 0 0先令。目前，征收垃圾稅的國家還有英、美等國家。 第二，排污 費改稅”的優(yōu)勢。 在稅收實踐中， 環(huán)境污染稅的征收既發(fā)揮了稅收籌集資金（用于事后治污） 的功能，又實現(xiàn)了調(diào)節(jié)與控制（用于事

21、前防范）的功能，為 此，有些學(xué)者把現(xiàn)代污染稅稱為雙重效益型稅收。稅收能夠 提供比行政手段成本更低的且能達到環(huán)境政策目標的方式， 通過減免征稅等優(yōu)惠政策，企業(yè)將受經(jīng)濟利益的牽動，自動 強化對污染的治理。同時稅收具有強制性、固定性、無償性 三大特征，通過國家立法的方式將排污費固定為排污稅，比 收費制度更具穩(wěn)定性、 可操作性、可靠性、透明性和預(yù)見性。 第三，征收排污稅要注意的問題。開征環(huán)境污染稅的最終目的是減少和控制污染物的排放量，但是從直接目的來看應(yīng) 該是為籌集改善環(huán)境的財政收入，并將其投入環(huán)境治理中。 這就要求我國的環(huán)境污染稅必須達到一定的收入規(guī)模，以便 于污染治理工作的有效開展。出于簡化稅制是

22、我國現(xiàn)階段稅 制改革的方向以及便于稅收執(zhí)法等因素的考慮，我國的環(huán)境 污染稅應(yīng)該采取獨立稅種的形式，不同的污染項目就作為環(huán) 境污染一污染單位”為每一居民一年的污染負荷。4 99稅的不同稅目。這與目前的消費稅有相似之處。環(huán)境污染 稅的納稅入應(yīng)該選擇遵循先企業(yè)單位后居民個人的順序。對 企業(yè)單位征收環(huán)境污染稅，也就控制了環(huán)境污染的主要源 頭。待將來稅制穩(wěn)定運行之后，再將環(huán)境污染稅的納稅人擴 大到居民和個人，實現(xiàn)全面征收。在開征環(huán)境污染稅的同時， 必須取消一切不規(guī)范的污染費（環(huán)保費）收繳項目，以減輕 企業(yè)的稅費負擔，從而促使污染稅治理污染的效應(yīng)最大化。但亦有分析認為，征收排污稅在理論上看的確有很大可行

23、性，但實際操作難度很大。 排污費的征收技術(shù)性很強， 對企 業(yè)排放的各種污染物，需要大量專業(yè)技術(shù)人員親臨現(xiàn)場進行 分析和計量。我國現(xiàn)行的 納稅人自主申報、稅務(wù)機關(guān)重點稽 查'勺稅收征管模式，并不能適應(yīng)這種需要。 排污企業(yè)容易為 逃避稅收而瞞報、少報污染物排放量，而稅務(wù)機關(guān)事后稽查 又很難取得可靠的憑據(jù)（如廢氣已經(jīng)飄散、污水已經(jīng)流走 等），從而形成大量的稅收漏洞，給稅法的規(guī)范性、嚴肅性 造成負面影響”務(wù)2 .收稅困難與綜合運用 根據(jù)庇古的理 論，收取排污稅提高了排污企業(yè)的成本并引發(fā)企業(yè)對污染的 替代行為。但是，對于企業(yè)的污染征收庇古稅，關(guān)鍵是掌握 準確的污染排放量，而污染排放量的正確計量取

24、決于污染物 本身的性質(zhì)。比如，對于大型電力企業(yè)排放的二氧化硫可以 用連續(xù)排放監(jiān)視系統(tǒng)（ContinuousEmissions Monitor,CEM ）進行測量，碳類排放也可以用市場上售出的含碳化石燃料總量來準確有效地估 計。然而，許多種類的污染是很難監(jiān)測的,CEM系統(tǒng)對于 小型企業(yè)和個體消費者來說則成本太高，其他形式的測控手 段也許并不可靠。 假設(shè)某一企業(yè)生產(chǎn)一定產(chǎn)品S,市場價 格為、P,x表示其同時產(chǎn)生污染物的數(shù)量。其成本函數(shù)由C(s,x)表示。同時，對其排放的每單位污染征收t的 稅金。能夠使企業(yè)利潤最大化的問題就是：maxps c(s,工)一紅 S.j使企業(yè)利潤最大化排的污收稅收 條件就

25、是：一一 ac(s , x) f:0 血如果確定 知道x的值，t的值也很容易確定下來。對于能夠準確計量的污染物采取收稅的方式，就可以有效地糾正由于生產(chǎn)外 部效應(yīng)所造成的效率損失。見2005年8月26日財政部有關(guān)負責人答記者問。如果不能知道x的值，直接針對污染物收稅也就失去了效果。但是生產(chǎn)的.外部性效應(yīng)是無效率的，必須采取手段使其達到市場的有效性。那么， 對于污染行為又可以有其他的方式。比如說，直接對于產(chǎn)品 產(chǎn)量征稅。對產(chǎn)量征稅會提高消費者購買的價格，從而減少 對該產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。 那么企業(yè)利潤最大化就變成了：maxps c(s,X) 如 J.A使企業(yè)利潤最大化的 產(chǎn)量稅收條件就是：p了 Ac(s,x )仁0 或者是使外部效應(yīng)內(nèi)部化。如果甲企業(yè)的污染會使乙