土地一級開發(fā)若干問題探討

1、土地一級開發(fā)若干問題探討        “土地是財(cái)富之母”，土地是人類社會(huì)最重要的生產(chǎn)資料之一。合理利用和管理土地這個(gè)最重要的生產(chǎn)資料，就需要對土地進(jìn)行開發(fā)，其中，首先需要進(jìn)行的就是土地一級開發(fā)。然而，在當(dāng)前的土地一級開發(fā)實(shí)踐中，由于對土地一級開發(fā)的認(rèn)識不足而出現(xiàn)了一系列問題，造成了一定的影響。因此，我們很有必要對土地一級開發(fā)的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的界定，進(jìn)而分析存在的問題并加以改進(jìn)。    1.土地一級開發(fā)的界定    土地一級開發(fā)最初可追溯到1996年我國杭州、上海等地

2、率先開展的土地整理活動(dòng)。實(shí)際上，土地一級開發(fā)就是一種土地整理。目前，人們對土地一級開發(fā)的概念還比較生疏，較明確提出一級開發(fā)概念的書籍也很少。第一次提到“土地一級開發(fā)”一詞的正式文件是2000年12月北京市人大常委會(huì)通過的中關(guān)村科技園區(qū)條例（以下簡稱條例）。條例第四十八條規(guī)定：“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級開發(fā)，應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。”但條例并未對土地一級開發(fā)的涵義做出界定。之后，北京市人民政府辦公廳印發(fā)了中關(guān)村科技園區(qū)土地一級開發(fā)暫行辦法（京政辦發(fā)200216號），北京市國土資源和房屋管理局印發(fā)了北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法（京國土房管出字20021100號），對土地一級開發(fā)的涵

3、義做了較為詳細(xì)的界定。    根據(jù)中關(guān)村科技園區(qū)的實(shí)踐，土地一級開發(fā)可定義為：國家組建、授權(quán)委托或以招標(biāo)方式確定土地一級開發(fā)企業(yè)，由土地一級開發(fā)企業(yè)按照區(qū)域總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的要求，對一定區(qū)域內(nèi)的城市國有土地和農(nóng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征用、拆遷、補(bǔ)償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建設(shè)條件（熟地），根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求或政府的土地供應(yīng)計(jì)劃，以招標(biāo)、拍賣或協(xié)議的方式出讓或轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為。    1.1土地一級開發(fā)基本可區(qū)分為兩類

4、    根據(jù)中華人民共和國土地管理法，我國土地所有權(quán)分為國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩類。與此相對應(yīng)，土地一級開發(fā)也基本可分為兩大類：一類是城區(qū)國有土地一級開發(fā)，如中關(guān)村西區(qū)土地一級開發(fā)；另一類是集體土地一級開發(fā)，如永豐高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地土地一級開發(fā)。兩類開發(fā)所依存的土地權(quán)屬不同，所涉及的利益主體就不同，采取的土地一級開發(fā)具體模式也應(yīng)不同。    1.2土地一級開發(fā)是建立在土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離基礎(chǔ)上的帶有壟斷性質(zhì)的行為    在我國，無論土地在一級開發(fā)之前的形態(tài)是城區(qū)國有土地還是村鎮(zhèn)集體土地，在其開發(fā)

5、、改造為熟地（集體土地必須經(jīng)過征用）后，土地最終的所有權(quán)主體只能是國家，具體體現(xiàn)為各級政府代行國家土地所有權(quán)。政府有權(quán)將土地使用權(quán)以出讓的方式或已取得土地使用權(quán)的、政府授權(quán)的土地一級開發(fā)企業(yè)（先取得使用權(quán)，后進(jìn)行一級開發(fā)）將土地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓的方式有償、有期限地讓渡給土地使用者，由獲得熟地使用權(quán)的土地使用者進(jìn)行下一步的開發(fā)建設(shè)工作。土地一級開發(fā)是在各級政府代行國家土地所有權(quán)、土地一級開發(fā)企業(yè)作為“政府施工單位”而獨(dú)有經(jīng)營的一種特權(quán)性、壟斷性的行為。    1.3土地一級開發(fā)體現(xiàn)著以土地為載體的國家、企業(yè)（一級開發(fā)企業(yè)）和經(jīng)濟(jì)個(gè)體（包含原用地企業(yè)、城市居民和農(nóng)村農(nóng)業(yè)生

6、產(chǎn)者）三個(gè)利益集團(tuán)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系    國家以某種方式（組建、授權(quán)或通過招標(biāo)）將土地一級開發(fā)權(quán)賦予土地開發(fā)企業(yè)，由土地開發(fā)企業(yè)對一定區(qū)域內(nèi)的土地實(shí)施一級開發(fā)。而進(jìn)行一級開發(fā)的時(shí)候，必然要經(jīng)過拆遷、補(bǔ)償、安置或農(nóng)地征用，也就不可避免地涉及到土地一級開發(fā)前的土地使用者原用地企業(yè)、城市居民或農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的切身利益。土地一級開發(fā)的過程也是協(xié)調(diào)、處理三者利益關(guān)系的過程。    1.4土地一級開發(fā)的內(nèi)涵具有不確定性    隨著開發(fā)土地性質(zhì)（集體土地或國有土地）的不同或開發(fā)完成后用地性質(zhì)（工業(yè)、居住、商業(yè)、綜合）的不

7、同，土地一級開發(fā)的具體內(nèi)涵也不同。如開發(fā)集體土地須經(jīng)過征用；為一般工業(yè)用地進(jìn)行的一級開發(fā)達(dá)到“五通一平”就完全可以達(dá)到使用要求。此外，在城市基礎(chǔ)設(shè)施或社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的類別和數(shù)量方面，也具有很大的不確定性。這種不確定性如果處理不好，會(huì)給一級開發(fā)企業(yè)和土地使用者埋下糾紛隱患。    2.土地一級開發(fā)若干問題分析    從北京市目前土地一級開發(fā)的運(yùn)作實(shí)踐分析，其運(yùn)作模式為一種不徹底的行政指導(dǎo)下的市場運(yùn)作的模式。即土地管理部門將生地或毛地按照預(yù)期開發(fā)完成的由市財(cái)政局審核的熟地價(jià)格以拍賣、招標(biāo)或協(xié)議方式出讓給土地使用者，由土地使用者在一級開發(fā)

8、過程中分期交納地價(jià)款（不含土地出讓金、大市政和四源費(fèi)）給土地一級開發(fā)公司，土地一級開發(fā)公司在政府有關(guān)部門的指導(dǎo)下，在合同期限內(nèi)負(fù)責(zé)將生地或毛地開發(fā)為熟地。這種方式中，土地使用權(quán)在政府和土地使用者之間發(fā)生了轉(zhuǎn)移，而不是出讓給土地一級開發(fā)公司，同時(shí)，政府也不負(fù)責(zé)收回開發(fā)完成后的熟地；而土地一級開發(fā)公司作為法人實(shí)體，在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行土地開發(fā)，開發(fā)完成后的熟地由土地一級開發(fā)公司代政府面向市場招標(biāo)出讓。    2.1現(xiàn)行土地一級開發(fā)不能平抑土地價(jià)格    大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)施土地一級開發(fā)可以達(dá)到規(guī)范土地市場，平抑土地價(jià)格的作用。那么，土地一級

9、開發(fā)究竟能否平抑地價(jià)？筆者認(rèn)為有待商榷。目前進(jìn)行的土地一級開發(fā)，可以說并沒有起到平抑地價(jià)的作用。    由于歷史原因，我國房地產(chǎn)市場上土地的來源渠道不一，以北京市為例，有各區(qū)（縣）政府掌握的，有各委辦局、教育系統(tǒng)擁有長期使用權(quán)的，從而形成了多源頭、多渠道供應(yīng)土地的局面，使二級開發(fā)商獲得土地的時(shí)候處在不同的起跑線上。但是，在一定時(shí)期，一定條件下，整個(gè)土地一級開發(fā)市場的利潤水平是相對穩(wěn)定的。中關(guān)村科技園區(qū)實(shí)施的土地一級開發(fā)模式，只是通過有政府背景的土地一級開發(fā)公司將以前“拿地”這一“市場”的利潤加以平均化，即削去以往超過平均水平的部分，彌補(bǔ)了以往低于平均水平的部分而已

10、。也就是說，目前的這種開發(fā)模式只是在某種程度上剝奪了一些房地產(chǎn)二級開發(fā)商靠特權(quán)、憑關(guān)系以低廉價(jià)格“拿地”的可能。而對于其他房地產(chǎn)開發(fā)商來講，則是土地一級市場上又多了幾個(gè)有政府背景的超級競爭者、分羹者。至于是否平抑了地價(jià)，是否達(dá)到了市場認(rèn)可的正常地價(jià)水平，市場會(huì)做出公正的評判。    2.2沒有最高限價(jià)的一級開發(fā)熟地拍賣增加了房地產(chǎn)泡沫危機(jī)    當(dāng)前的房地產(chǎn)是否出現(xiàn)泡沫，專家學(xué)者觀點(diǎn)不一。這里我們不探討是否出現(xiàn)泡沫的問題。但筆者認(rèn)為，如果真是出現(xiàn)了泡沫，現(xiàn)行的土地一級開發(fā)政策是起了一定作用的。土地拍賣的標(biāo)的物一般是經(jīng)過實(shí)施一級開發(fā)的熟

11、地國有土地使用權(quán)。土地拍賣沒有最高限價(jià)，只要有競拍者舉牌，就至少按規(guī)定梯階晉價(jià)（一般最少為100萬元，多則上千萬元），這樣很容易哄抬出高價(jià)甚至天價(jià)。政策只是規(guī)定了方法，卻沒有規(guī)定邊框。例如，北京某地塊起拍價(jià)4.36億元，最終以9.05億元成交；深圳某地塊起拍價(jià)為7.65億元，落錘價(jià)為9.5億元，樓面地價(jià)每平方米7 442元，為深圳近年地價(jià)之最。羊毛出在羊身上，地價(jià)高房價(jià)必然也高，傳遞的結(jié)果是全部由消費(fèi)者承擔(dān)。同時(shí)，受其影響，周邊樓盤由于“外部效應(yīng)”，也紛紛漲價(jià)并以“地震波”逐級遞減的方式，帶動(dòng)該區(qū)域整個(gè)市場價(jià)格的攀升，甚至可能波及整個(gè)房地產(chǎn)市場，造成極大的影響。  

12、0; 2.3現(xiàn)行政策的實(shí)施缺乏可操作性    以北京市為例，2002年12月12日，北京市頒布了北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法（以下簡稱辦法）并自頒布之日起施行。該辦法規(guī)定，市土地整理儲(chǔ)備中心及分中心負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)的組織和實(shí)施工作；土地一級開發(fā)單位由土地整理儲(chǔ)備中心或分中心采取公開招標(biāo)的方式確定；土地一級開發(fā)標(biāo)底由征地補(bǔ)償費(fèi)用、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和以該兩項(xiàng)費(fèi)用之和為基數(shù)的2%的收益共三項(xiàng)構(gòu)成；土地一級開發(fā)的有關(guān)前期手續(xù)由市土地整理儲(chǔ)備中心或分中心負(fù)責(zé)辦理，而且一級開發(fā)資金也由市土地整理儲(chǔ)備中心或分中心負(fù)責(zé)籌集等等。但該辦法施行1年多以來，實(shí)際的一級開發(fā)并未按辦

13、法的規(guī)定實(shí)施，究其原因，筆者認(rèn)為除了歷史原因外，主要是該辦法缺乏可操作性。市土地整理儲(chǔ)備中心及分中心作為政府職能部門或事業(yè)性單位，且不說要求其承擔(dān)開發(fā)手續(xù)辦理等具體事務(wù)，更難以解決的是，儲(chǔ)備中心如何籌集一級開發(fā)資金？政府擔(dān)保貸款不符合擔(dān)保法規(guī)定且存在巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，若由土地一級開發(fā)單位或其他組織墊付，那就沒有必要規(guī)定由市土地整理儲(chǔ)備中心或分中心負(fù)責(zé)籌集開發(fā)資金，且政府是有信譽(yù)的，是否應(yīng)該給為其墊付開發(fā)資金的單位支付資金費(fèi)用？如果該條是從政策實(shí)施的長遠(yuǎn)角度考慮的，就應(yīng)該在該條的約定及市土地整理儲(chǔ)備中心或分中心的定位上進(jìn)行界定。    此外，目前開發(fā)后熟地掛牌也存在一

14、定的問題。熟地掛牌后參與摘牌的往往是原開發(fā)單位或原開發(fā)單位另行組建的項(xiàng)目公司。當(dāng)然。土地一級開發(fā)公司不愿意參與二級開發(fā)的除外。    2.4土地一級開發(fā)企業(yè)可能成為新的市場規(guī)律干擾者    土地一級開發(fā)企業(yè)基本是有政府背景的實(shí)力型企業(yè)，注冊資金一般都為幾個(gè)億。這種超級大鱷不僅可以利用政府背景和關(guān)系獲得大量的土地，還可以組建新公司，利用便利條件獲得熟地繼續(xù)進(jìn)行二級開發(fā)，土地開發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的利潤統(tǒng)統(tǒng)收歸囊中。更值得注意的是，不少其他行業(yè)的實(shí)力型企業(yè)也通過不同渠道和方式，紛紛涉足土地一級開發(fā)市場，與政府達(dá)成協(xié)議而成為土地一級開發(fā)商，順理成章地

15、進(jìn)行“圈地”運(yùn)動(dòng)，獲取巨額利潤。這樣，勢必助長強(qiáng)制征地、拆遷的現(xiàn)象，而且形成了新的“暗箱”操作問題，擾亂了正常的市場秩序。    2.5土地一級開發(fā)對三個(gè)利益集團(tuán)的影響    在第一種類型即城區(qū)土地的土地一級開發(fā)中，涉及政府、土地一級開發(fā)公司以及原用地企業(yè)或城市居民三個(gè)利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在第二種類型即集體土地的土地一級開發(fā)中，則涉及政府、土地一級開發(fā)公司以及原用地企業(yè)（可能是國有企業(yè)，也可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者三個(gè)利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。目前的開發(fā)模式，雖然在一定程度上規(guī)范了土地市場，使土地一級開發(fā)有了一種可依據(jù)的模式，但同時(shí)也

16、存在著一些弊?。簩φ?，不僅影響一級開發(fā)企業(yè)決策權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)的正常行使，“政企不分”有所抬頭；使國家應(yīng)得的土地收益流失；而且還可能出現(xiàn)基層（區(qū)縣級）政府、地方（市級）政府和中央政府之間的利益沖突，為腐敗提供了可乘之機(jī)，這在第二種類型中尤其值得關(guān)注。對一級開發(fā)企業(yè)而言，雖然易受“夾板氣”，是一個(gè)“緩沖帶”，但企業(yè)卻往往容易迷失自己作為企業(yè)的身份，通過自己的特殊性有意或無意占有國家利益和第三方集團(tuán)即原用地企業(yè)、城市居民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。而第三方集團(tuán)在這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，則處于一種弱勢地位，尤其是在集體土地的一級開發(fā)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不僅失去了謀生手段，而且失去了生活保障，總體素質(zhì)相對較低使得一次性

17、補(bǔ)償安置費(fèi)用并不能解決他們的實(shí)際困難，從而帶來一系列的社會(huì)問題。    2.6實(shí)際操作方式中的其他問題    在目前一級開發(fā)的具體操作中，有四個(gè)主要的問題值得注意：一是現(xiàn)行土地一級開發(fā)操作程序，不僅可能使政府流失部分應(yīng)由政府獲得的土地增值收益，而且還可能出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生；二是一級開發(fā)公司受政府委托在沒有獲得土地使用權(quán)的條件下投資開發(fā)（土地權(quán)屬并未變更至一級開發(fā)公司名下），并代政府將完成后的熟地進(jìn)行招商營銷，而政府不負(fù)責(zé)收回熟地（政策規(guī)定是應(yīng)由土地整理儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)收回的）。這樣，如果開發(fā)完的熟地出讓出現(xiàn)問題，就會(huì)給一級開發(fā)

18、公司的資金回收和收益獲取造成巨大的影響。三是對最終土地使用者而言，由于熟地價(jià)格的審核確定和機(jī)構(gòu)審批的一系列復(fù)雜過程，必然會(huì)增加“過程成本”，熟地價(jià)格就會(huì)不合理上漲，加之巨大的一次性支付，限制了土地使用者的資金應(yīng)用和流動(dòng)，使最終土地使用者受損。四是目前的開發(fā)模式還不完善、不規(guī)范，政府相關(guān)職能部門的協(xié)作也還需進(jìn)一步加強(qiáng)。    3.應(yīng)對策略探討    土地一級開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)涉及行政、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜體系。當(dāng)前，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已基本建立，政府宏觀調(diào)控下的市場正在逐步規(guī)范和完善。2001年11月我國又正式加入WTO。現(xiàn)行的這

19、種不徹底的行政指導(dǎo)下的市場運(yùn)作模式，已不太適合現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是加入WTO后的市場化運(yùn)行規(guī)則和透明度原則要求我們必須解決目前土地一級開發(fā)存在的問題，完善相關(guān)制度法規(guī)。    3.1完善開發(fā)模式    合理的開發(fā)模式，應(yīng)該是一種在嚴(yán)格遵守我國土地法律法規(guī)、遵循市場化運(yùn)行規(guī)則和WTO有關(guān)規(guī)則的前提下，能夠很好地處理國家、企業(yè)（一級開發(fā)企業(yè)）和經(jīng)濟(jì)個(gè)體（包含原用地企業(yè)、城市居民和農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者）三個(gè)利益集團(tuán)之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的模式。目前的土地一級開發(fā)實(shí)際上是一種不完全的市場模式（該模式已在第二部分論述，這里不再贅述），而相關(guān)政策（如北京市

20、土地一級開發(fā)管理暫行辦法）則是另一種缺乏操作性的不完全的市場模式，均存在一定的問題。下面，我們再設(shè)想兩種模式并加以比較選擇。    政府作為土地的終極所有者，將土地一級開發(fā)列為土地整理儲(chǔ)備中心的一項(xiàng)職能，由土地整理儲(chǔ)備中心組建實(shí)施機(jī)構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作。該機(jī)構(gòu)是政府的一個(gè)職能部門，是非盈利的。它的作用是保證國家土地所有權(quán)借以體現(xiàn)的土地收益的實(shí)現(xiàn)，而不是利用這種特權(quán)去謀取自身利益。土地整理中心一級開發(fā)實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府財(cái)政專項(xiàng)撥款（或國有股本）進(jìn)行土地一級開發(fā)，開發(fā)完成后或?qū)㈩A(yù)期開發(fā)完成的熟地交由土地管理部門，面向市場以招標(biāo)、拍賣或協(xié)議的市場方式出讓。 &

21、#160;  這種方式與現(xiàn)行方式相比，有三個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)：首先是可以保證“一個(gè)龍頭出水”，政府可完全控制地價(jià)，可以真正達(dá)到平抑地價(jià)的調(diào)控意圖；其次是可以保證土地開發(fā)為熟地后的土地增值收益不流失；第三是經(jīng)濟(jì)關(guān)系簡單，土地使用權(quán)出讓以前的經(jīng)濟(jì)主體惟一，沒有因土地一級開發(fā)公司的存在而引發(fā)的種種矛盾。此外，開發(fā)后的熟地交由土地管理部門，面向市場以招標(biāo)、拍賣或協(xié)議的市場方式出讓，也較好地體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)性，“該管的管，該放的放”。但是，這種模式有一個(gè)弱點(diǎn)，就是專項(xiàng)開發(fā)資金壓力較大，不利于應(yīng)用社會(huì)資金和力量，政府不僅是規(guī)則制訂者，在某種意義上還扮演了“施工隊(duì)”、“運(yùn)動(dòng)員”的角色。 

22、0;  這種模式中，政府首先將待進(jìn)行一級開發(fā)的土地一次性（或按地塊）出讓給土地一級開發(fā)公司，由土地一級開發(fā)公司通過土地使用權(quán)出讓協(xié)議約定的條件，進(jìn)行統(tǒng)一的拆遷、補(bǔ)償、安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”、 “七通一平”或需求者要求的建設(shè)條件（熟地），再面向市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。期間，土地使用權(quán)發(fā)生了兩次轉(zhuǎn)移。    這種方式有兩個(gè)最明顯的特點(diǎn)，一是在維護(hù)土地所有權(quán)的前提下，一級開發(fā)完全依靠市場來運(yùn)作：土地出讓給哪家土地一級開發(fā)公司、土地一級開發(fā)公司開發(fā)完成后的熟地能否順利轉(zhuǎn)讓，都由市場決定；政府作為土地所有

23、者，通過出讓協(xié)議保證其土地所有者權(quán)益和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，土地開發(fā)公司則通過與二級開發(fā)商的轉(zhuǎn)讓協(xié)議保證其利益。二是土地一級開發(fā)公司可能人為抬高地價(jià)，使政府對地價(jià)控制力減弱。    不同的模式有各自不同的優(yōu)缺點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我們必須選取一種切合我國實(shí)際的開發(fā)模式。這種模式不僅應(yīng)能夠保證政府是游戲規(guī)則制定者、土地所有者權(quán)益及社會(huì)公共利益代表人的權(quán)利和地位，而且還應(yīng)該遵循市場規(guī)律，使開發(fā)企業(yè)成為真正的市場運(yùn)行主體。因此，從長遠(yuǎn)的角度看，第二種模式應(yīng)該是我們選擇并逐步運(yùn)用和完善的模式。目前，我們應(yīng)該在現(xiàn)有開發(fā)模式的基礎(chǔ)上，著手完善相關(guān)配套規(guī)章制度和施行措施，政府在確保國家土

24、地所有權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)前提下，通過法律手段、經(jīng)濟(jì)手段（如稅收、金融政策等）以及必要的行政手段對土地一級開發(fā)進(jìn)行宏觀調(diào)控，而不是像現(xiàn)行模式那樣去直接干預(yù)、甚至代行某些職能（如北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法中規(guī)定的土地一級開發(fā)的有關(guān)前期手續(xù)，由市土地整理儲(chǔ)備中心或分中心辦理，不過實(shí)際也沒有執(zhí)行）。土地一級開發(fā)公司的熟地價(jià)格，在政府的宏觀控制下由市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。    3.2合理定位政府職能    在中關(guān)村一級開發(fā)的實(shí)踐中，政府成立了中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)，計(jì)委、規(guī)委、國土資源和房管局等職能口協(xié)調(diào)配合，省去了部分審批環(huán)節(jié)，為開發(fā)的順利推進(jìn)起了極

25、大的作用。但是，在目前模式下，政府對一級開發(fā)商的干預(yù)過多，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“政出多頭”，使政府和一級開發(fā)商的定位發(fā)生混亂。從土地收益的角度來看，國家必須獲得其土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的利益，即土地出讓金和土地增值部分。也就是說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地一級市場，政府是游戲規(guī)則制定者，政府只能以法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段來進(jìn)行宏觀調(diào)控。政府的壟斷行為只要保證能夠獲得其收益，只要相關(guān)職能部門實(shí)施了有效的監(jiān)督、監(jiān)察措施，就沒必要去干涉房地產(chǎn)開發(fā)商的具體市場行為。政府不能按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的方式給企業(yè)下強(qiáng)制性指標(biāo)，企業(yè)則應(yīng)以市場為中心，不能以完成任務(wù)為目的，否則極易走“政企不分”的老路。  

26、60; 3.3合理分配土地增值收益    造成土地增值的原因很多，主要有以下四種：土地投資增值、外部效應(yīng)增值、用途變更增值、市場供求增值。土地增值收益有兩種存在形式：“生地”中的增值地租和“熟地”中的增值地租?！吧亍敝械脑鲋档刈馐怯赊r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的土地收益高于原收益的部分，“熟地”中的增值地租是由于土地被開發(fā)建設(shè)，從而提高了經(jīng)濟(jì)價(jià)值形成的。進(jìn)行土地一級開發(fā)，必然會(huì)形成土地增值和土地增值收益；而且一級開發(fā)的類型不同，土地增值收益也不同。因此，我們也必須對因土地一級開發(fā)形成的土地增值收益進(jìn)行合理分配。對于“生地”中增值部分，即存在于對集體土地進(jìn)行的一級開發(fā)中的部分，是國家以所有權(quán)人的身份允許改變土地用途帶來的，應(yīng)歸國家所有。而對于“熟地”中的增值部分，是由土地投資、外部效應(yīng)和市場供求導(dǎo)致的增值，就不能簡單歸為國家所有了。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為保障政府和投資者的合法利益，必須按照合理合法的方式對一級開發(fā)土地增值收益進(jìn)行合理分?jǐn)偂?#160;   3.4保障弱勢群體利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平    在土地一級開發(fā)中，原用地企業(yè)、