地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究

1、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究徐晟（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 金融學(xué)院，湖北 武漢 430073）摘要地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是指在地方財(cái)政運(yùn)行過程中對各項(xiàng)財(cái)政活動進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測，在地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)到一定程度時(shí)發(fā)出警報(bào)。地方財(cái)政部門可據(jù)此查找警源并進(jìn)行有效的控制，使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降低到比較安 全的程度。建立和完善地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警體系，可以減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免地方財(cái)政危機(jī)的爆發(fā)。關(guān)鍵詞地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)警中圖分類號812.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號1009-170X(2008)02-0026-04組織管理體系是預(yù)警運(yùn)轉(zhuǎn)的支柱，它涉及部門協(xié)調(diào)、人事安排、權(quán)責(zé)劃分等制度性安排，是一種保證 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制有效運(yùn)行的制度保

2、障。從國外的做法來看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織體系有三種模式可供選擇：1垂直組織體系 這種模式的組織形式與風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)的傳遞都是一個(gè)垂直系統(tǒng)，工作次序是自上而下或自下而上兩 種。垂直組織體系的特點(diǎn)是運(yùn)行簡單快捷(當(dāng)所監(jiān)控 的對象不復(fù)雜和相關(guān)因素不多時(shí))，但由于這種體系 一般只能應(yīng)對一個(gè)信號系列，因此，采用這種組織 體系就不能同時(shí)控制較多監(jiān)控對象或領(lǐng)域。由于引 起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素多種多樣，反映債務(wù)風(fēng) 險(xiǎn)的指標(biāo)也表現(xiàn)為幾個(gè)方面，因此，這種垂直組織 體系不能有效地滿足全方位監(jiān)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的要求。2橫向組織體系 一般以政府部門和債務(wù)主管部門為監(jiān)控中心所采取的方式，監(jiān)測對象可以沿著水平同時(shí)展開而面 向許多不

3、同的監(jiān)測。橫向組織體系與被監(jiān)控的債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)密切配合，可以保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息傳一、預(yù)警目標(biāo)與組織體系的構(gòu)建建立明確的預(yù)警目標(biāo)是一切預(yù)警工作的核心，健全的預(yù)警組織體系是實(shí)現(xiàn)預(yù)警目標(biāo)的重要制度 保證。（一）預(yù)警目標(biāo)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警目標(biāo)是根據(jù)地方債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)狀況，構(gòu)建適合我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范要 求的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī) 范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化。具體而言，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù) 警的目標(biāo)包括：一是預(yù)警功能，即通過確定一系列 的預(yù)警指標(biāo)及指標(biāo)判斷標(biāo)準(zhǔn)，來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；二 是實(shí)時(shí)監(jiān)控功能，通過對債務(wù)的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、債務(wù)總 量實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控，并對債務(wù)的變動趨勢做出評價(jià)及 預(yù)測；三是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算功能

4、，列舉每一項(xiàng)債務(wù)的參數(shù)， 如金額、期限、利率和償還方式，以及債務(wù)違約概 率，確定未來償還債務(wù)對財(cái)政資金的支出需求，形 成一個(gè)長期滾動的債務(wù)預(yù)算。（二）預(yù)警組織體系地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警離不開組織管理工作，收稿日期 2008-02-29作者簡介 徐晟（1976-），男，湖北武穴人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)金融學(xué)院講師，湖北恒業(yè)管理咨詢有限公司顧問。 基金項(xiàng)目 本文受課題“武漢市地方政府債務(wù)管理及預(yù)警研究”、“?？谑械胤秸畟鶆?wù)管理及預(yù)警研究”資助。26圖 1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警流程圖徐晟：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究遞在時(shí)間上及時(shí)、在實(shí)施上具有可操作性、在總體上具有完整性，構(gòu)成高效率的組織體系。這種組織

5、體系 要求某一政府部門牽頭，其他債務(wù)相關(guān)部門參加的聯(lián)合債務(wù)管理體系，在具體工作過程中，涉及到各部 門的利益與人員調(diào)整，因此，協(xié)調(diào)難度較大。3交叉組織體系 為保證債務(wù)管理機(jī)構(gòu)在更復(fù)雜的環(huán)境和條件下完成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控職能，可以采用既有垂直體系又有橫向體系的監(jiān)控組織體系。盡管采用這種方式 的監(jiān)測體系在適用方面較為復(fù)雜，但可以根據(jù)不同 監(jiān)測對象和領(lǐng)域采取最適合的一種方式，做到既能 保證監(jiān)測的及時(shí)和快捷，又能保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的 廣泛性和完整性。鑒于上述分析，我們認(rèn)為省級以下(含省本級) 政府應(yīng)選擇交叉組織體系，因?yàn)檫@種選擇有利于快 速有效地監(jiān)測各類債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，由政府的某一 部門(建議由財(cái)政部門)牽頭，

6、定期或不定期召集協(xié) 調(diào)會議，討論與匯總本級政府債務(wù)情況，根據(jù)債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制要求，有針對性地提出相應(yīng)的解決辦法，然后由各部門具體組織實(shí)施。在構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中，有兩個(gè)問題必須要先明確：一是對其風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行描述，這種描述 有兩種方法，定性的就每個(gè)方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)描述；或 者對每個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn)在定性分析的基礎(chǔ)上，從量上測 定出總體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而得出某一級政府整個(gè)財(cái) 政的健康程度。二是在風(fēng)險(xiǎn)描述的基礎(chǔ)上依據(jù)一定 的標(biāo)準(zhǔn)對風(fēng)險(xiǎn)等級進(jìn)行量化，在此基礎(chǔ)上找出風(fēng)險(xiǎn) 潛在的方向作為風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)監(jiān)測對象。這里我 們更側(cè)重于第二個(gè)問題，因?yàn)閷σ粋€(gè)具體從事財(cái)政 資金運(yùn)作的財(cái)政部門而言，其對本級財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)程 度是有一

7、些把握的，但具體風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)在到了什么程 度、目前降低或延滯風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)何在?則沒有人能說 得清楚，這就需要利用專門的技術(shù)和方法進(jìn)行測 算。（二）預(yù)警指標(biāo)值風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的設(shè)置原則與設(shè)想風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)確定后，對每一個(gè)指標(biāo)要確定不同風(fēng) 險(xiǎn)狀態(tài)的臨界值。在確定各指標(biāo)的臨界值時(shí)，主要基于以下幾方面原則：第一，根據(jù)歷史上經(jīng)濟(jì)變動 或經(jīng)濟(jì)循環(huán)的情形，各變量在經(jīng)濟(jì)活動中的作用與 性質(zhì)，以及各個(gè)時(shí)期政府所采取的宏觀調(diào)控政策和 經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等情況來綜合考慮；第二，參考國內(nèi) 外有關(guān)研究文獻(xiàn)；第三，進(jìn)行地區(qū)比較，尤其同類型政府的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較；四是經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，它是根據(jù)長期的經(jīng)濟(jì)活動發(fā)展規(guī)律的管理實(shí)踐，又在財(cái)政 管理領(lǐng)域有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家

8、學(xué)者，在經(jīng)過嚴(yán)密分析二、預(yù)警的工作流程分析對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，必須要有清晰的工作思路，層次分明，我們所探討的預(yù)警工作流 程主要包括：數(shù)據(jù)采集與分析、構(gòu)建指標(biāo)體系、構(gòu)建 預(yù)警模型、風(fēng)險(xiǎn)值測度、撰寫分析報(bào)告等，我們擬定 的具體預(yù)警流程如圖 1 所示。本文僅就預(yù)警指標(biāo)體 系、模型的構(gòu)建與風(fēng)險(xiǎn)值測度進(jìn)行闡述。（一）預(yù)警指標(biāo)體系的構(gòu)建原則與設(shè)想為了建立一套高效靈敏的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測 預(yù)警指標(biāo)體系，應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：一是規(guī)范性， 即預(yù)警指標(biāo)應(yīng)盡量與國際慣例接軌，選取國際上常 用的監(jiān)測指標(biāo)；二是重要性，即選擇經(jīng)濟(jì)意義明確 并對財(cái)政活動影響較重要的指標(biāo)；三是綜合性，即 要求監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)具有高度的概括

9、性，能準(zhǔn)確反映 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的程度；四是靈敏性，即要求指標(biāo)的靈敏 度高，其細(xì)微變化能直接反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的變 化；五是互補(bǔ)性，即指標(biāo)體系內(nèi)各指標(biāo)能相互聯(lián)系、 相互補(bǔ)充，能客觀全面地反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況； 六是可操作性，即要求每一指標(biāo)都能有精確的數(shù)值 表現(xiàn)；七是特殊性，即指標(biāo)設(shè)計(jì)必須根據(jù)本地情況， 確定各指標(biāo)的權(quán)數(shù)以提高預(yù)警的準(zhǔn)確性。27徐晟：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究研究后得出的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在堅(jiān)持這四個(gè)原則的前提下，我們根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)上升趨勢將指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間(臨界 值區(qū)間)分為三個(gè)區(qū)間：無風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)。 其中，無風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示財(cái)政運(yùn)行處于安全狀態(tài)；中 等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示財(cái)政運(yùn)行已存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，但還

10、 沒有超越一定的警戒線；高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示財(cái)政運(yùn)行 面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，可能爆發(fā)財(cái)政危機(jī)。顯然，臨界值 的設(shè)置是否合理、科學(xué)，是否符合該地區(qū)或政府的 實(shí)際，會直接影響到各個(gè)指標(biāo)值的風(fēng)險(xiǎn)分值，最終 影響到對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評判，因此臨界值的確定要進(jìn) 行充分討論。（三）指標(biāo)權(quán)重的確定辦法從目前國內(nèi)外指標(biāo)權(quán)重確定方法實(shí)踐看，主要 有德爾菲法和層次分析法(AHP 法)兩種。1. 德爾菲法又稱專家意見法，是一種通過有控 制地反饋有銷售及專家意見的辦法，采用德爾菲法 確定指標(biāo)權(quán)重，通常采用專家調(diào)查問卷形式，對回收 的問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類后，將每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行中位數(shù)和 上下四分位數(shù)的運(yùn)算，將運(yùn)算結(jié)果再次征求專家意見，最后確定出每

11、個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。由于德爾菲法操作簡便，如果專家選擇合適，能夠反映普遍性的意見， 這種方法在定性指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置中運(yùn)用較為普遍。2層次分析法是由美國著名運(yùn)籌學(xué)家、匹茲 堡大學(xué)教授 Saaty 于 20 世紀(jì) 80 年代創(chuàng)立的。這是 一種定性和定量相結(jié)合的、系統(tǒng)化的、層次化的分析方法，是一種用于處理復(fù)雜的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面決策問題的分析方法，尤其對于多目 標(biāo)、多方案的決策，這種方法可以有效進(jìn)行處理。由 于它在處理復(fù)雜問題上的實(shí)用性和有效性，很快就 在世界范圍內(nèi)得到普遍重視和廣泛應(yīng)用，其應(yīng)用遍 及經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和管理、教育、醫(yī)療、環(huán)境等領(lǐng)域，涉及 決策、評價(jià)、分析、預(yù)測等多種問題。近年來，層次分 析

12、法在指標(biāo)權(quán)重的運(yùn)用上越來越受到重視，這種多 層次分別賦權(quán)法可以避免大量指標(biāo)同時(shí)賦權(quán)而引 起的混亂和失誤，從而簡便指標(biāo)權(quán)重的確定，減少 隨意性，提高評價(jià)的客觀性和準(zhǔn)確性。利用層次分 析法確定指標(biāo)權(quán)重的過程大體分為四個(gè)階段：一是 構(gòu)建兩兩比較判斷矩陣；二是計(jì)算相對比重值矩 陣；三是計(jì)算相對權(quán)重；四是進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，只有 通過一致性檢驗(yàn)才能最終確定指標(biāo)的實(shí)際權(quán)重。而 實(shí)際上，廣大研究人員并不會按照上述四個(gè)階段來 確定指標(biāo)權(quán)重，而是應(yīng)用相關(guān)的統(tǒng)計(jì)軟件來完成(因?yàn)楹笕齻€(gè)步驟基本上可以由軟件來做)。（四）風(fēng)險(xiǎn)值的測度1各指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)值的測度 對每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)在某一期的實(shí)際指標(biāo)值進(jìn)行打分，分?jǐn)?shù)最低為 0。為此，

13、對指標(biāo)的每一風(fēng)險(xiǎn)區(qū) 間賦予對應(yīng)的分?jǐn)?shù)區(qū)間。關(guān)于每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的打分 可以通過指標(biāo)指數(shù)化方法解決。即對于每一個(gè)指標(biāo)值，根據(jù)其在不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間中的相對位置，為了便于比較分析將具體的指標(biāo)數(shù)值映射為相應(yīng)的分?jǐn)?shù) 值，通過數(shù)據(jù)處理將指標(biāo)指數(shù)化。具體計(jì)算中存在 以下幾種情況：（1）若指標(biāo)本身存在著一個(gè)最優(yōu)值，則某指標(biāo) 值偏離最優(yōu)值越遠(yuǎn)其指數(shù)越大從而得分越高。計(jì)算 中還要分以下幾種情況：如果某指標(biāo)值處于最優(yōu)值所在區(qū)間，則： 某指標(biāo)指數(shù) = | 指標(biāo)實(shí)際值 - 該指標(biāo)的最優(yōu)值 | ×100%該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間下限 - 該指標(biāo)的最優(yōu)值某指標(biāo)值得分 = 某指標(biāo)指數(shù)×(該指標(biāo)值對應(yīng) 的分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限

14、對應(yīng)的上限)+ 對應(yīng)的上限如果某指標(biāo)值不處于最優(yōu)值所在區(qū)間，但低于 最優(yōu)值，則：某指標(biāo)指數(shù) =指標(biāo)實(shí)際值 - 該指標(biāo)所處預(yù)警區(qū)間下限該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間上限 - 該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間下限×100%某指標(biāo)值得分 = 某指標(biāo)指數(shù)×(該指標(biāo)值對應(yīng) 的分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限對應(yīng)的上限)+ 對應(yīng)的上限如果某指標(biāo)值不處于最優(yōu)值所在區(qū)間，但高于 最優(yōu)值，則：某指標(biāo)指數(shù) =指標(biāo)實(shí)際值 - 該指標(biāo)所處預(yù)警區(qū)間上限 該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間下限 - 該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間上限×100%某指標(biāo)值得分 = 某指標(biāo)指數(shù)×(該指標(biāo)值對應(yīng) 的分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限對應(yīng)的上限)+ 對應(yīng)的上限（2）若某指標(biāo)是

15、越小越好，則： 某指標(biāo)指數(shù) =指標(biāo)實(shí)際值 - 該指標(biāo)所處預(yù)警區(qū)間上限該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間下限 - 該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間上限×100%某指標(biāo)值得分 = 某指標(biāo)指數(shù)×(該指標(biāo)值對應(yīng) 的分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限對應(yīng)的上限)+ 對應(yīng)的上限（3）若某指標(biāo)是越大越好，則：28徐晟：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究某指標(biāo)指數(shù) = 某指標(biāo)值指數(shù) = (指標(biāo)實(shí)際值該指標(biāo)值所處指標(biāo)實(shí)際值 - 該指標(biāo)所處預(yù)警區(qū)間上限預(yù)警區(qū)間的下限)/(相鄰預(yù)警區(qū)間的上限相鄰預(yù)警該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間下限 - 該指標(biāo)值所處預(yù)警區(qū)間上限區(qū)間的下限)×100%×100%某指標(biāo)值得分 = 某指標(biāo)值指數(shù)×(

16、該指標(biāo)值對某指標(biāo)值得分 = 某指標(biāo)指數(shù)×(該指標(biāo)值對應(yīng)應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限對應(yīng)的上限)+ 對應(yīng)的上限的分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限對應(yīng)的上限)+ 對應(yīng)的上限2綜合風(fēng)險(xiǎn)分值的測定方法（4）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間沒有下限，那么為了得到合成指數(shù)必須給每個(gè)指標(biāo)賦予相應(yīng)采用以下方式處理：的權(quán)數(shù)而將其綜合起來，計(jì)算公式如下： 某指標(biāo)指數(shù) =指標(biāo)實(shí)際值 - 該指標(biāo)所處預(yù)警區(qū)間上限 ×100% 合成指數(shù) = 移Wi×Di ，其中 W 、D 分別為第 i相鄰預(yù)警區(qū)間下限 - 相鄰預(yù)警區(qū)間上限i i移Wi某指標(biāo)值得分 =某指標(biāo)值指數(shù)×（對應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限 - 對應(yīng)個(gè)指標(biāo)的權(quán)數(shù)、得分。Min嗓

17、瑟建議為簡化起見，只采取簡單算術(shù)平均的方的上限）+ 對應(yīng)的上限，對應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限（5）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間無上限，且某指法，其計(jì)算公式如下： 標(biāo)是越小越好，那么采用以下方式處理：合成指數(shù) = 移Wi×Di ，其中 W=1。i某指標(biāo)指數(shù) = 移Wi指標(biāo)實(shí)際值×100%相鄰預(yù)警區(qū)間下限 - 相鄰預(yù)警區(qū)間上限（五）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)某指標(biāo)值得分 = 測定地方債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)的分值后，我們設(shè)置相Max嗓瑟某指標(biāo)值指數(shù)×（對應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限 - 對應(yīng)應(yīng)的債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，以無警、微警、輕警、中警、的上限）+ 對應(yīng)的上限，對應(yīng)分?jǐn)?shù)區(qū)間的下限重警來描述財(cái)政所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)

18、，以綠燈、（6）若指標(biāo)值所在的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間無上限，且某指藍(lán)燈、黃燈、橙燈、紅燈五種信號燈來表示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)是越大越好，那么采用以下方式處理：實(shí)際信號。參考文獻(xiàn)1 沈綠野，黃蕓地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的博弈論分析J地方財(cái)政研究，2005,(11) 2 周禮華地方政府債務(wù)管理問題研究J經(jīng)濟(jì)論壇，2004,(08)3 張青，周菊芝地方政府債務(wù)預(yù)算與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制J湖北財(cái)稅，2003,(08) 4 謝春訊，雷良海地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系研究J上海企業(yè)，2007,(04)5 謝虹地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成及預(yù)警評價(jià)模型構(gòu)建初探J現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2007,(07)6 趙迎春地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究基于發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)的樣本分析J中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué) 報(bào)，2006,(10)Local Government Debt Risk Early Warning MechanismXU Sheng(Financial College of Zhongnan University