行政人員倫理困境及化解對策探討

1、2010年筇12期 (第12卷第12期遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)Journal女1.iaoning Adminislration College.:.:。t,:.:j:.o:o:i稀磐聳蓬i-:,:。:!一:t:-:行政人員倫理困境及化解對策探討鄭國寧(福州大學(xué),福建福州350002摘要行政倫理困境是行政人員在行政執(zhí)行活動(dòng)中經(jīng)常面臨的、典型的選擇困境,主要表現(xiàn)為權(quán)力沖突、利益沖突,其 實(shí)質(zhì)是責(zé)任沖突。倫理困境的產(chǎn)生原因是多方面的,如行政體制設(shè)計(jì)、社會(huì)背景、角色多元化、統(tǒng)一倫理標(biāo)準(zhǔn)的缺失等等。要 化解這些沖突,主要可以通過行政倫理法制化建設(shè)、行政體制改革、行政人員倫理自主性建構(gòu)等來創(chuàng)造有利于倫理行為發(fā)生

2、及保持的機(jī)制,從而實(shí)現(xiàn)公共行政的高效運(yùn)行。關(guān)鍵詞】 理困境;責(zé)任沖突;倫理標(biāo)準(zhǔn);倫理自主中圖分類號1363文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 文章編號1008.-.4053f201012刪803行政人員作為國家行政機(jī)關(guān)的工作人員,承擔(dān)著提供公 共服務(wù)、管理公共事務(wù)的重要職能。這要求其務(wù)必做到奉公 執(zhí)法、廉潔行政,同時(shí),還要具備較高的倫理水平。行政人員 的倫理索質(zhì)標(biāo)示著其行政活動(dòng)的道德準(zhǔn)則和價(jià)值取向,影響 著其行政活動(dòng)的質(zhì)量和效果。然而,在行政實(shí)踐中,行政人 員時(shí)常會(huì)遭遇倫理的困境,進(jìn)而影響其行政行為,如何克服 和化解其倫理困境則是行政體制改革和公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)須 予以重視的問題。本文欲對此進(jìn)行簡要分析。一、行政人員

3、倫理困境的概念及表現(xiàn)行政人員倫理困境是指行政人員在行政活動(dòng)中,由于所 處的社會(huì)背景、承擔(dān)的社會(huì)角色及其附帶的一系列權(quán)利與義 務(wù)的轉(zhuǎn)變,而可能面臨的一種道德困境和倫理沖突。公共行 政活動(dòng)并不是一個(gè)道德無涉、價(jià)值中立的領(lǐng)域,而是一個(gè)時(shí) 時(shí)需要進(jìn)行道德判斷和倫理選擇的領(lǐng)域。行政人員常常面 臨諸種倫理準(zhǔn)則或倫理價(jià)值之間的沖突,為了遵守其中的一 項(xiàng)倫理準(zhǔn)則,而違反另一項(xiàng)倫理準(zhǔn)則,或?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)某一倫理 價(jià)值而犧牲另一倫理價(jià)值,這時(shí),行政人員就陷入“做也是 死,不做也是死的選擇窘境。行政人員倫理困境主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:(一權(quán)力 沖突,是指兩種或兩種以上的客觀責(zé)任之間的沖突,這些客 觀責(zé)任是由兩種或兩種以上

4、的權(quán)力來源從外部強(qiáng)加的。所 有的行政人員,都有責(zé)任和義務(wù)為這些權(quán)力主體負(fù)責(zé)?？陀^ 地講,所有的權(quán)力主體都應(yīng)有一致的目標(biāo)和價(jià)值追求,但事 實(shí)上,總會(huì)出現(xiàn)兩種或兩種以上外部權(quán)力的沖突,當(dāng)這些外 部權(quán)力主體的意志不相一致時(shí),行政人員就會(huì)面臨倫理行為 的選擇困境。(二利益沖突,通常被界定為作為普通公民的 個(gè)人利益與作為行政人員的義務(wù)之問發(fā)生的沖突,表現(xiàn)為行 政人員在處理個(gè)人利益、組織利益與公共利益三者關(guān)系時(shí)常I收稿日期】20100707作者簡介】鄭圓寧(1985一,女,福州大學(xué)08級行政管理系碩士研究生。 38 常陷入的困境。【2o公共行政職業(yè)的特殊性,使它不以行政人 員的個(gè)人利益最大化為價(jià)值追求,但

5、所有的政府都是由人組 成的,不可能完全拋開個(gè)人的價(jià)值追求。因此,行政人員總 是試圖尋找一個(gè)最佳結(jié)合點(diǎn),以使公共利益和個(gè)人利益同時(shí) 達(dá)到最大化,但又常常發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)實(shí)中總是很難達(dá)到統(tǒng)一。 二、倫理困境的實(shí)質(zhì)及產(chǎn)生原因分析由此可見,行政人員倫理困境是行政人員在行政活動(dòng)中 經(jīng)常遇到的、非常典型的困境,權(quán)力沖突和利益沖突的實(shí)質(zhì) 是責(zé)任沖突。責(zé)任沖突就是行政人員為了實(shí)現(xiàn)某一角色責(zé) 任而違背了另一角色責(zé)任,從而陷入行為選擇的困境。在行 政活動(dòng)中,責(zé)任形式在很多時(shí)候可能是不二致的,甚至是完 全沖突的,法律規(guī)范只給了一些寬泛的傾向性指導(dǎo),而具體 的執(zhí)行,需要行政人員自己進(jìn)行判斷,從而化解這些責(zé)任沖 突。概括而言

6、,行政人員倫理困境的產(chǎn)生原因,主要有以下 幾個(gè)方面:(一行政人員角色的雙重性導(dǎo)致倫理困境的產(chǎn)生 行政人員和其他普通公民一樣,生活在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系 下,背后承擔(dān)著一系列角色,每一種角色背后都附帶著其義 務(wù)和利益的規(guī)定,一旦未對各種角色的特點(diǎn)與要求進(jìn)行慎重 考慮盲目采取行動(dòng),就很可能產(chǎn)生角色沖突。主要表現(xiàn)為以 下兩種形式:1.“行政人”和“經(jīng)濟(jì)人”角色沖突。行政人員作為公共 利益的維護(hù)者,他具有維護(hù)公共利益的職責(zé),以公眾福利的 改善和增進(jìn)為目標(biāo),這是其“行政人”的職責(zé)和義務(wù)。但與此 同時(shí),他作為一個(gè)普通人,有趨利避害的傾向,會(huì)以個(gè)人利益 最大化為訴求,這是行政人員“經(jīng)濟(jì)人”的一面決定的。因 此,行

7、政人員會(huì)不斷地尋找“行政人”和“經(jīng)濟(jì)人”這兩種角 色的平衡,以化解這種倫理困境。2010年12月第12卷第12期 鄭圍寧:行政人員倫理困境及化解對策探討2.“道德入”和“自然人”的角色沖突。公共行政對行政 人員提出了理想化的要求,即無論在從事行政管理這個(gè)職業(yè) 以前,個(gè)體的思想覺悟、道德修養(yǎng)處于何種水平,一旦成為行 政人員以后,他就必須以一種道德人的面目出現(xiàn),代表公共 意志,維護(hù)公共利益,表現(xiàn)出超功利的一面。但不可忽視的 是,行政人員首先是“自然人”。有自己的需求、欲望,而這又 不可避免地對其行為產(chǎn)生影響?！暗赖氯恕焙汀白匀蝗恕钡牟?同道德標(biāo)準(zhǔn)和素質(zhì)要求,又一次將行政人員引入倫理的困 境。(二倫

8、理標(biāo)準(zhǔn)的不確定導(dǎo)致倫理困境的產(chǎn)生倫理標(biāo)準(zhǔn)是行政倫理判斷和選擇的前提,而行政倫理的 判斷標(biāo)準(zhǔn),無疑就是公共利益?！?1而關(guān)于公共利益的界定,人 們并未形成定論,現(xiàn)代社會(huì)主要存在兩種觀點(diǎn):一種是實(shí)用 主義傳統(tǒng)的倫理標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)總體上提高社會(huì)公眾的滿意度, 注重所謂最大多數(shù)人的最大幸福原則;另一種則是羅爾斯的 公正理論中提出的“作為公平的正義”理論,強(qiáng)調(diào)保障個(gè)人自 由,起點(diǎn)公平和少數(shù)人的權(quán)利。它將倫理標(biāo)準(zhǔn)由“最大多數(shù) 人的最大幸?！碧岣叩健盎菁白钌贁?shù)最大不利者”的層面,注 重社會(huì)的公平、秩序和穩(wěn)定H J。雖然行政人員都承認(rèn)基本上 所有的選擇和決策都會(huì)涉及到對某些人的損害,對所有人都 完全有利的決策是根

9、本不可能的,可是,由于統(tǒng)一的行政倫 理標(biāo)準(zhǔn)的缺失,在行使公共權(quán)力時(shí),到底是維護(hù)大多數(shù)人的 利益,還是兼顧少數(shù)弱勢群體的權(quán)益,又使行政人員陷入了 倫理的困境。(三行政管理體制導(dǎo)致倫理困境的產(chǎn)生科層制作為國家對社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治和管理的工具,其一度 被公認(rèn)為最理想的組織模式。但隨著社會(huì)進(jìn)步、全球化、民 主化浪潮的沖擊,以人為本成為公共行政的價(jià)值取向時(shí),科 層制的漏動(dòng)出現(xiàn)了人的主體性價(jià)值被忽視,而這種漠視 人的主體道德性的弊端是其自身的客觀合理性所彌補(bǔ)不了 的。p1從實(shí)踐角度看,它也存在著嚴(yán)重的弊病,其嚴(yán)格的等級 制度使權(quán)力實(shí)際上操縱在極少數(shù)人手里,而且往往缺少與之 相處甚密的平級和下級的監(jiān)督。這種缺乏制

10、衡的權(quán)力,在其 設(shè)計(jì)之初就隱含著上級專斷和下級逢迎的可能。除此之外,、 根據(jù)米爾格萊姆的。代理轉(zhuǎn)換理論”。嚴(yán)密的科層制阻礙了行 政人員倫理行為的產(chǎn)生。這種存在道德空場的科層制,使行 政人員道德品質(zhì)和行政行為相分離,對于具有行政良心的公 共行政人員發(fā)揮倫理作用是非常不利的,常常會(huì)使他們陷入 困境。三、化解行政倫理困境的出路選擇對于如何幫助行政人員化解這種倫理困境,使其在面臨 困境時(shí)能做出負(fù)責(zé)任的行為選擇,能更加優(yōu)質(zhì)高效地為公眾 服務(wù)。根據(jù)諸多學(xué)者、專家的觀點(diǎn),結(jié)合我國具體情況,化解 行政倫理困境,可以從以下幾個(gè)方面人手:(一在實(shí)現(xiàn)角色統(tǒng)一的基礎(chǔ)上,完成行政倫理的制度化 轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定其它一切

11、社會(huì)關(guān)系,因而,一個(gè)社會(huì)的倫 理水平也不可避免地受到其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響。在中國,社會(huì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和資源稀缺的現(xiàn)實(shí)下,不得不承認(rèn) “經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)有其合理的基礎(chǔ)。故意忽略這個(gè)基礎(chǔ).不切實(shí) 際的將行政人員的道德水平崇高化和理想化,是無意義的。 作為行政人員的個(gè)人,同樣也具有社會(huì)關(guān)系總和的本質(zhì),超 功利、無利益基礎(chǔ)的倫理只能是一種道德理想。正確理解行 政人員的這些人性特點(diǎn)是進(jìn)行行政倫理建設(shè)的基礎(chǔ),因此, 我國進(jìn)行行政倫理建設(shè)時(shí),應(yīng)基于這個(gè)現(xiàn)實(shí),承認(rèn)行政人員 是道德人和自然人、行政人和經(jīng)濟(jì)人的統(tǒng)一體,既允許其追 求合理的個(gè)人利益,并在組織的角度盡可能的予以滿足,又 要監(jiān)督控制其行政行為的合法合理

12、性。進(jìn)行倫理的法制化 轉(zhuǎn)變,主要可以從以下幾方面人手:第一、加強(qiáng)行政倫理立 法,將行政倫理建設(shè)納人法制化軌道,把諸如公平、正義、民 主、服務(wù)、公益等基本倫理價(jià)值通過法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出 來,增強(qiáng)倫理規(guī)范的權(quán)威性和控制力。第二、借鑒西方發(fā)達(dá) 國家的行政倫理法律、法規(guī),并將其中國化為適合我國國情 和行政現(xiàn)實(shí)的行政倫理法規(guī),同時(shí),對公務(wù)員法進(jìn)行具體 倫理細(xì)則的補(bǔ)充完善,用制度化的倫理規(guī)范促進(jìn)正確倫理觀 念的形成。(二結(jié)合現(xiàn)實(shí),確定適合本國發(fā)展特點(diǎn)的行政倫理標(biāo) 準(zhǔn)。統(tǒng)一倫理標(biāo)準(zhǔn)的缺失,給行政管理學(xué)界的研究和行政人 員倫理判斷和行為選擇,都帶來了困擾。因此,確立一個(gè)適 合我國國情,適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的行政

13、倫理標(biāo)準(zhǔn)是十分必要 的。自改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展,同時(shí)貧富 差距不斷擴(kuò)大,公平和效率問題逐漸引起人們的關(guān)注,討論 的焦點(diǎn)是在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的今天,公平與效率的關(guān)系問題。 主要有三種觀點(diǎn):一種是公平與效率對立論,一種是公平與 效率統(tǒng)一論,一種是公平最高目標(biāo)論?！?3其實(shí)不需要將公平 與效率放在對立的兩個(gè)立場,它們屬于不同的范疇和邏輯層 次,公平是人類追求的最高目標(biāo),而效率是只是實(shí)現(xiàn)公平過 程中的手段。但目標(biāo)遠(yuǎn)比手段重要,因此,在公平與效率的 選擇上,應(yīng)更注重公平。黨的十七大報(bào)告也指出:“初次分配 和再分配都要處理好效率與公平的關(guān)系,再分配更加注重公 平。因此,行政倫理標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)以此為導(dǎo)

14、向,不僅要滿足社會(huì) 大多數(shù)者的利益,更應(yīng)注重保護(hù)少數(shù)人的權(quán)益,尤其是占少 數(shù)的弱勢群體舶權(quán)益,以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的公平、公正、與穩(wěn) 定。(三進(jìn)行行政體制改革,創(chuàng)造一個(gè)有利于倫理行為生成 的組織環(huán)境。在行政組織內(nèi)部,不合理的翩度設(shè)計(jì)和體制安排,對于 行政人員倫理行為的發(fā)揮以及道德行為的生成都是非常不 利的。因此,應(yīng)通過行政體制改革,促使行政倫理行為的發(fā) 生。首先,可以加強(qiáng)組織倫理文化建設(shè),形成倫理行政的氛 圍,使行政人員意識到組織對行政倫理建設(shè)的重視和信心, 并使倫理規(guī)范盡可能多的被社會(huì)認(rèn)同、接受,使之成為行政 人員的基本行為規(guī)范。第二,建立合理的行政人員工資福利 機(jī)制,從法律的層面規(guī)定各個(gè)級別公務(wù)

15、員最低和最高工資范 圍,以及顯性補(bǔ)貼制度。實(shí)行與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的 工資福利制度,采取公務(wù)員“陽光”工資制,通過一系列科學(xué) 392010年第12期 (第12卷第12期遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)Journal ofliaoningAdministration College合理的制度安排,改善行政人員境遇,減少其后顧之憂,使其 更積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)行政倫理責(zé)任。第三,健立健全法律監(jiān)督 體系和政府組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,建立專門的行政倫理監(jiān)督機(jī) 構(gòu),以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限,專門負(fù)責(zé)對行政行為進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí),加強(qiáng)同級和下級的監(jiān)督,并對違反倫理規(guī)范的行為進(jìn)行懲處。第四,拓寬呼吁渠道,完善行政檢舉程序, 切實(shí)為

16、行政人提供有效保護(hù),從制度安排、具體執(zhí)行等多個(gè) 方面為檢舉人考慮,防止行政人員因正義行為而陷入困境。 第五,建立獎(jiǎng)懲機(jī)制,對行政人員的倫理行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),對倫 理喪失行為予以嚴(yán)懲,通過加大對倫理行為的預(yù)期收益和違 反倫理行為的懲罰力度來懲惡揚(yáng)善。第六,拓寬公眾參與渠 道,注重加強(qiáng)公眾參與,使行政人員經(jīng)常面對自己的服務(wù)對 象,獲取信息,聽取意見,同時(shí),通過政府工作的公開明亮化 運(yùn)作,來遏制行政過程中的腐敗和不法行為。(四加強(qiáng)行政人員個(gè)體的倫理建設(shè),實(shí)現(xiàn)其倫理自主。 與倫理的法制化建設(shè)不同,行政人員個(gè)體倫理建設(shè)強(qiáng)調(diào) 行政人員的“自律”。其目標(biāo)是喚醒行政人員的職業(yè)自覺和職 業(yè)責(zé)任感。因?yàn)闊o論多么強(qiáng)硬的

17、制度措施,都需要通過行政 人員個(gè)體的感知、內(nèi)化才能起作用。因此,培養(yǎng)具有倫理自 主性行政人員,才是解決行政倫理困境的根本出路。第一, 加強(qiáng)對行政人員的倫理教育和培訓(xùn),培養(yǎng)其對倫理問題的自 覺意識,學(xué)習(xí)行政管理實(shí)踐中行政人員化解倫理困境的典型 案例,以強(qiáng)化個(gè)體解決問題的能力。第二,加強(qiáng)行政人員對 自身角色責(zé)任的清醒認(rèn)識,限定行政人員對組織的忠誠度。 為了避免米爾葛萊姆所說的“代理轉(zhuǎn)換行為”的出現(xiàn),必須要 保持行政人員的獨(dú)立自主性,并限定其組織忠誠度。行政人 員對組織的忠誠必須與對社會(huì)和道德秩序的忠誠相平衡,其 對民主政體價(jià)值的承諾以及對公共利益的委身,才是其終極 和首要的責(zé)任。第三,培養(yǎng)富有公民

18、精神的行政人格,使行 政人員將法律制度所要求的職業(yè)原則內(nèi)化為優(yōu)秀的道德品 質(zhì)和崇高的信念,表現(xiàn)出一種完全的主觀責(zé)任狀態(tài)。變被動(dòng) 的外在監(jiān)督約束為主動(dòng)的內(nèi)在的自律機(jī)制,通過行政人員自覺自主地抵制種種誘惑來維護(hù)公共利益。注釋1丁煌.西方行政學(xué)理論概要M.北京:中國人民大學(xué)出版社,20052丁煌.西方行政學(xué)理論概要M.北京:中國人民大學(xué)出版社,20053郭小聰、聶勇浩.行政倫理:降低行政官員道德風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑J.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002,v01.8.NO.6:72754江秀平.公共責(zé)任與行政倫理J.中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào),1999,(3:435唐鈞.公共行政制度缺陷的倫理補(bǔ)救一閱讀尋找公共行政

19、的倫理視角J.首都師范大學(xué)學(xué)報(bào),2003,4:1171216靳衛(wèi)東.“公平與效率之爭”的根源、分歧和總結(jié)J.當(dāng)代財(cái)經(jīng)。2008,12:2932參考文獻(xiàn)l丁煌.西方行政學(xué)理論概要M.北京:中國人民大學(xué)出版社,20052由濟(jì)愷.庫珀行政倫理思想及其借鑒意義D.延邊大學(xué)碩士學(xué)位論文2007,(53郭小聰,勇浩.行政倫理:降低行政官員道德風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑J.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002,(84唐鈞.公共行政制度缺陷的倫理補(bǔ)救一閱讀尋找公共行政的倫理視角J.首都師范大學(xué)學(xué)報(bào),2003, (45宋彩惠.“行政人”倫理建設(shè)的困境與對策J.中共長春市委黨校學(xué)報(bào),2006,(66張燕紅.行政人的倫理困境和倫理自主J

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