新舊預算法暨《關于深化預算管理制度改革的決定》的對比延伸閱讀(書記市長參考版)

1、（書記市長參考版）新舊預算法暨關于深化預算管理制度改革的決定的對比延伸閱讀（喬金國） 8月31日，第十二號主席令發(fā)布全國人民代表大會常務委員會關于修改中華人民共和國預算法的決定，規(guī)定新的預算法自2015年1月1日起施行。為配套解釋新預算法，進一步明晰下一步財政預算改革路徑，9月26日,國務院印發(fā)關于深化預算管理制度改革的決定。新的預算法是1995年舊的預算法施行二十年后的，第一次財政基本法的重大變革。新預算法共分十一章，一百零八條內容，總字數(shù)2.1萬。關于深化預算管理制度改革的決定也將預算管理制度上升到國家政府層面重大行政改革的高度，決定分為四章，總字數(shù)近8千字。新法與新規(guī)共近三萬字的篇幅，有

2、些是需引起政府領導高度關注的，有些是需財政部門致力改革的，還有些是需預算單位規(guī)范重視的。為方便市委政府領導解讀新預算法的變化，特別是把握好新決定下理財思路，明確下一步財政管理工作方向，我們特做如下重點說明，總的說明原則是提綱攜領、重點突出；結合實際、明晰職責，以期為領導決策發(fā)揮更好的參謀助手作用。總的來看，新法與新規(guī)突出了下一步財政工作，特別是預算管理的“三大變化、四個約束、五項革新”。新法與新規(guī)的三大變化是“構建起政府的四大預算收支體系”、“倡導了建立跨年度預算平衡機制”、“強調了收入計劃的非約束性”。三大變化之一：構建起政府的四大預算收支體系。新的預算法明確了，政府“預算包括一般公共預算、

3、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”（第五條），較舊預算法最大的不同是將國有資本經營預算、社會保險基金預算以法的形式納入政府的預算體系。我省2014年的人大報告中，社會保險基金預算并未納入報告體系，省內各市執(zhí)行情況也參差不齊。我市2013年已經先行一步，在年度預算報告與執(zhí)行中，已經按照四大預算體制編制和匯報，為下一步的四大預算體系的完善積累了經驗，打下了基礎。三大變化之二：倡導了建立跨年度預算平衡機制。舊的預算法對當年的財政收支的總體要求是收支平衡，即當年不允許新增赤字。新預算法倡導的“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”（第十二條），其實質就是當年預算執(zhí)行可以列赤字，進而化解

4、因當年收支矛盾，可能形成的隱形赤字問題。同時，新預算法明確“可以增列赤字，報國務院財政部門備案，并應當在下一年度預算中予以彌補”（第六十六條）。對于前后兩條跨年度預算平衡機制政策理解，一是允許當年新增赤字；二是下一年度年初預算中必須彌補；三是當年如若真的預期新增赤字，報批程序繁瑣。以我市為例，如2015年底真的新增了赤字，須報經省政府和國務院審查備案，而當年的財政決算于2016年的二月初就須上報省財政廳，從審查備案時限和決算上報周期看，盡可能實現(xiàn)當年收支平衡，仍是預算執(zhí)行的關鍵。三大變化之三：強調了收入計劃的非約束性。新的預算法規(guī)定“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”（第五十五

5、條），這對我們的現(xiàn)行收入安排體制是一個不小的沖擊，舊的預算法的核心內容之一是以收定支，我們以往的預算安排慣例是年初由市委政府敲定收入盤子，然后提出一財兩稅三部門的收入分配方案，收入以計劃指標形式逐層落實到位。在鎖定收入，結合上級提前下達的轉移支付后，進行支出項目的具體安排。新預算法規(guī)定不再向征收單位下達收入指標后，收入的非約束性將大大增強，給支出帶來一定的安排風險。針對新預算法的規(guī)定，我們的意見是從2015年起，我市，特別是本級的收入指標不再對征收部門下達，由市財政根據(jù)年度經濟社會發(fā)展目標、我市經濟社會發(fā)展總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果，按照規(guī)定程

6、序征求市委政府意見后，進行編制。經市委政府同意，市人大批準的收入預算，向預算收入征收部門和單位反饋，作為年度收入預算執(zhí)行的參考。新法與新規(guī)的四個約束是“超收收入不允許新增支出”、“無預算和未批準不得支出”、“賦予了人大更多的監(jiān)督權利”、“法律責任上升到刑法的高度”。四個約束之一：超收收入不允許新增支出。新的預算法規(guī)定“一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金”（第六十六條）。針對規(guī)定，我們認為，新法規(guī)定的目標是要避免各級年底支出的突擊花錢，實現(xiàn)超收收入的“盈存欠補”。我們以前的慣例是當年形成的超收收入按照當年收支平衡的原則，全部進行了支出安排。按照新法的規(guī)定

7、，從我市本級財政實際看，截止2013年底，本級不僅沒有赤字，而且決算批復后，還凈結余著582萬元。因此，以后年度的超收收入只能用于補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金。具體到下一步的財政預算工作：一是對收入預算的安排提出更高的要求，即要打實收入預算，盡可能避免年底出現(xiàn)收入的大面積超收；二是支出預算的安排提出更高的要求，即要打實支出預算，嚴格按照新的預算法規(guī)定的“各級預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”（第五十八條）執(zhí)行；三是如果年度預算執(zhí)行下來，確有超收收入，必須按照規(guī)定補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金，不得用于新增支出，這種理財思路必須樹立。四個約束之二：無預算和未批準不得支出。新的預算法規(guī)定“未列入預算的不得支出”（第十

8、三條），同時明確了預算草案在本級人民代表大會批準前，僅有“上一年度結轉的支出；本年度部門基本支出、項目支出；法律規(guī)定的和突發(fā)事件支出”(第五十四條)等三項內容可以在無預算狀態(tài)下安排支出。以前各地的通行做法是由于地方人代會召開時間較遲，特別是地級市一般在四月份召開，晚的要到六月份，而一些涉及經濟社會發(fā)展的大項目預算支出總會提前于預算批準前就開始執(zhí)行，“先斬后奏”問題突出，人大的批準職能弱化。為順應新預算法的要求，一是2015年起，市財政的年度預算編制工作要提前，市政府的年度預算審核工作要提前，這樣才可以促進人代會的早日召開，才能保障各項事關全市的經濟社會大項目提早動工，早日達效；二是市政府要主動

9、和市人大進行工作的對接，盡快理順人代會的各項上會事宜，爭取早日召開我市的人代會，盡早批準預算，方便執(zhí)行；三是在沒有預算，特別是未經人代會批準的前提下，市政府主要領導一定要做通相關部門，特別是項目部門的工作，嚴格按照新預算法要求，待人代會批準后再行安排支出。四個約束之三：賦予了人大更多的監(jiān)督權利。以前，人大對財政預算的監(jiān)督，主要依據(jù)2007年1月1日起施行的中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法。其主要監(jiān)督內容為：預算收支平衡情況;重點支出的安排和資金到位情況;預算超收收入的安排和使用情況;部門預算制度建立和執(zhí)行情況;向下級財政轉移支付情況;本級人民代表大會關于批準預算的決議的執(zhí)行情況和

10、上級財政補助資金的安排和使用情況等七大項內容。新的預算法賦予了人大更多的監(jiān)督權利，新的預算法二十二條、四十九條、五十二條、六十九條、七十一條、七十八條、七十九條都新增了人大監(jiān)督權利。具體看新增的實質性監(jiān)督權利，主要新增的監(jiān)督權利有：支出政策實施情況和重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況；結轉資金的使用情況；資金結余情況；經批準舉借債務的規(guī)模、結構、使用、償還等情況；本級預算周轉金規(guī)模和使用情況；本級預備費使用情況；預算穩(wěn)定調節(jié)基金的規(guī)模和使用情況等。這些內容的新增，使得人大對財政基本實現(xiàn)了全程的監(jiān)督，與此同時，也可以促進我們致力于打造“民生財政”和“陽光財政”。四個約束之四：法律責任上升

11、到刑法的高度。舊的預算法對違反財經紀律的規(guī)定，只有原則性的三大條，處罰也僅為行政處分。新預算法的法律責任細化為六項，具體違規(guī)違法細節(jié)明確，同時增設了刑事責任的處罰規(guī)定。法律責任規(guī)定細項很多，需要引起格外關注的有三點：一是違反法律、法規(guī)規(guī)定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金、超收收入的；二是違反本法規(guī)定，改變預算支出用途的；三是違反規(guī)定擴大開支范圍、提高收支標準的。這些內容是我們以前財政管理工件相對薄弱的環(huán)節(jié)，從資金安全、人員安全的角度看，必須引起足夠的重視。新法與新規(guī)的五項革新是“預算支出調整的空間大為壓縮”、“預算編制的要求更趨細化”、“財政結轉資金清理明確了時限”、“嚴禁違規(guī)出臺

12、稅收優(yōu)惠政策”、“對國庫資金管理提出新要求”。五項革新之一：預算支出調整的空間大為壓縮。所謂的預算支出調整，包括三部分內容，一是調增，二是調減，三是調劑。舊預算法背景下，地方預算支出的調整空間較大，主要表現(xiàn)在財政支出可隨著當年超收收入而增加項目安排；部分項目因故調減，可將對應資金調劑至其他項目；年中新的項目內容出現(xiàn)，形成新增項目的預算支出增加。新的預算法規(guī)定，預算支出調整的四個前提為“需要增加或者減少預算總支出的；需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的；需要調減預算安排的重點支出數(shù)額的；需要增加舉借債務數(shù)額的”（第六十七條）。那么什么是預算支出調整中調增的前提？新的預算法規(guī)定，“各級政府一般不制定新的增加

13、財政支出的政策和措施”（第六十八條），規(guī)定例外只是屬于“發(fā)生自然災害等突發(fā)事件，必須及時增加預算支出的”（第六十九條）。在超收收入不許安排新增支出的背景下，這幾項規(guī)定，無疑極大地收攏了調增支出的口子，即調增只能用于突發(fā)事件。與扎攏支出調增口子相呼應的是支出調劑也增加了限制，新的預算法規(guī)定，“嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑”（第七十二條），即部分項目因故調減，結余下資金，不能成為別的項目調增的理由。結合新的預算法對預算支出調減內容無實質性的規(guī)定，可以看出，調增、調劑預算支出，以后不再是財政預算調整的常態(tài)，調減支出形成的結轉資金，除突發(fā)事件外，只能通過安排預算穩(wěn)定調節(jié)基金

14、的方式，形成以后年度的轉移性支出。下一步，我市的財政工作，一是要盡可能避免年中的預算支出項目的調增，爭取在年初就預判剛性增支、政策性增支和發(fā)展性增支問題，加強預算執(zhí)行的剛性；二是預算支出項目的調劑，即大的支出項目因故未能執(zhí)行，確需做出調劑，也爭取在相同科目內，即相同的類款項下完成，如城市基礎設施建設項目調減，想調增也須在城市基礎設施建設項目，避免調增在諸如教育、社保科目下；三是要樹立過財政預算支出細日子、緊日子的宗旨，減少和規(guī)避支出安排的隨意性。五項革新之二：預算編制的要求更趨細化。新的預算法規(guī)定，“政府收支分類科目支出按其功能分類為類、款、項”（第三十二條）。預算編制不細是地方政府預算編制的

15、通病。以我市為例，主要表現(xiàn)在：農業(yè)、教育、文化等切塊資金年初并未安排到具體的項目；安排了資金的項目，部分內容相對籠統(tǒng)；個別預算甚至只有資金沒有項目。新法和新規(guī)除要求預算編制細化到項級科目外，還將人大的監(jiān)督延伸到對支出預算細化的審查內容，并將虛列支出明確為法律責任。下一步，一是要牢固樹立起預算編制的嚴謹性思路，無具體項目的爭取年初預算中不安排，有具體項目的爭取年初預算中細布置；二是要提前做好次年預算項目的儲備、論證和決策工作，每年我市的項目預算工作往往啟動較遲，這主要是受制于收入計劃敲定時間較晚，省級轉移支付明確較遲，在預算收入非約束性規(guī)定出臺和省政府轉移支付提前告知加速的背景下，預算項目的儲備

16、、論證和決策工作需要大幅提前，特別是基本支出預算的兩上兩下工作要提前，項目預算的論證和決策工作要提前。五項革新之三：明確了財政結轉資金的清理時限。新的預算法規(guī)定，“各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出;連續(xù)兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理”（第四十二條）。新決定規(guī)定，“一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金”。從我市實際看，目前執(zhí)行的是2013年財政部下發(fā)的關于進一步加強地方財政結余結轉資金管理的通知政策。下一步，一是要加大結轉資金統(tǒng)籌使用力度，要按照財政部的規(guī)定辦理；二是要充分理解吃透中央政策規(guī)定的精神，新決定規(guī)定，“對不需按原用途使用的資金，可按

17、規(guī)定統(tǒng)籌用于經濟社會發(fā)展亟需資金支持的領域”，這一規(guī)定實指：對不需按原用途使用的資金，所形成的結轉資金，經統(tǒng)籌增設預算穩(wěn)定調節(jié)基金后，下一年度，才可以用于經濟社會發(fā)展亟需資金支持的領域，而并非是本年度的預算科目的調劑；三是要按照新法和新規(guī)，完善我市的結余資金管理辦法。五項革新之四：嚴禁違規(guī)出臺稅收優(yōu)惠政策。新決定規(guī)定，“未經國務院批準，各地區(qū)、各部門不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。各地區(qū)、各部門要對已經出臺的稅收優(yōu)惠政策進行規(guī)范，違反法律法規(guī)和國務院規(guī)定的一律停止執(zhí)行”。從我市的實際看，客觀存在稅收的變相優(yōu)惠，如鼓勵企業(yè)上市，企業(yè)所得稅的五年內先征后返一半問題；非稅收入減免，如扶持新辦企業(yè)的國土變

18、相零地價問題等。下一步，一是敦促財稅部門加快建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責；二是考慮在新型產業(yè)和傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展專項基金中安排優(yōu)惠資金，避免直接的稅收政策優(yōu)惠；三是要致力于打造更為優(yōu)良的政務環(huán)境和服務條件。五項革新之五：對國庫資金管理提出新要求。新決定規(guī)定，“各地一律不得新設專項支出財政專戶全面清理已經發(fā)生的財政借墊款嚴禁違規(guī)對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金”。目前，我市財政專戶清理情況尚好，但市縣兩級暫付款問題客觀存在。下一步，一是除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發(fā)生制列支。按國務院規(guī)定實行權責發(fā)生制核算的特定事項，應當向本級人大常委會報告。二是開始全面清理已經發(fā)生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。三是加強財政對外借款管理，嚴禁違規(guī)對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。同時，要加強