城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

1、城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建、城市土地儲(chǔ)備配置的作用在市場運(yùn)行中,供求關(guān)系是決定市場狀況的根本原因。城市土地使用權(quán)出讓由政府壟斷，使得城市土地供應(yīng)計(jì)劃對房地產(chǎn)市場有著最為直接、明顯的調(diào)控功能。也就是說，可以通過城市土地供應(yīng)計(jì)劃確定城市土地供應(yīng)的數(shù)量、質(zhì)量和用途來調(diào)控房地產(chǎn)市場的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。一般來講，土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)該與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，能夠反應(yīng)政府的產(chǎn)業(yè)政策，并具有足夠的彈性，能對市場信號(hào)作出靈敏的反應(yīng)。并且，公開透明的土地供應(yīng)信息能夠避免市場的盲目競爭，減少社會(huì)資源的浪費(fèi)。顯然，實(shí)施以城市土地供應(yīng)計(jì)劃為主導(dǎo)的調(diào)控模式的必要條件，是政府擁有足夠的城市土地儲(chǔ)備，通過城市土地儲(chǔ)備來達(dá)到調(diào)控的目的。二、我

2、國土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行中存在的問題（1） 缺乏明確的土地收購性質(zhì)定位土地收購性質(zhì)定位是建立和實(shí)施城市土地儲(chǔ)備的制度基礎(chǔ)是明確政府或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)在進(jìn)行統(tǒng)一收購過程中所具備的權(quán)利和義務(wù)，保證土地儲(chǔ)備制度與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的一項(xiàng)必要工作。從各地制定的土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法及土地儲(chǔ)備實(shí)踐分析，存在的最大問題之一是沒有對土地統(tǒng)一收購性質(zhì)的直接定位使得在土地收購過程中，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)的行政權(quán)利和義務(wù)不明確,被收購方對政府實(shí)施土地收購的權(quán)力進(jìn)行質(zhì)疑，在一定程度上影響了土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施。（2） 缺乏合理的土地收購價(jià)格內(nèi)涵界定土地收購過程中涉及到的價(jià)格或費(fèi)用主要包括土地價(jià)格、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、職工或住戶安置費(fèi)

3、、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)以及企業(yè)債務(wù)等。其中土地價(jià)格分兩種情況，即是土地原用途價(jià)格和土地規(guī)劃條件或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格在土地收購補(bǔ)償價(jià)格內(nèi)涵缺乏明確界定的條件下，收購雙方對于收購價(jià)格確定存在巨大分歧。因此，目前土地收購過程中收購價(jià)格確定無論是收購方或是被收購方，都不是從被收購?fù)恋氐膶?shí)際價(jià)格出發(fā)考慮問題，更多的是從自身需要解決的問題去確定價(jià)格。造成在收購過程中收購雙方在收購價(jià)格方面很難達(dá)到一致，價(jià)格確定的隨機(jī)性使收購價(jià)格不斷攀升，導(dǎo)致建立收購儲(chǔ)備制度規(guī)范土地市場的目標(biāo)落空。因此，亟需通過理論研究，準(zhǔn)確界定收購價(jià)格內(nèi)涵，提出收購價(jià)格評估的方法。（3） 融資渠道單一，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高城市土地收

4、購儲(chǔ)備從表現(xiàn)形式上看，既是土地儲(chǔ)備，也是資金儲(chǔ)備，在實(shí)際運(yùn)作中需要大量資金加以支撐。在當(dāng)前實(shí)踐中城市土地收購儲(chǔ)備的運(yùn)作資金除初期財(cái)政注入少量啟動(dòng)資金外主要來源于銀行信貸，尚未形成有效的資金籌措和運(yùn)作機(jī)制，難以保障土地儲(chǔ)備制度的有效運(yùn)作。三、城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建（一）明確運(yùn)作主體建立城市土地收購運(yùn)行機(jī)制，首先必須明確其運(yùn)行主體的性質(zhì)和職能。城市土地的收購、儲(chǔ)備、出讓是政府行為，但又不同于政府對土地的管理職能。各國政府在實(shí)施土地收購儲(chǔ)備和開發(fā)儲(chǔ)備中所采用的做法大體相同，或者設(shè)立專門的土地發(fā)展公司或者授權(quán)企業(yè)化運(yùn)作的土地開發(fā)機(jī)構(gòu)，來代理政府行使城市土地收購儲(chǔ)備有關(guān)經(jīng)營職能。我國各地土地收購儲(chǔ)備

5、運(yùn)行主體的形式存在一定的差異，如杭州市設(shè)立了城市土地收購儲(chǔ)備中心，上海市建立了城市土地發(fā)展公司。（二）指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制的主要功能是加強(qiáng)對全市土地儲(chǔ)備的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，確保土地儲(chǔ)備制度的順暢運(yùn)行。實(shí)施土地儲(chǔ)備，涉及許多政府部門，特別是與規(guī)劃、建設(shè)、計(jì)劃、財(cái)政、土地管理、房屋管理等部門都有直接關(guān)系。建立指導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制是對當(dāng)前城市管理手段和機(jī)制的創(chuàng)新，建立政府層面上的由各個(gè)部門參與的、保證部門職責(zé)進(jìn)一步到位的新型的管理手段。要保證部門之間的有效協(xié)調(diào)，減少運(yùn)作環(huán)節(jié)，提高土地儲(chǔ)備和土地資產(chǎn)運(yùn)作效率，必須健全組織機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心、有關(guān)部門共同參與的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其主要職能包括：審

6、核批準(zhǔn)土地儲(chǔ)備的中、長期發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃；制訂土地儲(chǔ)備的政策法規(guī)；檢查監(jiān)督土地儲(chǔ)備制度、計(jì)劃的執(zhí)行情況；協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備實(shí)施中的重大問題等；保證政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。（三）價(jià)格機(jī)制在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地運(yùn)作要通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，但由于市場機(jī)制本身的復(fù)雜性和不可控性以及土地的準(zhǔn)公共財(cái)產(chǎn)特性，必然使市場機(jī)制在土地資源配置方面存在缺陷。因此，不能完全依賴于市場那只“無形的手”來引導(dǎo)土地儲(chǔ)備，還需要政府采取宏觀調(diào)控措施。這是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般規(guī)律，即使在土地私有制的國家和地區(qū)也一樣。在我國，城市土地屬于國家所有，這決定了我國土地儲(chǔ)備不可能是完全的市場主導(dǎo)模式；而完全的政府

7、主導(dǎo)模式又可能會(huì)使土地儲(chǔ)備的體制變得僵化，與市場經(jīng)濟(jì)體制和土地使用制度的改革相悖。這些都決定了土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合。（四）激勵(lì)、監(jiān)理和約束機(jī)制在實(shí)施土地儲(chǔ)備制度中，政府（國家）如何設(shè)計(jì)契約或者進(jìn)行制度安排激勵(lì)代理人土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)委托人的預(yù)期效用最大比，以及政府（國家）契約中所設(shè)定的激勵(lì)與約束機(jī)制，促使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠按照政府設(shè)定的目標(biāo)開展業(yè)務(wù)，這些成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的所要解決的問題。在土地儲(chǔ)備制度建立中，激勵(lì)機(jī)制是關(guān)于國家與地方政府以及地方政府與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間如何分享代理收益的一種契約安排或制度安排。監(jiān)督機(jī)制是國家、地方城市政府及其相關(guān)職能部門、社會(huì)團(tuán)體和民

8、眾對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的決策行為、經(jīng)營行為以及市場效果所進(jìn)行的一系列客觀而及時(shí)的監(jiān)察、審核、分析和報(bào)告的行動(dòng)的一種制度安排。當(dāng)前國內(nèi)政府強(qiáng)調(diào)壟斷一級(jí)土地市場的供給，導(dǎo)致土地一級(jí)市場具有高度壟斷性這樣就使得市場競爭的約束力大為淡化。在這種情況下，政府及其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督顯得比較多，土地儲(chǔ)備制度需要建立多層次的內(nèi)部控制與監(jiān)督體系。這些監(jiān)督包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。（五）收益分配機(jī)制城市土地收購的重要問題之一是價(jià)格和收益分配。市場經(jīng)濟(jì)條件下各種交易及價(jià)格都由法律、法規(guī)和規(guī)范制約和調(diào)節(jié)，不具備完全競爭性的土地市場更是如此。收購的價(jià)格應(yīng)與被收購?fù)恋厥褂脵?quán)所有者的權(quán)利和利益一致。在收購工作中由于土地價(jià)格和雙方利益分配問題的確定缺乏法律及科學(xué)理論依據(jù)，直接影響著雙方合理的權(quán)利和利益，導(dǎo)致了城市土地收購儲(chǔ)備制度不能順利實(shí)施。城市土地所有權(quán)歸國家，儲(chǔ)備的城市土地出讓后，國家與地方的利益分配問題也影響著土地收購儲(chǔ)備的發(fā)展。四、結(jié)論城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的建立是城市政府為培育和規(guī)范土地市場，盤活企業(yè)等存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)存量土地進(jìn)入市場，優(yōu)化土地資源