有勞動能力城市低保人員“福利依賴”難題及其破解

1、有勞動能力城市低保人員“福利依賴”難題及其破解 陳翠玉 （西南政法大學 行政法學院, 重慶 401120）摘要：盡管目前我國的城市低保制度的保障水平不高，但也存在著“福利依賴”的弊端，即大量有勞動能力城市低保人員賦閑在家寧愿靠領低保生活而不愿意就業(yè)。究其原因，除了個人、市場和社會環(huán)境因素外，根源在于我國長期奉行維生型的城市低保給付制度的固有弊端及其負激勵效應。該制度是一種消耗式而非發(fā)展型的救助制度，過于重視生活保障而忽視了對經(jīng)濟動態(tài)發(fā)展因素的考量。此外，現(xiàn)有制度還存在著配套制度不完善，政策難以落實，退出機制形同虛設以及促進就業(yè)、再就業(yè)措施匱乏等問題。解決低?！案＠蕾嚒眴栴}的策略，主要靠完善制

2、度和政策，發(fā)揮其導引作用。其中，尤為重要的是，如何將有勞動能力低保成員從現(xiàn)有低保群體中分離出來以及如何使他們愿意就業(yè)，并為其創(chuàng)造就業(yè)機會和條件以幫助他們實現(xiàn)就業(yè)。關鍵詞：有勞動能力；城市低保；福利依賴；就業(yè)；發(fā)展型1問題的提出城市居民最低生活保障（以下簡稱“城市低?！保┲贫仁侵父骷壢嗣裾凑债?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴?，對持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市困難居民予以適當救助的城市社會救濟制度。根據(jù)1999年國務院城市居民最低生活保障條例第二條規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質幫助的權利?！痹摋l概括規(guī)定了“城

3、市低保”的對象，主要有以下三類人員：（1）無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；（2）領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；（3）在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民。由此可見，在我國“城市低?！睂ο笾邪讼喈斠徊糠钟袆趧幽芰Φ淳蜆I(yè)者（在就業(yè)年齡內）。作為我國社會保障體系中的“最后一道保障線”，“城市低?！敝贫茸?993年在上海開始實行，至今已有20 多年的時間，期間低保制度不斷完善,低保線多次上調，低保覆蓋范圍不斷擴大?？梢哉f，低保在保障困難

4、群眾基本生活和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。毫無疑問，“城市低?！敝贫葘ΡＵ蠠o勞動能力的低保人員的基本生活具有重要意義。但也必須看到，在我國“城市低?！睂ο笾校讼喈斠徊糠衷诜ǘň蜆I(yè)年齡內有勞動能力但未就業(yè)者。而實踐表明，當前的“城市低?！敝贫葘τ袆趧幽芰Φ捅Ｈ藛T存在一種負激勵效應，容易造成低保群體的福利依賴關于福利依賴，不同學者從不同研究角度給出了不同的界定。本文所指的“福利依賴”，是指在就業(yè)年齡內有勞動能力的“城市低保”人員，長期（一年以上）不愿意就業(yè)而主動爭搶或過度依賴低保生活的現(xiàn)象。現(xiàn)實中一些有勞動能力的人心安理得地享受著低保的各種待遇而不愿意就業(yè)。部分低保家庭在得到各項救助累加

5、后，生活水平明顯高于低保邊緣群體，有不少低保群體視低保金為救命錢，不愿退出低保福利，造成心理上對低保資格的依賴；也有部分低保群體就業(yè)積極性不高，即使為他們提供就業(yè)機會，他們也可能會消極對待，或想盡辦法不愿再就業(yè)，更不愿退出低保，表明低保群體行為上對低保福利的依賴1。從國家與社會的關系來看，承擔低保救助是政府責任所在，政府應該履行兜底的社會保護職能，為最底層的公民提供最低保障，確保貧困民眾不至于墮入生活的困境和維護社會穩(wěn)定。本來當生存出現(xiàn)了難以解決的困難，接受來自政府的救助也是合情合理的事，但在城市居民最低保障制度的貫徹實施中，很多不該“?！钡挠袆趧幽芰φ哌M了“?！薄Ｌ貏e是，很多有勞動能力人群產(chǎn)

6、生“就業(yè)不如吃低?！钡南敕?，因害怕整體福利下降,寧愿領低保金也不愿就業(yè)，即使政府為他們提供就業(yè)培訓、介紹工作崗位后，他們也仍然不愿意就業(yè)，長期賴在低保隊伍里。對于這部分群體,低保制度應該提供的僅是一種臨時性的生活保障。有勞動能力群體的“福利依賴”現(xiàn)象的存在，既是對勞動資源的浪費,又是對社會救助資源的侵占，不僅加大了政府財政負擔，還嚴重干擾了社會公平和正義的實現(xiàn)，致使低保制度的初衷和目標難以實現(xiàn)，甚至危及經(jīng)濟與社會健康發(fā)展。 2 城市低保人員“福利依賴”的現(xiàn)狀與影響因素 為了進行深入有效的分析，2015年10月10日，課題組在重慶市江北區(qū)人力資源和社會保障局、民政局及相關街道辦事處的協(xié)助下，選取

7、重慶市江北區(qū)的Z社區(qū)為樣本展開實地調研。Z社區(qū)現(xiàn)有2 350戶居民,其中1 890戶為戶籍地居民,其他為購買商品房戶口未遷入的居民，有低保人員185人。調研中，課題組對該社區(qū)城市低保人員進行了隨機的抽樣調查，共發(fā)放調查問卷58份，收回有效問卷52份。此外，課題組有針對性地進行了個別深度訪談。調查發(fā)現(xiàn)，城市低保人員的“福利依賴”心理和擇業(yè)意愿，與性別、年齡、健康狀況、文化程度和勞動技能情況、家庭負擔狀況有密切的關系。2.1 調查樣本的基本情況 在52份調查問卷中，男性低保人員30人，占比約為58%，女性低保人員22人，占比約為42%；從年齡結構來看，30歲及以下5人，31-40歲13人，41-5

8、0歲24人，50歲以上10人（在就業(yè)年齡內的為5人）；從健康狀況來看，勞動能力健全的低保人員所占比重約為46%，勞動能力部分喪失者（包括體弱和有慢性病但有勞動能力）所占比重約為42%，無勞動能力者（有嚴重疾?。┧急戎丶s為12%。從樣本看，在城市低保人員中，男性占較大比重，在就業(yè)年齡內且有勞動能力的比例較高。從城市低保人員的受教育程度來看，未受正式教育所占比重為2%，小學文化程度的為23%，初中文化程度的為47%，高中文化程度的為21%，技校/職高/中專的為2%，大專及以上的為5%。從樣本看，城市低保人員的文化程度以小學、初中及高中文化程度為主。城市低保人員的受教育程度低會導致低保對象在激烈的

9、市場競爭中處于弱勢，使他們很難找到合適的工作。就擇業(yè)的自身條件而言，從本次調查的情況來看，15%的低保人員認為自己“有某方面的技能”，37% 的人選擇“從事過某方面工作、有工作優(yōu)勢者”，認為自己“年輕聰明、學東西快”所占比重為8%，33%的低保人員認為自己“無工作優(yōu)勢”，選擇“其他”（包括無勞動能力等）的占7%。從樣本看，約60%的城市低保人員具備一定的職業(yè)素質，但掌握某方面技能的所占比重只有15%；從另一方面來看，87%的低保人員認識到了勞動技能的重要性，而參加過職業(yè)技能培訓的只占12%。因此，其較高的擇業(yè)條件要求可能與其職業(yè)素質不相稱，這對城市低保人員就業(yè)、再就業(yè)是不利的。從城市低保戶的家

10、庭負擔情況來看，其中無需撫養(yǎng)子女的低保戶所占比重為65%，需要撫養(yǎng)的子女人數(shù)為1人的所占比重為35%；無需贍養(yǎng)老人的低保戶所占比重為65%，需要贍養(yǎng)的老人數(shù)為1人的所占比重為15%，需要贍養(yǎng)的老人數(shù)為2人的所占比重為17%，需要贍養(yǎng)的老人數(shù)為8人的為3%。樣本中，無需撫養(yǎng)子女和無需贍養(yǎng)老人的低保戶占較大比重，其家庭負擔較輕，一定程度上缺乏就業(yè)、再就業(yè)的壓力與緊迫感，這也是造成有勞動能力城市低保人員寧可享受低保也不愿就業(yè)的原因之一。2.2 城市低保人員對當前低保制度的滿意度就城市低保人員對當前低保制度的滿意度來看，12%的人“非常滿意”，58% 的人“基本滿意”，“不滿意”約為27%，“極不滿意

11、”約為3%；從低保對其生活的影響來看，在52人中，有10人認為“讓家里的經(jīng)濟負擔減輕了很多”，11人認為“金額太少、對其家庭沒有產(chǎn)生任何影響”，31人認為“生活水平提高太快、低保補助提高水平比較慢”。從樣本看，城市低保人員對當前低保制度滿意程度較高，也是造成“福利依賴”的一個重要原因。但是隨著社會發(fā)展，較高比例的低保人員對提高自身生活水平有著更高的期待，這為進一步破解“福利依賴”難題以促進就業(yè)、再就業(yè)工作提供了可能。2.3城市低保人員擇業(yè)意愿與要求從城市低保人員擇業(yè)意愿和要求來看，在我們設計的多項選擇中（每人限選3項），選擇“有基本社會保險”（比如失業(yè)保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等）的占63%，選

12、擇“月收入因素”的占42%（其中，考慮月收入的22人中，希望“2 000-3 000元/月”的占73%、“3 000元以上/月”的占23%、“1000元/月”的占4%）。由此可見，絕大多數(shù)低保戶在找工作時對最低工資要求一般在2 000-3 000元之間。勞動年齡內有勞動能力低保人員大多文化程度低，擁有的社會資本少，求職意愿不高，加上他們的擇業(yè)要求高，收入期望值偏高，結果往往高不成低不就，造成其難以就業(yè)。在就業(yè)崗位的選擇上，“只要是力所能及的工作都愿意干”的比重只有13%，“最好工作單位離家近、在社區(qū)內工作”的占42%，“工作時間有彈性”的占13%，“工作不能太危險或易患職業(yè)病”的為19%，“工

13、作條件不能太辛苦，如熱、臟、累”的占35%。低保人員的擇業(yè)要求，一定程度上反映了其職業(yè)追求，為促進低保人員就業(yè)、再就業(yè)工作提供了必要的參照。但是實踐中低保人員擇業(yè)條件要求往往高于市場現(xiàn)實，在找工作時，要么因為家庭成員需要照料而工作地點離家太遠，要么工資收入與實際付出嚴重不成比例，就業(yè)崗位與其預期存在一定差距，加之本身處于弱勢地位，客觀上他們實現(xiàn)就業(yè)、再就業(yè)的可能性被大大降低。從低保人員具體的擇業(yè)途徑來看，“通過職業(yè)介紹所找工作”占24%，“通過報紙廣告找工作”占8%，“通過網(wǎng)絡找工作”占5%，“通過人才市場找工作”占13%，“通過親友介紹找工作”占39%，“其他途徑”（包括社區(qū)介紹、多種途徑的

14、綜合）占11%。由此可見，城市低保人員的擇業(yè)途徑以傳統(tǒng)的方式為主，依靠親朋好友所占的比重較大，缺乏一定的自主性與創(chuàng)新性，這與其擇業(yè)觀念有關，也是其職業(yè)技能條件的反映。2.4 城市低保人員退出低保的態(tài)度、條件和途徑就退出低保的態(tài)度而言，從本次調查所反映的情況來看，如果有良好的就業(yè)機會，對于退出低保，有52%的城市低保人員“愿意退出”（其中48%的人“考慮過且愿意退出”，4%的人“沒有考慮過，但愿意退出”），“不愿意退出”的占46%（其中“考慮過，但不愿退出”的占31%，“沒有考慮過，也不愿意退出”的占15%），“其他”（如“想上班，但有病”）占2%。面對好的就業(yè)機會，“愿意退出低?！焙汀安辉敢馔?/p>

15、出低?！钡谋壤喈?，低保人員的“惰性”心理在一定程度上是客觀存在的。在調查中，很多低保人員表示“即使實現(xiàn)了就業(yè)也不愿意主動退出”。這些人存在一種“低保金是國家給的，不拿白不拿”的思想，心安理得地靠“要”政府的救濟來維持生活，覺得領取低保金比去工作要劃算，即使不再符合享受低保的條件，也不愿主動退出，不愿放棄既得利益。從退出低保條件的認知看，選擇“有勞動能力”的占60%，選擇“家庭生活水平明顯高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴省钡恼?0%，選擇“有良好的就業(yè)機會而不參加工作”的占54%， 選擇“按照相關的法律、法規(guī)規(guī)定不能再享受最低生活保障待遇”的占46%，選擇“家庭成員有高消費娛樂行為”的占65%?？梢?，

16、對于應當退出低保的條件，多數(shù)的低保人員具有較高的認知水平，這也從側面反映了他們對就業(yè)、再就業(yè)、進而退出低保的相關政策是有一定的預期和接受心理準備的。 關于脫離低保的途徑，選擇“要有人撫養(yǎng)自己”的占12%，“要提高文化素質”的占8%，“要積極就業(yè)”的占35%，“政府要提供幫助”的占36%，“要靠其他慈善機構”的占6%。從樣本看，大約三分之一的低保人員有就業(yè)愿望，但是因各種原因他們實際就業(yè)的比例很低。很多城市低保人員存在較大的依賴性，自主擇業(yè)的意愿不高，但如果政府能提供相應幫助則有較高比例的低保人員還是愿意選擇就業(yè)、再就業(yè)的。因此，只要采取適當?shù)木蜆I(yè)促進措施，同時采取一些配套的合理措施，使有勞動能

17、力低保人員切實感受到就業(yè)帶來的好處遠遠高于領取低保金，則解決這部分群體的“福利依賴”困境是可能的。2.5 現(xiàn)實中的“退保難”在調研中，課題組還發(fā)現(xiàn)，在Z社區(qū)中因各種原因退出低保的戶數(shù)非常少,且都是低保工作人員發(fā)現(xiàn)其不符合低保條件而讓其強制退出的,主動退出的幾乎沒有。在Z社區(qū)，目前多數(shù)低保人員領取低保金的時間都超過兩年，且寄望于長期依賴低保生活。雖然不同的低保群體處境各不相同，但期望長期依賴低保生活而不愿意退出低保去就業(yè)似乎成為他們中絕大多數(shù)人的共同選擇。其中，勞動年齡內有勞動能力的單親家庭成年人，由于照顧老人和孩子的生活壓力較大，只能選擇就近和靈活時間的工作，本身找工作的難度較大，即使找到工作

18、亦不愿退出低保。殘疾人群體由于自身原因,其難以找到固定工作,大部分采取靈活就業(yè)方式,比如擺攤、跑營運等，但他們出于增加收入和謀求更好的生活考慮也期望利用殘疾人身份來保住低保身份。另外，勞動年齡內有勞動能力的勞教人員文化水平低、工作技能差,加之被貼上“勞改犯”標簽,很少有單位愿意雇傭他們,導致工作難找。再加上部分人員好吃懶做,缺乏自食其力的意識和工作的積極性,因此也選擇依賴低保生活，個別人雖然主動靠從事體力活掙錢,但工資水平低，所以會隱瞞自己的收入以維護低保身份，成為他們不得已的選擇。調研發(fā)現(xiàn)，在Z社區(qū)，存在一個普遍性的現(xiàn)象，部分低保人員享受過低保后,對低保產(chǎn)生依賴心理,從而期望長期依靠低保生活

19、，逐漸喪失了通過自己的勞動來維持自己及家人生活的行為動機,形成道格拉斯·諾斯闡釋的“路徑依賴”2113-118。分析這些低保群體寧愿吃低保而不愿意就業(yè)的原因，除了受家庭拖累（如要照顧家中老人、孩子、身體殘疾人）而無法工作、勞動技能匱乏以及勞動力市場競爭激烈等客觀原因外，就業(yè)愿望低、“等”“靠”“要”思想嚴重也是這部分群體形成“福利依賴”而不愿就業(yè)的重要原因。導致低保人員“福利依賴”更深層次的原因可能要從低保制度本身去尋找。3 城市低保人員“福利依賴”的制度原因 造成有勞動能力低保人員“福利依賴”的制度原因主要在于制度設計上缺乏發(fā)展戰(zhàn)略和統(tǒng)一規(guī)劃、功能定位模糊以及具體制度不健全等等。

20、3.1 重保障輕發(fā)展的制度導向我國維生型的城市低保制度對維持城市居民的基本生活需求是有利的，但這種維生型救助無法應對我國經(jīng)濟社會發(fā)展、社會心理以及時代需求的救助新形勢3。這種制度本身缺少對發(fā)展因素的考量，是一種消耗式而非投資型的救助，給財政支出造成了巨大壓力。而實際上，就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展息息相關，在有勞動能力的城市低保人員本身就缺乏擇業(yè)優(yōu)勢的前提下，制度設計上重保障輕發(fā)展的導向加重了有勞動能力低保群體就業(yè)與再就業(yè)的難度，一定程度上也阻礙了其社會權利的全面實現(xiàn)。從總體上看，對有勞動能力低保人員（在勞動年齡內）而言，城市低保應當是臨時性的過渡政策而非持續(xù)性的社會救助，應當鼓勵其實現(xiàn)自身成長和發(fā)展，而不

21、應僅僅滿足于基本生活保障。3.2 排斥就業(yè)的制度設計從一定意義上來說，有勞動能力低保人員行為選擇的出發(fā)點在于退出低保就業(yè)后的收益與不就業(yè)只靠領低保金時相比是否有明顯改善。在“高福利”和“低工資”的反差下，現(xiàn)行低保制度安排使得很多有勞動能力低保人員為保住低保資格，或者干脆逃避就業(yè)，或者想盡辦法隱瞞收入（已經(jīng)就業(yè)的）。因為選擇就業(yè)可能意味著收入少、風險大、生活保障不確定，而選擇依賴救助而不就業(yè)則意味著相對福利好、風險小，較為安全可靠。具體說來，當前制度設計中不利于鼓勵就業(yè)的弊端主要有：（1）不區(qū)分有無勞動能力的申領條件上一刀切的政策，為有勞動能力低保人員“搭便車”創(chuàng)造了條件。（2）傳統(tǒng)補差式的低保

22、制度破壞就業(yè)積極性。就業(yè)往往意味著就業(yè)收入增加多少,救助金就相應減少多少。（3）部分地區(qū)新實行的就業(yè)收入抵扣方式不合理。對所有收入進行審查且100%從救助金中扣除的方式使得隱瞞就業(yè)和收入以逃避抵扣的做法盛行。（4）低保資格與教育、房屋、醫(yī)療附帶福利相捆綁的做法不合理，失去低保資格的風險和損失被人為擴大化，進一步強化了福利依賴。（5）對有勞動能力低保人員的權利與義務的規(guī)定不均衡，缺乏領取低保的對應義務、責任以及違反后相應懲罰措施的規(guī)定。（6）加強就業(yè)、再就業(yè)的政策扶持力度小，鼓勵措施滯后，“含金量”低。3.3 資格審查、分類救助和退出低保等方面的制度漏洞首先，從資格審查制度來看，僅審查收入而不審

23、查資產(chǎn)的做法不合理，收入核查的準確性難以實現(xiàn)，聯(lián)動機制缺乏導致收入和資產(chǎn)核查困難，戶口所在地申領原則與人員流動頻繁的沖突增加了核查難度。其次，從分類救助和管理機制來看，存在作為前提和基礎的分類標準比較籠統(tǒng)、補差式救助方式不合理、沒有區(qū)分對象差別和需求差異救助等弊端。再次，從低保退出機制上看，退出機制不暢，退出比例很低。最后，就業(yè)促進機制的匱乏，培訓內容與社會的需求及受助者個性需求之間不對等,不能提供有效的就業(yè)信息平臺支持。此外，監(jiān)督管理工作滯后，無法有效查處“騙?！薄百嚤！薄爸乇！爆F(xiàn)象。4 破解前提：有勞動能力低保人員的識別一個制度要想獲得預期效果，首先要解決的是確定制度目標群體，提高制度的瞄

24、準率問題。而破解有勞動能力低保人員的福利依賴困局，促使其就業(yè)的一個前提在于：如何將不應享受低保的有勞動能力低保人員識別出來。4.1 樹立分類救助和管理的理念分類救助和管理就是基于貧困人群內部的需求差異，通過制定合理、科學的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助和管理。對于低保對象，可以按照年齡、身體狀況、失業(yè)時間、就業(yè)可能性等因素，建立分類管理和救助制度。筆者認為，可以將低保受助者分為三種：第一種是由于客觀因素，自身確實沒有工作能力的低收入者；第二種是原來有工作但收入較低，且無法維持最低生活水平的低收入者；第三種是有工作能力卻因為有福利依賴心理未參加工作而導致貧困的低收入者。針對第一種人

25、，通過調查核實，確實是因為自身或各種客觀因素無法工作的人，政府應該無條件地給予盡可能高的低保救助金，安排好其基本生活，比如老年人、殘疾人、身患疾病的人。對于第二種人，政府應幫助其提高就業(yè)技能和創(chuàng)造就業(yè)機會，一旦實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)可以考慮逐步減少救助金的發(fā)放。針對第三種人，政府可以提供暫時性救助，并幫助其提高就業(yè)技能和就業(yè)機會，但如無正當理由多次拒絕政府介紹的工作、公益性勞動或培訓項目的，可以考慮逐漸減少甚至取消救助金，以迫使其認真對待培訓和就業(yè)問題。4.2 開展收入和資產(chǎn)的審查工作具體來說，重點要做好以下工作：在受理和核查地設置上，可以考慮戶籍地申請和居住地申請相結合的方式；在核查認定的主體上，可以

26、由政府相關部門來進行，也可以以委托代理的形式，將審核工作交由經(jīng)過正規(guī)資質認證的中介性質的社會組織(比如會計師事務所或專業(yè)社會調查機構)，還可以跟社區(qū)居委會合作開展調查工作；在核查內容上，主要是對城市低保家庭收入情況、低保家庭致貧原因、所需幫扶方式、所需照顧性用工以及在法定勞動年齡內有勞動能力應當就業(yè)人員的核查(不含全日制在校學生)，從而為審查低保資格、明確分類幫扶和就業(yè)需要奠定基礎；從核查的手段上來看，應借助信息技術，加強數(shù)字化和信息化的現(xiàn)代化政務平臺的建立，建立健全包括銀行、證券、稅務、勞動保障和工商行政管理等部門的信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助管理部門和其他政府部門之間的信息共享。4.3篩查和登記

27、有勞動能力低保人員在上述工作的基礎上，重點是要將有勞動能力、應當就業(yè)的家庭成員（其中家庭照顧性用工視為已經(jīng)就業(yè)）從低保家庭中剝離出來。在現(xiàn)有制度下，低保資格的申請往往是以家庭為單位，這種做法很難真正將救助落實到真正需要的家庭成員身上，容易造成個別家庭成員明明有勞動能力也不愿外出工作、寧愿長期賦閑在家靠低保生活的情況。未來的制度設計可以考慮將低保資格的申請和核查均以個人為單位展開，即采取由個人自愿申請（無行為能力或限制行為能力的，可有親屬代為幫助申請）、政府審查復核的方式。為此，要健全完善工作機構和信息核對平臺,加強對低保群體的經(jīng)濟狀況定期調查和不定期抽查，對低保申請戶的銀行賬戶、股票及其他有價

28、證券情況進行審查或委托審查，對以騙保為目的弄虛作假者進行行政和經(jīng)濟處罰，從而確保低保對象識別工作準確、高效、公正。此外，還可以考慮要求有勞動能力或短期失業(yè)的低保人員定期匯報其參加培訓和尋找工作以及相應的經(jīng)濟收入情況并記入誠信檔案，政府和社區(qū)對此定期進行相對較高頻率的核查，并公示其信息，強化社區(qū)監(jiān)督力量，從而及時將不符合低保政策的有勞動能力低保人員清理出去，防止他們鉆空子騙保而逃避就業(yè)，也為下一步的培訓和推薦就業(yè)工作打下基礎。4.4 構建低保退出機制政府應當出臺相關的法律規(guī)定，對符合退保條件的低保人員采取一定的強制措施使其退保并勸其就業(yè)，但要控制在合理的范圍內；當然，相關的街道辦事處對低保人員的

29、定期核查要嚴格進行；低保人員間的相互監(jiān)督也是十分必要的；伴隨低保的身份福利也應當與城市低保本身相分離；建立專門的失業(yè)風險救助基金，使已就業(yè)的低保人員安心退出低保。政府部門也可以實行建立低保者個人誠信記錄，將騙保者列入誠信黑名單，與銀行的信用記錄類似，其今后的信用行為會受到影響4?？傊捅Ｍ顺鰴C制的構建及其相關立法、執(zhí)法工作應當列入政府工作日程。政府應當加強動態(tài)管理、定期跟蹤，及時將不符合條件的對象及時退出保障范圍，從而為促進有勞動能力低保人員積極參與培訓或就業(yè)、再就業(yè)工作的順利開展提供有力支撐。5 破解條件：強化就業(yè)意愿與創(chuàng)造就業(yè)機會識別出在法定勞動年齡內應當就業(yè)的有勞動能力低保人員后，應努

30、力強化他們的就業(yè)意愿，并幫助其創(chuàng)造就業(yè)條件。5.1 加強就業(yè)宣傳，轉變觀念，培育自立精神政府和社區(qū)可以通過多種渠道的宣傳教育來轉變低保人員過分依賴低保的惰性思想，注重其自立精神的塑造，培養(yǎng)其自立自強的勇氣和競爭意識，為積極就業(yè)提供精神上的支撐。比如，可以在社區(qū)設置專門的就業(yè)宣傳欄，公示就業(yè)的優(yōu)惠政策和最新的就業(yè)信息，也可以定期舉辦公益講座，組織學習，或者組織到相關的企業(yè)參觀學習，糾正其認識誤區(qū)，鼓勵其就業(yè)。5.2 建立統(tǒng)一的就業(yè)信息平臺針對低保對象社會資本匱乏、無法及時獲得有效就業(yè)信息的現(xiàn)狀，各級政府和所在社區(qū)應積極開展務實的就業(yè)信息服務。比如，政府應努力實現(xiàn)計算機網(wǎng)絡管理，做到信息互通、資源

31、共享，以便能夠快速查詢就業(yè)信息，提供就業(yè)服務。政府還可以利用廣泛搜集到的勞動力市場崗位供給信息，總結企業(yè)用工變化情況，及時安排職業(yè)培訓或推薦就業(yè)。5.3 職業(yè)能力的培養(yǎng)與拓展對有勞動能力低保人員，政府應當組織提供免費的職業(yè)技能培訓，并與領取低保金的資格審核和日常管理相結合，實現(xiàn)低保金的領取與職業(yè)技能培訓或就業(yè)工作的聯(lián)動，建立鼓勵參與培訓或就業(yè)的利益導向機制。政府主要要做的是服務和培訓補貼資金管理工作，培訓機構的發(fā)展以及工種的開發(fā)要完全交給市場，讓市場決定他們開發(fā)和培訓什么樣的工種。除了充分利用好公辦培訓機構和高職院校的優(yōu)質資源外，也要充分利用好企業(yè)資源，可以考慮把企業(yè)的工程師、高級工程師、高級

32、技師作為培訓力量，充分利用企業(yè)場地和生產(chǎn)設施、設備進行職業(yè)工種的培訓，更多地采用“師傅帶徒弟”的形式進行職業(yè)技能培訓。此外，還要建立完善的職業(yè)技能培訓信息平臺，讓有勞動能力的城市低保人員想學什么就能夠知道到哪里去學，知道學什么工種就能找到心儀的工作，知道哪些企業(yè)需要具有哪些技能的人才，知道哪個行業(yè)薪資水平比較高，知道參加什么工種的培訓就業(yè)后能拿到什么比例的培訓補貼，讓他們自己選擇學習什么樣的工種5。5.4 提高促進就業(yè)、再就業(yè)的扶持力度，設定低保資格保留期為了更好幫助有勞動能力低保人員重新回到勞動力市場,變成自食其力的公民。除了積極的就業(yè)服務外，政府可以考慮為這些家庭和個人提供培訓和就業(yè)補助、

33、獎勵基金和貸款政策，并規(guī)定適當?shù)木蜆I(yè)收入免稅期和低保資格的有條件保留期等，為他們積極就業(yè)解除顧慮和后顧之憂。5.5 建立救助漸退制度政府應當對低保就業(yè)人員實行救助緩沖的辦法，以調動其就業(yè)、再就業(yè)積極性。比如，應該適當考慮延長救助期限，在期限內對其待遇實行遞減，逐步取消低保待遇，而對其家里的病人、老人等應繼續(xù)保證提供醫(yī)療等配套救助，解決其就業(yè)、再就業(yè)的后顧之憂。此外，還應改變以往將低保資格與住房、醫(yī)療、教育等優(yōu)惠待遇捆綁在一起的做法，實現(xiàn)低保資格與其他福利待遇的分離，做到獨立評估。6 破解路徑：新就業(yè)觀指導下多渠道促進就業(yè)具體工作中可以社區(qū)為單位，將賦閑的有勞動能力城市低保人員組織起來，從家庭就業(yè)、社區(qū)內就業(yè)、政府與社會公益性就業(yè)、市場化就業(yè)等方面來幫助他們實現(xiàn)就業(yè)。6.1 家庭內就業(yè)學習借鑒國外經(jīng)驗，改變現(xiàn)有對就業(yè)的狹隘認知，將照顧不能自理的家庭成員的工作視為已經(jīng)就業(yè)。在上述前提下，政府應當以