流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1、建立國(guó)家重點(diǎn)流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制  王金南 田仁生 劉桂環(huán) 董戰(zhàn)峰 張惠遠(yuǎn) 李云生 王東(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院,100012,北京孔志峰 蘇 明(財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,100036,北京流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指為了促進(jìn)跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)和 流域可持續(xù)發(fā)展, 政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃, 或者上下游政府達(dá) 成的跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)協(xié)議, 依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度或污染物排 放量, 核定生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償資金, 在相關(guān)政府之間達(dá)成的一種環(huán) 境財(cái)政安排機(jī)制, 簡(jiǎn)稱(chēng)流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償通 常有兩種方式:第一種是由上一級(jí)政府對(duì)跨界出境水質(zhì)超標(biāo)的上游或 下游政府扣繳生態(tài)

2、補(bǔ)償金, 或者對(duì)跨界出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)的上游或下游政 府給予資金獎(jiǎng)勵(lì);第二種是上下游政府直接根據(jù)達(dá)成的跨界水質(zhì)協(xié) 議,當(dāng)上游出境斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)上游政府給下游政府支付污染賠償 金, 反之當(dāng)上游出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)甚至優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)要求時(shí)下游政府給上 游政府支付生態(tài)補(bǔ)償金。根據(jù)近期我們對(duì)河北、遼寧、江蘇、浙江、 河南、湖南和福建等地方流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的調(diào)研,結(jié)合“十一五” 末期重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃實(shí)施考核要求, 提出了建立基于流域跨 界水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架, 建議國(guó)家層面應(yīng)重點(diǎn)解決流域 生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)依據(jù)不足、 生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)指南缺失以及生態(tài)補(bǔ)償財(cái) 政安排等問(wèn)題。一、 建立流域跨界水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

3、十分必要, 很多地 方正在積極試點(diǎn)并取得一定成效隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的加快, 流域上下游競(jìng)爭(zhēng) 性用水問(wèn)題日益突出,造成流域跨區(qū)水污染事件時(shí)有發(fā)生,省際間、 地區(qū)間水事糾紛接連不斷, 嚴(yán)重影響了流域上下游地區(qū)人民的生產(chǎn)和 生活以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 而且, 流域上游為了保證對(duì)下游的 供水水質(zhì)和水量,限制了自身的發(fā)展空間而喪失了許多發(fā)展的機(jī)會(huì)。 因此為了保證流域上下游間的和諧發(fā)展, 協(xié)調(diào)流域上下游各地區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán), 體現(xiàn)流域的公平使用, 迫切需要加快建立全國(guó)流域跨 界水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)在很多地方試點(diǎn)實(shí)施, 如河北省子牙河流域、河南省沙

4、穎河流域、福建省閩江流域、江蘇省 太湖流域、遼寧省遼河流域、浙江省新安江流域等。實(shí)踐表明,基于 跨界水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在這些流域已經(jīng)取得了一定的效果, 促 進(jìn)了流域治理力度和流域水質(zhì)改善。 試點(diǎn)省市都在準(zhǔn)備進(jìn)一步擴(kuò)大該 項(xiàng)政策的試點(diǎn)范圍, 河北和河南兩省計(jì)劃在全省全面推廣流域生態(tài)補(bǔ) 償和污染賠償制度。  二、 切實(shí)提高各級(jí)政府部門(mén)對(duì)建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的 作用認(rèn)識(shí)建立流域跨界水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以促進(jìn)公平利用流域水 環(huán)境容量資源、 合理分擔(dān)流域水環(huán)境保護(hù)責(zé)任, 給予上游因保障優(yōu)質(zhì) 水資源和水質(zhì)而限制其發(fā)展的補(bǔ)償, 彌補(bǔ)跨界水質(zhì)污染給下游造成的 損失, 促進(jìn)流域上下游和諧發(fā)展

5、。 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償是目前我國(guó)流域 生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?是流域“區(qū)別而有共同”的責(zé)任機(jī)制的體現(xiàn), 是流域水環(huán)境保護(hù)“河長(zhǎng)制”的經(jīng)濟(jì)責(zé)任延伸,是流域防治規(guī)劃實(shí)施 考核制度的有益補(bǔ)充,是環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的重要表現(xiàn)。最近國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的 重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情 況考核暫行辦法,對(duì)落實(shí)水污染防治責(zé)任制具有重要作用,但主要 是行政處罰措施, 無(wú)法激發(fā)流域上下游 “河長(zhǎng)” 管水的的內(nèi)在積極性。 結(jié)合運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 促進(jìn)行政責(zé)任目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)手段的融合, 將會(huì) 對(duì)促進(jìn)流域水污染防治起到更大的作用。 建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 是重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃實(shí)施考核的重要補(bǔ)充, 有利于重點(diǎn)流域水 污染防

6、治規(guī)劃的實(shí)施,有利于進(jìn)一步落實(shí)水污染防治目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任 制,有利于促進(jìn)流域水質(zhì)改善、流域和諧發(fā)展和流域健康發(fā)展。三、 明確流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償建立的思路和原則, 在地方試點(diǎn) 基礎(chǔ)上加大政策推進(jìn)力度流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)在建立和完善流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)考 核體系基礎(chǔ)上, 通過(guò)確立跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)體系, 根據(jù)上下 游出境斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況、 水污染治理成本、 水生態(tài)價(jià)值和發(fā)展機(jī) 會(huì)收益,強(qiáng)化流域水質(zhì)目標(biāo)考核行政和經(jīng)濟(jì)“雙重”約束機(jī)制,建立 水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償”機(jī)制。建立流域水質(zhì) 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)與行政手段相結(jié)合原則、 污染者賠償和受益 者補(bǔ)償原則、 流域水質(zhì)和水量相統(tǒng)籌

7、原則、 先易后難和逐步推進(jìn)原則、 注重實(shí)際易于操作原則?！笆晃濉蹦┢?2009-2010年,建議繼續(xù)開(kāi)展地方試點(diǎn)探 索。在國(guó)家層面上,建議選擇淮河、新安江、遼河等流域開(kāi)展跨省界 斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn), 其中優(yōu)先考慮在已有較好工作基 礎(chǔ)的淮河流域開(kāi)展試點(diǎn)。建議環(huán)境保護(hù)部結(jié)合“十一五”重點(diǎn)流域水 污染防治規(guī)劃實(shí)施考核, 推動(dòng)云南省和安徽省建立滇池和巢湖流域的 生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制試點(diǎn)。在省市層面上,及時(shí)總結(jié)閩江、子牙 河、遼河、沙穎河、湘江、新安江等流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)有省市流域跨市縣水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn), 加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償 的技術(shù)支持能力建設(shè)?！笆濉鼻皟赡?建議

8、在國(guó)家層面上,配合重點(diǎn)流域水污 染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法 的實(shí)施, 全面推進(jìn)重點(diǎn)流域 水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中規(guī)定的跨省界斷面、湖區(qū)(水庫(kù)斷面及重要 支流斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 國(guó)家制定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī), 為 建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)於ǚㄒ?guī)基礎(chǔ)。 在省市層面上, 重點(diǎn)推進(jìn)省控 和市控?cái)嗝嫠|(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制; “十二五”后三年,建議在省市 層面上, 全面推進(jìn)跨市縣界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 在國(guó)家層面 上, 重點(diǎn)推進(jìn)全國(guó)重點(diǎn)流域跨省界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 初步 建立起與跨界水質(zhì)目標(biāo)考核相一致的流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支持體系。四、 確定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是深入推進(jìn)流域水質(zhì)生態(tài) 補(bǔ)

9、償?shù)年P(guān)鍵合理確定流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定是建立有效的流域水質(zhì)生 態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾h(huán)節(jié), 也是流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償成功與否的關(guān)鍵因素。 流 域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定涉及跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況、污染物排放通量、 環(huán)境監(jiān)管技術(shù)水平、流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等一系列因素。目前,還 不可能直接依據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 暫時(shí)可以根據(jù)基于污染 物超標(biāo)排放通量和基于跨界水質(zhì)超標(biāo)程度兩種方法確定生態(tài)補(bǔ)償金 標(biāo)準(zhǔn)。 前者主要基于跨界斷面的污染物種類(lèi)、 污染物超過(guò)考核目標(biāo)的 程度、河流水量(河長(zhǎng)等確定超標(biāo)補(bǔ)償金額。后者主要基于跨界斷 面的污染物種類(lèi)、 污染物超過(guò)程度等確定超標(biāo)補(bǔ)償金額。 補(bǔ)償或賠償 標(biāo)準(zhǔn)可以采用監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)超標(biāo)倍

10、數(shù)和斷面污染物排放通量?jī)煞N形 式, 通過(guò)考慮流域的污染水平、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政支付能力等因 素,結(jié)合考慮現(xiàn)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染物平均處理成本、污染物 排放造成的平均損失成本等因素來(lái)確定。五、 盡快建立并完善流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系, 為建立 全國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償提供制度保障第一、 建立公平合理科學(xué)的流域跨界水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度。 流域水質(zhì)監(jiān) 測(cè)是流域跨界水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。 監(jiān)測(cè)斷面的布局要確保 能分清楚上下游的水質(zhì)保護(hù)責(zé)任,監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)要得到上下游政府的認(rèn) 可。 為了確保采集數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性和連續(xù)性, 應(yīng)加快建立可連續(xù)采集數(shù) 據(jù)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。 為保證流域跨界水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓胶屯该?度,

11、跨行政區(qū)河流斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)狀況應(yīng)由相關(guān)部門(mén)定期向社會(huì)公布, 引導(dǎo)公眾參與, 接受公眾監(jiān)督。 國(guó)家應(yīng)優(yōu)先重點(diǎn)推進(jìn) 7個(gè)重點(diǎn)流域的 跨省水質(zhì)考核斷面的自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)。 相應(yīng)地, 省級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)重 點(diǎn)加強(qiáng)省內(nèi)跨市縣斷面的水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)。第二、 建立與當(dāng)前財(cái)政體制相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政安排制度。 從 財(cái)政意義上講, 建立流域跨界水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償, 就是要明確各級(jí)政 府在流域水質(zhì)治理上的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系, 對(duì)事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的通過(guò)轉(zhuǎn)移支付形式予以解決。 按照現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制, 環(huán)境治理的責(zé)任 主要體現(xiàn)在地方政府。 對(duì)地方政府的財(cái)力不足以解決其環(huán)境治理責(zé)任 的,由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。根據(jù)這一制度

12、設(shè)計(jì)的基本原理, 以及流域水質(zhì)目標(biāo), 可以形成相應(yīng)的財(cái)政制度安排。 主要有中央政府 一般性轉(zhuǎn)移支付、 中央專(zhuān)項(xiàng)資金支付、 中央政府指導(dǎo)下的橫向轉(zhuǎn)移支 付等三種形式。 建議對(duì)水質(zhì)較好的跨省流域采用第一種方式, 污染比 較嚴(yán)重的流域采用第二和第三種方式。第三、 建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟块T(mén)協(xié)調(diào)制度。 流域生態(tài)補(bǔ)償工作系 統(tǒng)性和綜合性很強(qiáng),單一部門(mén)難以完成,需要各部門(mén)分工協(xié)作、各負(fù) 其責(zé)、共同推進(jìn)這項(xiàng)工作。各部門(mén)要根據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)方案,落 實(shí)生態(tài)補(bǔ)償各項(xiàng)任務(wù),要將生態(tài)補(bǔ)償政策制定、措施落實(shí)、補(bǔ)償資金 的扣繳使用等納入各級(jí)部門(mén)的日常管理工作。 環(huán)保部門(mén)全面負(fù)責(zé)流域 水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立, 建立流域跨界水

13、質(zhì)斷面監(jiān)測(cè)、 生態(tài)補(bǔ)償金確 定等。 財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)補(bǔ)償金征繳和使用管理等。 水利部門(mén)負(fù)責(zé)提供流 域水量數(shù)據(jù)等。第四、 建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商和仲裁制度。 在建立流域水質(zhì)生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中, 應(yīng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商和仲裁機(jī)制, 為利益相關(guān) 方提供磋商和對(duì)話的平臺(tái)。 對(duì)于一些無(wú)法達(dá)成一致的問(wèn)題, 由上級(jí)政 府或有關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)與仲裁,確保流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)順利開(kāi) 展。在省內(nèi)跨市流域?qū)λ|(zhì)、水量、流向監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有異議的,分別由 省環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和省水文勘測(cè)機(jī)構(gòu)依照規(guī)定裁定。 對(duì)各級(jí)人民政府及 有關(guān)部門(mén)不按期報(bào)告、 通報(bào), 或者拒報(bào)、 謊報(bào)水質(zhì)、 水量監(jiān)測(cè)結(jié)果的, 按照規(guī)定追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。六、 加

14、快流域生態(tài)補(bǔ)償政策的立法進(jìn)程, 為全國(guó)建立流域生 態(tài)補(bǔ)償制度提供法規(guī)基礎(chǔ)目前, 生態(tài)補(bǔ)償依然停留在相關(guān)的政策口號(hào)層面, 政策推進(jìn)力度 尚需加大、 步伐還需進(jìn)一步加快。 國(guó)務(wù)院的一些文件已經(jīng)明確提出要 完善生態(tài)補(bǔ)償政策, 盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 開(kāi)展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試 點(diǎn)工作。溫家寶總理在 2009年政府工作報(bào)告中,更明確提出要加快 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2008年修訂的水污染防治法也明確規(guī)定,“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式, 建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū) 區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。因 此,國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家流域水環(huán)境保護(hù)政策和制度建設(shè)需求, 加快流域生態(tài)補(bǔ)償立法工

15、作, 就流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶缍ā?基本準(zhǔn)則、 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、 補(bǔ)償方式等重要問(wèn)題出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn), 制定流域生態(tài)補(bǔ)償 法規(guī)和技術(shù)指南, 為地方開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作提供法律與技術(shù) 支持。以上研究結(jié)果供領(lǐng)導(dǎo)參考。如有建議或指示,請(qǐng)反饋我院。附件:關(guān)于建立流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考主送:環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、黨組成員、總工程師抄送:辦公廳, 規(guī)財(cái)司, 政法司, 污防司, 生態(tài)司, 環(huán)評(píng)司, 科技司, 總量司、環(huán)監(jiān)司、環(huán)監(jiān)局,國(guó)際司,人事司,核安全司,宣教司、機(jī) 關(guān)黨委等相關(guān)單位  簽 發(fā) 人:王金南 電 話 系 人:田仁生 傳 真/p>

16、5 關(guān)于建立流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考王金南 田仁生 劉桂環(huán) 董戰(zhàn)峰 張惠遠(yuǎn) 李云生 王東(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院,100012,北京孔志峰 蘇 明(財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,100036,北京流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指為了促進(jìn)跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)和流域可持續(xù) 發(fā)展, 政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃確定, 或者上下游政府達(dá)成的跨界斷面水質(zhì) 目標(biāo)協(xié)議, 依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度以及污染物排放量, 核定生態(tài)補(bǔ)償和污染 賠償資金, 在相關(guān)政府之間達(dá)成的一種環(huán)境財(cái)政安排機(jī)制, 簡(jiǎn)稱(chēng)流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ) 償(RBWQEC機(jī)制。流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償通常有兩種方式:第一種是由上一級(jí)政府 對(duì)跨界出境水質(zhì)超標(biāo)的上游

17、或下游政府扣繳生態(tài)補(bǔ)償金, 或者對(duì)跨界出境水質(zhì)達(dá) 標(biāo)的上游或下游政府給予資金獎(jiǎng)勵(lì); 第二種是上下游政府直接根據(jù)跨界水質(zhì)協(xié)議 和規(guī)劃要求以及實(shí)際水質(zhì)狀況, 當(dāng)上游出境斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)上游政府給下游政府 支付污染賠償金, 反之當(dāng)上游出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)甚至優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)要求時(shí)下游政府給 上游政府支付生態(tài)補(bǔ)償金。本文根據(jù)我們對(duì)河北、遼寧、江蘇、浙江、河南和福 建等地方流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的調(diào)查, 結(jié)合 “十一五”末期重點(diǎn)流域水污染防治規(guī) 劃實(shí)施考核, 提出建立基于全國(guó)流域跨界水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架, 建 議國(guó)家層面應(yīng)重點(diǎn)解決流域生態(tài)補(bǔ)償法律、 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、 水質(zhì)斷面優(yōu)化以及生 態(tài)補(bǔ)償財(cái)政安排等問(wèn)題。1.

18、建立跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的緊迫性隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和公眾環(huán)境需求的提高, 流域跨區(qū)水污染事件時(shí)有 發(fā)生,省際間、地區(qū)間水事糾紛接連不斷,嚴(yán)重影響了流域下游地區(qū)人民的生產(chǎn) 和生活以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 因此, 明確流域水污染的行政區(qū)分包治理責(zé) 任, 加快建立全國(guó)流域跨界水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制, 是解決流域水資源開(kāi)發(fā)利用 的外部性、保護(hù)行政區(qū)際水資源開(kāi)發(fā)權(quán)益、協(xié)調(diào)流域區(qū)際矛盾的重要突破口。本文受到國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng) 水體污染控制與治理 主題六 流域生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償政策及其示范研究 課題資助,在課題前期地方流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)調(diào)研基礎(chǔ)上形成。在此,感謝河北省環(huán)保廳、遼寧省環(huán)保廳、 江蘇省環(huán)保廳

19、、浙江省環(huán)保廳、湖南省環(huán)保廳、河南省環(huán)保廳、陜西省環(huán)保廳、湖北省環(huán)保廳、江西省環(huán) 保廳、廣東省環(huán)保廳和福建省環(huán)保廳的大力支持。建立流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是為了促進(jìn)流域水質(zhì)得到持續(xù)改 進(jìn), 上一級(jí)政府根據(jù)政府批準(zhǔn)實(shí)施的流域水污染防治規(guī)劃, 或者上下游政府關(guān)于 跨界水質(zhì)水量協(xié)議, 主要依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度、 跨界污染物超標(biāo)排放通量 以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平, 通過(guò)扣繳或獎(jiǎng)勵(lì)資金的一種輔助性的經(jīng)濟(jì)約束制度。 基 于目前中國(guó)跨界流域環(huán)境糾紛問(wèn)題日益突現(xiàn), 急需盡快建立基于流域跨界斷面水 質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。1.1 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償是目前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞搅饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償制度的建立可以促進(jìn)流域水

20、環(huán)境保護(hù)的受益主體對(duì)水環(huán)境保 護(hù)主體所投入的成本按受益比例進(jìn)行分擔(dān), 保護(hù)了上游地區(qū)進(jìn)行水環(huán)境治理的積 極性, 從而保證了不同受益主體公平共享流域水資源的權(quán)利。 根據(jù)不同流域特征 和流域內(nèi)面臨的突出問(wèn)題, 可以將流域生態(tài)補(bǔ)償劃分為三大類(lèi)型:一是流域跨界 斷面水質(zhì)污染賠償, 主要表現(xiàn)在流域性水體污染嚴(yán)重和跨界影響問(wèn)題突出, 其利 益相關(guān)者主要是流域內(nèi)各地區(qū)政府, 容易建立基于跨界水質(zhì)控制目標(biāo)確定補(bǔ)償責(zé) 任; 二是跨界流域生態(tài)補(bǔ)償, 主要問(wèn)題在于流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)責(zé)任以及對(duì)上游地區(qū) 發(fā)展機(jī)會(huì)的影響, 流域內(nèi)的各地區(qū)政府是生態(tài)保護(hù)的直接責(zé)任者; 三是流域水源 地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償, 主要問(wèn)題表現(xiàn)在水源地區(qū)域

21、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和水源保護(hù)投 入不足,其利益相關(guān)者是水源區(qū)和供水受益區(qū),其責(zé)任關(guān)系比較清晰。因此,跨 界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾Ｊ健?.2 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償是流域“區(qū)別而有共同”的責(zé)任機(jī)制流域水污染防治一般會(huì)涉及到城鎮(zhèn)生活污水治理、 工業(yè)污染防治、 農(nóng)業(yè)面源 治理以及小流域綜合整治等多方面內(nèi)容。 流域水污染防治急需建立區(qū)域 “區(qū)別而 有共同責(zé)任”的機(jī)制,對(duì)流域污染防治實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)度、綜合協(xié)調(diào)和目標(biāo)管理,這 將提高流域水污染防治規(guī)劃制定的可操作性,并提高流域治污方案的實(shí)施能力。 而流域生態(tài)補(bǔ)償制度是一種促進(jìn)流域生態(tài)破壞和水污染外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì) 政策工具,符合“破壞者付費(fèi)”和“

22、污染者付費(fèi)”的原則,促使污染產(chǎn)生者在治 污成本和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之間進(jìn)行權(quán)衡, 促進(jìn)各種水污染治理措施的有效執(zhí)行。 建立基 于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 將依據(jù)流域水污染防治規(guī)劃或上下游 水質(zhì)協(xié)議, 明確流域上下游污染防治的責(zé)任和義務(wù), 明確保護(hù)流域水環(huán)境安全是 上下游共同的責(zé)任。 應(yīng)該說(shuō), 基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建立 “區(qū)別而有共同責(zé)任”的流域水污染防治機(jī)制的重要組成部分。1.3 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償是“河長(zhǎng)制”的一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任制“河長(zhǎng)制” 是流域水污染防治機(jī)制的一種創(chuàng)新, 通常由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人 擔(dān)任河流或湖泊的“河長(zhǎng)”,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理,對(duì)轄區(qū)流域水質(zhì)改善 目標(biāo)負(fù)

23、責(zé)。 “河長(zhǎng)制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制所衍生出 來(lái)的水污染治理制度。 “河長(zhǎng)制” 有效地落實(shí)了地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一基 本法律制度,為區(qū)域和流域水環(huán)境治理開(kāi)辟了一條新路。 “河長(zhǎng)制”的實(shí)施,傳 達(dá)了地方政府重視環(huán)保、強(qiáng)化責(zé)任的鮮明態(tài)度。推行“河長(zhǎng)制”表明環(huán)保問(wèn)責(zé)已 不再是空頭口號(hào)。 “河長(zhǎng)制” 將有效調(diào)動(dòng)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)政能力。 “河長(zhǎng)制” 的建立為科學(xué)理性地實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)流域污染防治目標(biāo)提供了可能。 但目 前的“河長(zhǎng)制”問(wèn)責(zé)過(guò)多,更多的考慮的是上下游“河長(zhǎng)”的“臉面子”和“官 帽子”,而對(duì)上下游政府的“錢(qián)袋子”則考慮較少,因此,急需建立基于跨界斷 面水質(zhì)目標(biāo)的

24、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)上下游政府治理水污染附加一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束, 這是 “河長(zhǎng)制”行政手段的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體現(xiàn)。1.4 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償是流域防治規(guī)劃實(shí)施考核的補(bǔ)充2009年 5月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部會(huì)同發(fā)展改革委、監(jiān)察部、 財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門(mén)制訂的重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃 實(shí)施情況考核暫行辦法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)辦法。辦法的制訂和實(shí)施,將有 利于加快實(shí)施重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃, 進(jìn)一步落實(shí)水污染防治責(zé)任制, 切 實(shí)改善水環(huán)境質(zhì)量。辦法將水質(zhì)指標(biāo)和治污項(xiàng)目指標(biāo)作為考核的主要內(nèi)容, 其中水質(zhì)指標(biāo)主要考核跨省界斷面、 湖區(qū) (水庫(kù)斷面及重要支流斷面水質(zhì)綜合 達(dá)標(biāo)率;項(xiàng)目指標(biāo)主要考核水污

25、染防治項(xiàng)目完成率。 辦法制定了考核的獎(jiǎng)懲 措施,即考核結(jié)果為差的,視為未通過(guò)考核;對(duì)考核結(jié)果為好的,有關(guān)部門(mén)優(yōu)先 加大對(duì)該地區(qū)污染治理和環(huán)保能力建設(shè)支持力; 對(duì)未通過(guò)考核的, 環(huán)境保護(hù)部將 暫停該地區(qū)相關(guān)流域新增主要水污染物排放建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批, 未通過(guò)年度考 核的省(區(qū)、市人民政府需在 30天內(nèi)向國(guó)務(wù)院做出書(shū)面報(bào)告,提出限期整改 措施, 并抄送國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén); 對(duì)未通過(guò)考核且整改不到位或因工作不力造成重 大社會(huì)影響的行為也作了明確規(guī)定,提出了嚴(yán)懲措施。應(yīng)該說(shuō), 辦法中提出 的相關(guān)獎(jiǎng)懲措施是相當(dāng)嚴(yán)格的, 對(duì)落實(shí)水污染防治責(zé)任制具有重要作用。 但這主 要是行政處罰措施, 若配合經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制將引

26、起各級(jí)政府的更大重視, 可以說(shuō)建 立跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是重點(diǎn)流域水污染防治 “十一五” 規(guī)劃實(shí)施考 核的重要補(bǔ)充。2. 流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的地方實(shí)踐2.1 若干地方的典型做法“十一五” 以來(lái), 生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫搅巳鐣?huì)的高度關(guān)注。 每年的 “兩會(huì)” 期間, 人大代表和政協(xié)委員都提出了許多建議和提案,政府工作報(bào)告也給予了高度重 視。一些地方也開(kāi)始大膽探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。部 分省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前,已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)的有江蘇、 福建、浙江、河北、河南、遼寧、山東、山西、湖南等。以下是我們開(kāi)展的一些 調(diào)研案例經(jīng)驗(yàn)。江蘇省政府分別于 2008

27、年初、2009年初發(fā)布了江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償 辦法(試行和江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償方案(試行,以“誰(shuí) 污染誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)破壞誰(shuí)補(bǔ)償”為原則,在江蘇省太湖流域主要河流推行環(huán)境資源 區(qū)域補(bǔ)償制度。在確定流域上下游地區(qū)間的補(bǔ)償責(zé)任方面, 江蘇省采取結(jié)合考慮不同河段的 水質(zhì)和水量要求來(lái)確定, 水質(zhì)監(jiān)測(cè)由省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織, 并實(shí)施 統(tǒng)一監(jiān)督管理; 水量及流向監(jiān)測(cè)由省水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織。斷面水質(zhì)、水量 及流向一般采取自動(dòng)監(jiān)測(cè)的方法。 未設(shè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站的斷面,水質(zhì)指標(biāo)由省、市環(huán) 境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合用人工監(jiān)測(cè)的方法, 每周監(jiān)測(cè) 1次;水量指標(biāo)由省、市水文水資 源勘測(cè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合人工監(jiān)測(cè)方法, 根據(jù)

28、河道水文特征確定監(jiān)測(cè)頻次, 計(jì)算當(dāng)月水量 流向指標(biāo)值。從補(bǔ)償主體的責(zé)任分擔(dān)來(lái)看, 上游設(shè)區(qū)的市出境水質(zhì)超過(guò)控制斷面水質(zhì)目標(biāo) 的, 由上游設(shè)區(qū)的市及所轄縣 (市 政府根據(jù)責(zé)任對(duì)下游設(shè)區(qū)的市予以資金補(bǔ)償; 對(duì)直接排入太湖湖體的河流, 上游設(shè)區(qū)的市入湖斷面、入清水廊道斷面、入省界 斷面水質(zhì)超過(guò)控制斷面水質(zhì)目標(biāo)的, 由上游設(shè)區(qū)的市及所轄縣(市 政府根據(jù)責(zé) 任向省級(jí)財(cái)政繳納補(bǔ)償資金。從補(bǔ)償因子和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看, 綜合考慮了水污染防治的要求和治理成本, 將補(bǔ)償 因子及標(biāo)準(zhǔn)確定為:化學(xué)需氧量每噸 1.5萬(wàn)元,氨氮每噸 10萬(wàn)元,總磷每噸 10萬(wàn)元。 補(bǔ)償資金核定采取各單因子補(bǔ)償資金加和的形式, 即:單因子補(bǔ)償資金

29、=(斷 面水質(zhì)指標(biāo)值-斷面水質(zhì)目標(biāo)值×月斷面水量×補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。可見(jiàn),江蘇省生態(tài) 補(bǔ)償采用的是污染物通量考核目標(biāo)的方式, 以污染物通量大小作為流域上下游經(jīng)濟(jì)責(zé)任補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)依據(jù)。其中,水質(zhì)目標(biāo)由江蘇省環(huán)保廳根據(jù)國(guó)家、省太湖治理 工作要求每年進(jìn)行調(diào)整。從補(bǔ)償資金的征繳方式來(lái)看,自 2009年起,江蘇省環(huán)保廳會(huì)同省財(cái)政廳按 季度核算、匯總各斷面補(bǔ)償金額,依據(jù)設(shè)區(qū)的市政府報(bào)送的分?jǐn)傄庖?jiàn),直接通知 相關(guān)設(shè)區(qū)的市、縣(市政府在收到通知后 10日內(nèi),向省財(cái)政繳納補(bǔ)償資金, 由省財(cái)政直接轉(zhuǎn)撥受償?shù)脑O(shè)區(qū)的市和縣(市財(cái)政。2008年,河北省環(huán)保廳發(fā)布了關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面 水質(zhì)目標(biāo)

30、責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知 , 并聯(lián)合省財(cái)政廳發(fā)布了 關(guān)于子牙河水系生態(tài)補(bǔ)償金管理使用等有關(guān)事項(xiàng)的通知 。 自 2008年 4月起, 在子牙河流域的 5市 57條河流實(shí)行了跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核并實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償金 扣繳政策。該項(xiàng)政策實(shí)施一年來(lái),子牙河流域水質(zhì)明顯提高,河北已決定在全省 七大水系全面推廣生態(tài)補(bǔ)償金政策。子牙河水系考核范圍涉及子牙河水系的石家莊、滄州、衡水、邢臺(tái)、邯鄲市 5市的 11條主要河流,共 14個(gè)跨設(shè)區(qū)市斷面。水質(zhì)監(jiān)測(cè)采用自動(dòng)監(jiān)測(cè)為主和人 工不定期抽查監(jiān)測(cè)為輔的方式。 子牙河流域斷面監(jiān)測(cè)點(diǎn)都有自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備, 進(jìn)行 日常監(jiān)管,每月河北省環(huán)保廳不定期到子牙河各交界斷面進(jìn)

31、行監(jiān)測(cè)。從補(bǔ)償考核因子和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,子牙河水系采用考核斷面超標(biāo)扣繳的方 式,超標(biāo)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)分為兩種情況:一是當(dāng)河流入境水質(zhì)達(dá)標(biāo)(或無(wú) 入境水流時(shí),當(dāng)考核城市跨市出境斷面的水質(zhì)化學(xué)需氧量濃度監(jiān)測(cè)結(jié)果超標(biāo) 0.5倍以下,每次扣繳 10萬(wàn)元;超標(biāo) 0.5倍至 1.0倍之間,每次扣繳 50萬(wàn)元; 超標(biāo) 1.0倍至 2.0倍之間,每次扣繳 100萬(wàn)元;超標(biāo) 2.0倍以上,每次扣繳 150萬(wàn)元。同一個(gè)設(shè)區(qū)市范圍內(nèi),對(duì)所有超標(biāo)斷面累計(jì)扣繳;二是當(dāng)河流入境水質(zhì)超 標(biāo), 而且考核市跨市出境斷面水質(zhì)化學(xué)需氧量濃度繼續(xù)增加時(shí), 所考核市跨市出 境斷面的水質(zhì)化學(xué)需氧量濃度監(jiān)測(cè)結(jié)果超標(biāo) 0.5倍以下,每次扣

32、繳 20萬(wàn)元;超 標(biāo) 0.5-1.0倍之間, 每次扣繳 100萬(wàn)元;超標(biāo) 1.0倍-2.0倍之間,每次扣繳 200萬(wàn)元;超標(biāo) 2.0倍以上,每次扣繳 300萬(wàn)元。同一個(gè)設(shè)區(qū)市范圍內(nèi),對(duì)所有超標(biāo) 斷面累計(jì)扣繳。 每月按環(huán)保部門(mén)提供的考核斷面水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù), 對(duì)有關(guān)市直接從 財(cái)政年度經(jīng)費(fèi)中扣繳補(bǔ)償金。 生態(tài)補(bǔ)償金只能專(zhuān)項(xiàng)用于子牙河水系深水井飲水安 全項(xiàng)目、子牙河流域水污染治理項(xiàng)目等。從實(shí)施效果來(lái)看,截止到 2009年 3月底,子牙河流域 5個(gè)城市共扣繳生態(tài) 補(bǔ)償金 1430萬(wàn)元,流域化學(xué)需氧量平均濃度比 2008年下降 42.8%,氨氮平均濃 度比 2008年下降 13.7%,流域水質(zhì)達(dá)到多年來(lái)最好

33、的水平,上游向下游排污的情況得到了明顯的改善。 從 2009年 4月開(kāi)始對(duì)全省 57條河流 210個(gè)斷面實(shí)施生 態(tài)補(bǔ)償金政策,目前全省已經(jīng)扣繳生態(tài)補(bǔ)償金 2720萬(wàn)元,4月和 5月兩個(gè)月石 家莊、秦皇島、邢臺(tái)市、承德、邯鄲 5個(gè)省轄市共扣繳 1290萬(wàn)元生態(tài)補(bǔ)償金, 按照數(shù)額從多到少依次為秦皇島市 850萬(wàn)元,石家莊市 300萬(wàn)元,邢臺(tái)市 90萬(wàn) 元,承德市 40萬(wàn)元,邯鄲市 10萬(wàn)元。全省水污染治理力度明顯加大,僅 2008年全省就有 109座污水處理廠建成, 流域水質(zhì)也有明顯改善, 全省 4月和 5月分 別有 17個(gè)和 14個(gè)斷面達(dá)到或優(yōu)于考核標(biāo)準(zhǔn)。2008年 10月,遼寧省印發(fā)了遼寧省跨

34、行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考 核暫行辦法,規(guī)定了 27個(gè)跨行政區(qū)與河流出市斷面具體的考核依據(jù)及辦法, 省環(huán)保廳發(fā)布了關(guān)于下達(dá) 2008年各河流出市斷面考核目標(biāo)值的通知和關(guān) 于下達(dá) 2009年各河流出市斷面考核目標(biāo)值的通知,對(duì)遼河 9個(gè)干流、18個(gè)其 他河流的出市斷面及水質(zhì)考核目標(biāo)值做了明確界定。從考核范圍來(lái)看, 包括沈陽(yáng) 2個(gè)出市斷面、鞍山 2個(gè)出市斷面、撫順 1個(gè)出 市斷面、本溪 2個(gè)出市斷面、營(yíng)口 2個(gè)出市斷面,遼陽(yáng)、鐵嶺、盤(pán)錦、大連、丹 東、錦州、阜新、朝陽(yáng)、葫蘆島各 1個(gè)出市斷面,其中有 10個(gè)出市斷面為入海 斷面。 斷面的具體位置由省環(huán)保廳按照便于分清責(zé)任、 具有代表性和可操作性的

35、 原則, 組織上下游市環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)共同設(shè)定, 出市斷面水質(zhì)考核目標(biāo)值 由省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)確定,主要根據(jù)國(guó)家、省水污染防治規(guī)劃目標(biāo)和省、 市政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任書(shū)目標(biāo)要求來(lái)設(shè)定。 監(jiān)測(cè)指標(biāo)為化學(xué)需氧量 (入海斷面為高 錳酸鹽指數(shù), 由省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)斷面, 每月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)由省環(huán)境監(jiān)測(cè) 中心站匯總后, 于下月 5日前上報(bào)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。 如上下游對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié) 果存有異議,可以重新取樣監(jiān)測(cè)。補(bǔ)償資金扣繳標(biāo)準(zhǔn)主要考慮水污染防治的要求和治理成本, 目前暫定為:遼 河干流(包括遼河、渾河、太子河、大遼河超標(biāo) 0.5倍及以下,扣繳 50萬(wàn)元, 每遞增超標(biāo) 0.5倍以?xún)?nèi)(含 0.5倍,加罰

36、 50萬(wàn)元。其他河流超標(biāo) 0.5倍及以 下,扣繳 25萬(wàn)元,每遞增超標(biāo) 0.5倍以?xún)?nèi)(含 0.5倍,加罰 25萬(wàn)元。 從扣繳程序與使用方向來(lái)看, 省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)檢測(cè)結(jié)果和補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)開(kāi)會(huì)討論,確定每月應(yīng)繳納的補(bǔ)償資金總額。于每月 15日前將核定 的上月各斷面應(yīng)繳納補(bǔ)償資金通報(bào)各有關(guān)市人民政府, 同時(shí)抄送省財(cái)政廳, 由省 財(cái)政廳在結(jié)算時(shí)一并扣繳。 省級(jí)財(cái)政扣繳的補(bǔ)償資金作為遼寧省流域水污染生態(tài) 補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金, 專(zhuān)項(xiàng)用于流域水污染綜合政治、生態(tài)修復(fù)和污染減排工程,補(bǔ)償 給下游城市,入海斷面扣繳的補(bǔ)償資金交由省財(cái)政廳統(tǒng)一保管、支配。從政策效果來(lái)看,自 2009年開(kāi)始采取扣繳補(bǔ)償資來(lái),

37、1月、2月、3月、4月已經(jīng)分別扣繳補(bǔ)償金 125萬(wàn)元、225萬(wàn)元、125萬(wàn)元、300萬(wàn)元,總計(jì) 775萬(wàn) 元。這筆資金目前由省環(huán)保廳保管,尚未使用,具體如何使用正在制定辦法。通 過(guò)實(shí)行河段責(zé)任制, 將水污染治理任務(wù)落實(shí)到市長(zhǎng)或者縣長(zhǎng)身上, 提高了各縣市 對(duì)流域水污染防治的重視程度。2008年底,河南省原環(huán)境保護(hù)局與財(cái)政廳頒布了沙潁河流域水環(huán)境生態(tài) 補(bǔ)償暫行辦法。2009年 2月,省財(cái)政廳和環(huán)境保護(hù)廳又印發(fā)了河南省沙穎 河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法。沙潁河流域的鄭州、開(kāi)封、許 昌、 漯河、 平頂山和周口六個(gè)城市根據(jù)這些規(guī)章也分別制定了本轄區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償 暫行辦法, 對(duì)各縣區(qū)處境水質(zhì)進(jìn)行

38、考核。 沙穎河流域生態(tài)補(bǔ)償是一種 “超標(biāo)罰款” 和“達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)”相結(jié)合的“雙向”補(bǔ)償機(jī)制。從補(bǔ)償主體的責(zé)任分擔(dān)來(lái)看, 河南省實(shí)施的是基于跨界監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé) 任考核的方式,暫沒(méi)有考慮水量問(wèn)題。沙潁河流域的六市六條河流共設(shè)置了 13個(gè)地表水責(zé)任目標(biāo)考核斷面, 對(duì)各省轄市出境斷面設(shè)置了水質(zhì)目標(biāo), 基本分清了 流域上下游各市責(zé)任。地表水?dāng)嗝嫠|(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核實(shí)施的是周監(jiān)測(cè)考核制度, 省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站組織六市環(huán)境監(jiān)測(cè)站開(kāi)展 13個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的周監(jiān)測(cè),省中心站 負(fù)責(zé)編制 “沙潁河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償周報(bào)” 。省環(huán)保廳高度重視生態(tài)補(bǔ)償政策 實(shí)施的水質(zhì)監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力建設(shè), 目前已經(jīng)設(shè)置了 8個(gè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站。 為了

39、確保 監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量,8個(gè)水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站每周至少進(jìn)行一次比對(duì)監(jiān)測(cè),各斷面目前每 月至少開(kāi)展一次上下游城市和省中心站的同步監(jiān)測(cè)。從考核因子和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置來(lái)看,按照 “污染重扣繳額度大,污染輕扣繳額度 小”原則實(shí)施扣繳生態(tài)補(bǔ)償金,并根據(jù)考核斷面水質(zhì)在五類(lèi)(COD40mg/l, NH3-N2mg/l水以?xún)?nèi)還是屬于劣五類(lèi)水實(shí)施不同的扣繳標(biāo)準(zhǔn):(1考核斷面 水質(zhì)在五類(lèi)水以?xún)?nèi)時(shí)的扣繳標(biāo)準(zhǔn)為:0.1<超標(biāo)倍數(shù)1.0的,補(bǔ)償金按照 5萬(wàn) 元×(1+超標(biāo)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算;1.0<超標(biāo)倍數(shù)2.0的,補(bǔ)償金按照 10萬(wàn)元×(1+超標(biāo)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算;超標(biāo) 2倍以上的,補(bǔ)償金按照 50萬(wàn)元

40、5;(1+超標(biāo)倍 數(shù)進(jìn)行計(jì)算。 (2考核斷面水質(zhì)屬于劣五類(lèi)水時(shí)的扣繳標(biāo)準(zhǔn)為:0.1<超標(biāo)倍 數(shù)0.5的, 補(bǔ)償金按照 10萬(wàn)元×(1+超標(biāo)倍數(shù) 進(jìn)行計(jì)算; 0.5<超標(biāo)倍數(shù)1.0的,補(bǔ)償金按照 25萬(wàn)元×(1+超標(biāo)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算;1.0<超標(biāo)倍數(shù)1.5的, 補(bǔ)償金按 50萬(wàn)元×(1+超標(biāo)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算;1.5<超標(biāo)倍數(shù)2.0的,補(bǔ)償金 按 100萬(wàn)元×(1+超標(biāo)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算;超標(biāo) 2倍以上的,補(bǔ)償金按照 200萬(wàn)元 ×(1+超標(biāo)倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算。河南省對(duì)沙穎河水環(huán)境責(zé)任目標(biāo)完成情況較好的省轄市,按以下方法進(jìn)行獎(jiǎng) 勵(lì)或生態(tài)補(bǔ)償:(

41、1出境河流水質(zhì)為-類(lèi)水質(zhì),化學(xué)需氧量和氨氮的達(dá)標(biāo)率 均大于 90%時(shí),每年對(duì)該河流的城市獎(jiǎng)勵(lì) 100萬(wàn)元。(2出境河流水質(zhì)為、 類(lèi)水質(zhì),化學(xué)需氧量和氨氮的達(dá)標(biāo)率均大于 90%時(shí),達(dá)標(biāo)率比上年度每增加 1個(gè)百分點(diǎn), 省政府每年對(duì)該河流的城市獎(jiǎng)勵(lì) 20萬(wàn)元, 連續(xù)兩年以上均為 100%時(shí), 每年對(duì)該河流的城市獎(jiǎng)勵(lì) 100萬(wàn)元。(3出境河流水質(zhì)為劣類(lèi)水質(zhì),化學(xué)需 氧量和氨氮的達(dá)標(biāo)率均大于 90%時(shí),達(dá)標(biāo)率比上年度每增加 1個(gè)百分點(diǎn),省政府 每年對(duì)該河流的城市獎(jiǎng)勵(lì) 10萬(wàn)元,連續(xù)兩年以上均為 100%時(shí),每年對(duì)該河流的 城市獎(jiǎng)勵(lì) 50萬(wàn)元。從生態(tài)補(bǔ)償資金的征徼方式來(lái)看, 省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站每月統(tǒng)計(jì)生態(tài)補(bǔ)

42、償金的 扣繳額度, 省環(huán)保廳和財(cái)政廳聯(lián)合,每月向六市的人民政府及其財(cái)政局、環(huán)保局 通報(bào)各市生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳情況。 省環(huán)境監(jiān)測(cè)站每季度統(tǒng)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳額 度, 省環(huán)保廳每季度在新聞發(fā)布會(huì)上公布, 省財(cái)政廳每季度向六市財(cái)政局下文通 報(bào)扣繳情況, 省環(huán)保廳根據(jù)省財(cái)政廳文獻(xiàn)按照暫行辦法拿出生態(tài)補(bǔ)償資金使用方 案, 采取省財(cái)政廳墊付資金的辦法使用扣繳的生態(tài)補(bǔ)償金, 年底省財(cái)政從六市財(cái) 政轉(zhuǎn)移支付中一并扣繳。 沙穎河流域的生態(tài)補(bǔ)償金按月計(jì)算, 生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)資按年度 計(jì)算。 生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)金從省財(cái)政廳收取的生態(tài)補(bǔ)償金中支付。 生態(tài)補(bǔ)償金支出結(jié)構(gòu)為: 50%用于對(duì)下游的生態(tài)補(bǔ)償, 20%用于水污染防治, 20%用于

43、流域環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)控 能力建設(shè),10%用于對(duì)水環(huán)境責(zé)任目標(biāo)完成情況較好的省轄市獎(jiǎng)勵(lì)。浙江省在飲用水水源地的生態(tài)補(bǔ)償方面做了很好的探索。 以浙江省湖州市德 清縣最為典型, 德清縣西部地區(qū)是全縣主要河流的源頭和水源涵養(yǎng)區(qū)。 為了讓長(zhǎng) 期為西部生態(tài)保護(hù)的投資者得到相應(yīng)的回報(bào), 以進(jìn)一步鼓勵(lì)西部地區(qū)群眾保護(hù)生 態(tài)環(huán)境的積極性,德清縣建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2005年 2月,德清縣人民政府 出臺(tái)德清縣人民政府關(guān)于建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn),明確了德 清縣實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶堑虑蹇h 104國(guó)道以西的區(qū)域, 明確了生態(tài)補(bǔ)償資源的 籌措渠道:一是落實(shí)生態(tài)公益林的補(bǔ)償基金。 二是建立西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本保障型體制,

44、對(duì)莫干山鎮(zhèn)、花頭鄉(xiāng)實(shí)行財(cái)政基本保障型體制,使財(cái)政供養(yǎng)人員人均財(cái)政 可支配收入達(dá)到全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均水平。 三是建立全縣生態(tài)補(bǔ)償基金, 在縣財(cái)政預(yù)算 內(nèi)安排 100萬(wàn)元,從全縣水資源費(fèi)中提取 10%,在對(duì)河口水庫(kù)原水資源費(fèi)中新增 0.1元/噸,每年從土地出讓金縣得部分提取 1%,從排污費(fèi)中提取 10%,從農(nóng)業(yè) 發(fā)展基金中提取 5%。意見(jiàn)明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償資金納入縣財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理, 專(zhuān)項(xiàng)用于西部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償資金的補(bǔ)償做到鄉(xiāng) 鎮(zhèn)、到項(xiàng)目、做到專(zhuān)款專(zhuān)用。德清縣生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施極大地推動(dòng)了西部的生態(tài)保 護(hù)工作,生態(tài)保護(hù)“效益”開(kāi)始顯現(xiàn)。一是污染源得到了有效的整治,已關(guān)閉小 筍廠 85家

45、、關(guān)閉氟石礦 3家,整治規(guī)模化筍廠 10家。二是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn) 步推進(jìn)。三是自然生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)和改善。目前, 對(duì)河口水庫(kù)的水質(zhì)穩(wěn)定 在-類(lèi)水之間。此外,浙江的其他一些市也通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金的形式實(shí)施水源地生態(tài)補(bǔ)償, 如臺(tái)州市設(shè)立了 600萬(wàn)元的長(zhǎng)潭水庫(kù)飲用水源保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金, 安吉縣設(shè)立了生態(tài) 補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金, 紹興縣每年從自來(lái)水水費(fèi)中提取 200萬(wàn)元用于飲用水源頭地區(qū)生 態(tài)保護(hù),江山、龍游、金東等縣(市、區(qū)對(duì)水源地和市轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以生態(tài)補(bǔ)償?shù)?名義進(jìn)行了財(cái)政補(bǔ)助等。福建省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有下游對(duì)上游地區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)的補(bǔ)償以及在 閩江和九龍江流域開(kāi)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。為了解決庫(kù)區(qū)水

46、源地水質(zhì)和水土流失問(wèn)題,2003年,福建省按照“誰(shuí)受益、 誰(shuí)出錢(qián)”的思路,選擇了以莆田東圳水庫(kù)為重點(diǎn)的 10個(gè)水庫(kù)水源地生態(tài)建設(shè)試 點(diǎn)。其中, 泉州山美和龍門(mén)灘、南平東風(fēng)水庫(kù)從水電收入提取一定資金作為生態(tài) 建設(shè)經(jīng)費(fèi); 莆田東圳、 泉州石壁水庫(kù)通過(guò)從提高原水費(fèi)收入中提取部分資金作為 生態(tài)補(bǔ)償; 三明市從自來(lái)水費(fèi)中提取二分錢(qián)作為東牙溪水庫(kù)生態(tài)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。 這些 示范點(diǎn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有益探索, 為當(dāng)?shù)厮吹厣鷳B(tài)建設(shè)拓寬了資金渠道, 增 加了投入,推動(dòng)了水源地工程建設(shè)。在此基礎(chǔ)上,2007年 4月,福建省出臺(tái)江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生 態(tài)效益補(bǔ)償方案,旨在建立江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)

47、制, 促進(jìn)山區(qū)與沿海經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以 2005年城市工業(yè)用水和生活用水量 為依據(jù), 并綜合考慮生態(tài)區(qū)位及其對(duì)流域的貢獻(xiàn)大小和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定。 經(jīng) 測(cè)算相關(guān)地市每年的補(bǔ)償額為:福州市 2700萬(wàn)元,廈門(mén)市 2100萬(wàn)元,泉州市 2000萬(wàn)元,南平市 220萬(wàn)元,三明市 420萬(wàn)元、龍巖市 160萬(wàn)元,漳州市 300萬(wàn)元,莆田市 460萬(wàn)元、寧德市 230萬(wàn)元。補(bǔ)償資金由設(shè)區(qū)市政府負(fù)責(zé)在轄區(qū)內(nèi)籌措,不得以收費(fèi)、征提補(bǔ)償資金等形式轉(zhuǎn)嫁給其他部門(mén)、單位和個(gè)人承擔(dān),并 通過(guò)年終結(jié)算上繳省財(cái)政專(zhuān)戶(hù), 省級(jí)財(cái)政根據(jù)重點(diǎn)公益林面積和統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì) 算有關(guān)市、縣(區(qū)補(bǔ)償金,補(bǔ)償金采用專(zhuān)款專(zhuān)調(diào)的方式下

48、達(dá)到設(shè)區(qū)市。各設(shè)區(qū) 市接到省級(jí)下達(dá)的專(zhuān)款文件后, 立即通過(guò)支農(nóng)專(zhuān)戶(hù)或采用專(zhuān)款專(zhuān)調(diào)的形式將資金 下達(dá)到有關(guān)縣(市、區(qū),從而確保資金即時(shí)足額到位,并統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)上游地區(qū) 為保護(hù)生態(tài)功能和水土資源做出貢獻(xiàn)的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。 這項(xiàng)制度的實(shí)施, 省里每 年可新增生態(tài)公益林補(bǔ)償金 8590萬(wàn)元,年補(bǔ)償金總額達(dá)到 3億多元,生態(tài)公益 林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝 7元。 在政策時(shí)限上,各設(shè)區(qū)市補(bǔ)償金承擔(dān)額度“三年一 定”,2007年起開(kāi)始執(zhí)行;此外,從收取的水資源費(fèi)中安排 35%的資金用于生態(tài) 公益林補(bǔ)償。 從政策效果來(lái)看, 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制促進(jìn)了福建省水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的改 善。全省生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)已有 80萬(wàn)畝疏林地和灌

49、木林地轉(zhuǎn)變?yōu)橛辛值?林 分平均郁密度由原來(lái)的 0.42上升到 0.51,單位面積蓄積量從 4.42立方米上升 到 5.24立方米。跨省流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題, 包括流域上下游水源地生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題, 目前還沒(méi)有 實(shí)質(zhì)性突破。 主要原因在于國(guó)家層面沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)政策, 存在著補(bǔ)償主體責(zé)任分 工不明、 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待厘定等問(wèn)題。 典型的如東江下游的廣東省與位于東江源的 贛州市的安遠(yuǎn)縣、 尋烏縣和定南三縣的補(bǔ)償問(wèn)題,目前尚未進(jìn)展。江西三縣中前 二者是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣, 定南縣則是省級(jí)貧困縣, 均屬于 “吃飯財(cái)政” , 但為了保證水源區(qū)水質(zhì)達(dá)到優(yōu)于 2類(lèi)標(biāo)準(zhǔn), 三縣都采取了嚴(yán)禁一些礦產(chǎn)資源性招 商引資項(xiàng)目、關(guān)

50、閉污染礦點(diǎn)、加大廢棄礦坑治理、實(shí)施一大批封山造林和退耕還 林等生態(tài)保護(hù)工程、 上馬水利工程和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、 并進(jìn)行相應(yīng)的居民搬遷工作。三地因此喪失了發(fā)展的機(jī)會(huì), 也帶來(lái)了額外的支出費(fèi)用。 東江源區(qū)三縣為保護(hù)一 江清水送廣東、 香港, 犧牲了較大的利益,但是目前所享有的主要是國(guó)家退耕還 林補(bǔ)償金等政策, 補(bǔ)償力度較小, 廣東省也尚未對(duì)江西贛州三縣的供水服務(wù)給予 合理補(bǔ)償,跨省界水源地補(bǔ)償問(wèn)題是江西省和廣東省長(zhǎng)期一直存在爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。 新安江上下游流域也存在同樣的問(wèn)題, 作為新安江流域上游的水源涵養(yǎng)區(qū)的 安徽省黃山市與流域下游受益區(qū)的浙江省杭州市多年來(lái)雖一直對(duì)新安江流域生 態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題十分重視, 但在

51、如何補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上,一直存在爭(zhēng)議,致使生態(tài)補(bǔ)償?shù)?實(shí)施一直處于擱淺狀態(tài)。2.2 地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析生態(tài)補(bǔ)償政策促進(jìn)了政府行政管制手段和經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合使用。 從流域生態(tài) 補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看, 各地的實(shí)施均是在政府主導(dǎo)下開(kāi)展的,推進(jìn)程度與省、市縣各級(jí) 政府對(duì)該政策的認(rèn)識(shí)程度有關(guān)。在省內(nèi)流域補(bǔ)償中,省政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)是關(guān)鍵, 明確各級(jí)政府、 相關(guān)部門(mén)在流域管理中的責(zé)任分工是基礎(chǔ), 只有政策被各級(jí)政府 領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可并重視, 并需要相關(guān)各級(jí)環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等的積極參與 和聯(lián)動(dòng),才會(huì)出現(xiàn)良好的政策實(shí)施效果。由于流域生態(tài)補(bǔ)償政策明確了流域上下游不同補(bǔ)償主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任, 并且同 各地財(cái)政緊密關(guān)聯(lián), 各地就有重視出

52、界水質(zhì)的積極性。很大程度上,生態(tài)補(bǔ)償政 策是否能夠成功, 與生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)有很大關(guān)系, 無(wú)論是基于流域上下游界 面水質(zhì)目標(biāo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方式, 還是基于流域上下游考核界面水污染物通量的補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn)方式, 合理設(shè)置不同情形下的補(bǔ)償和受償標(biāo)準(zhǔn)并得到相關(guān)部門(mén)的一致認(rèn)可是 減少甚至避免政策推行中阻力的關(guān)鍵。 總體來(lái)看, 生態(tài)補(bǔ)償政策促進(jìn)了行政手段 與經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合使用,發(fā)揮了行政與經(jīng)濟(jì)兩種手段的“協(xié)同效應(yīng)”。目前的流域管理模式對(duì)流域上下游的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系沒(méi)有明確厘定, 主要是基 于對(duì)上下游各地區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)考核的行政責(zé)任制, 沒(méi)有形成流域上下游地區(qū)的水 質(zhì)保護(hù)和補(bǔ)償、 污染和賠償?shù)膬?nèi)在激勵(lì)機(jī)制?？梢哉f(shuō),目前

53、的流域管理主要是一 種行政目標(biāo)行為, 缺乏公平性。這種非公平性流域管理模式,造成了流域上下游 各地的“河長(zhǎng)”都普遍缺乏關(guān)注轄區(qū)內(nèi)出界水質(zhì)的動(dòng)力,上游的水源地地區(qū)也缺 乏保護(hù)優(yōu)良水質(zhì)供給下游地區(qū)的動(dòng)力, 也使得跨界水污染問(wèn)題一直是流域上下游地方政府爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。 從各地流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看, 通過(guò)明確上下游 “河長(zhǎng)” 的責(zé)任分工、補(bǔ)償和賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式, 可把水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任制予以經(jīng)濟(jì)化,在一 定程度上能夠消除流域上下游利益失衡問(wèn)題, 極大地調(diào)動(dòng)了流域上下游水環(huán)境保 護(hù)的積極性。從各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看, 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建是流域上下游政府反復(fù) 磋商并妥協(xié)形成的博弈結(jié)果, 由于該補(bǔ)償機(jī)制明確了流域

54、上下游各方政府的經(jīng)濟(jì) 責(zé)任分工并為各方所接受, 就演變成為一種規(guī)制流域上下游各地政府水環(huán)境行為 的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段, 使得流域上下游各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)有了保護(hù)水環(huán)境的內(nèi)在動(dòng) 力, 進(jìn)而促進(jìn)了流域水質(zhì)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系的形成, 這也進(jìn)一步強(qiáng)化了流域水質(zhì) 目標(biāo)行政責(zé)任制的逐級(jí)逐部門(mén)落實(shí)。 河北省已經(jīng)把子牙河的生態(tài)補(bǔ)償金制度分解 落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就是一個(gè)明顯的例證。河南省也準(zhǔn)備 2010年開(kāi)始建立逐級(jí)的、 覆蓋 4大流域和地級(jí)市的流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2.3 地方實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題目前,江蘇、浙江、福建、河北、河南、遼寧和山東等地方都開(kāi)展了重點(diǎn)流 域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。從調(diào)查情況看,這些地方準(zhǔn)備繼續(xù)推進(jìn)流域水

55、質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償, 計(jì)劃未來(lái) 2-3年在全省流域建立基于水質(zhì)目標(biāo)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是,這 些試點(diǎn)和實(shí)踐也存在如下一些問(wèn)題。目前國(guó)家層面生態(tài)補(bǔ)償立法嚴(yán)重缺失, 造成我國(guó)各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐普遍存在 法律依據(jù)不充分問(wèn)題。雖然 2008年修訂的水污染防治法中明確規(guī)定,“國(guó) 家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式, 建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、 湖 泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”, 但沒(méi)有對(duì)跨行政轄區(qū)的流域生 態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題、中央和各級(jí)地方政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中的責(zé)任分工、補(bǔ)償主體、補(bǔ) 償對(duì)象和客體等關(guān)鍵問(wèn)題做出規(guī)范, 目前也沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施辦法、 技術(shù)指南 等政策文件出臺(tái),地方開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

56、呈現(xiàn)出部門(mén)行政色彩濃厚的特征, 基本上都是基于一些政府性文件開(kāi)展的實(shí)踐活動(dòng), 并出現(xiàn)了補(bǔ)償不到位, 或者補(bǔ) 償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)等問(wèn)題。理論依據(jù)不足是各地流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐存在的一個(gè)突出問(wèn)題, 特別是補(bǔ)償標(biāo) 準(zhǔn)的合理設(shè)置方面, 目前各地流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是政府主導(dǎo)的, 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 的確定是通過(guò)部門(mén)討論制定甚至領(lǐng)導(dǎo)直接確定, 沒(méi)有一定的科學(xué)方法測(cè)算作為依 據(jù),也不是流域上下游政府反復(fù)“討價(jià)還價(jià)”后形成的“協(xié)議補(bǔ)償”,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 令人難以信服。 一些地方流域補(bǔ)償方式也不具合理性, 只從流域行政斷面水質(zhì)目 標(biāo)考核出發(fā),而未考慮豐、枯水期的不同影響,且主要是懲罰性的,缺少激勵(lì)性 考慮。從考核指標(biāo)來(lái)

57、看,一些流域主要考慮化學(xué)需氧量,對(duì)氨氮、總磷、以及一 些特征性污染物尚未有考慮, 這與流域污染的實(shí)際情況有所不符。 從考核范圍來(lái) 看, 目前流域斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的范圍主要針對(duì)干流和一級(jí)支流, 小支流沒(méi)有納 入考核范圍,這可能造成考核結(jié)果存在一定的誤差。另外,對(duì)流域水源地的補(bǔ)償 尚未引起足夠重視, 國(guó)家、流域水源地及下游的各級(jí)地方政府的權(quán)責(zé)不明,政策 尚未到位。目前, 地方實(shí)施的流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償并不是嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償, 大部分 是一種基于水質(zhì)協(xié)議的 “超標(biāo)罰款”性質(zhì)的污染賠償制度。這些流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ) 償仍然是以政府平臺(tái)為主,即使受損方和受益方易于明確界定的水源地生態(tài)補(bǔ) 償,也基本上沒(méi)有形成市

58、場(chǎng)機(jī)制。流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償形式較單一,主要采用資金 形式,而且存在財(cái)政支付生態(tài)補(bǔ)償金的合法性問(wèn)題。對(duì)于政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、 技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)刃问經(jīng)]有足夠考慮。利益相關(guān)者的責(zé)任關(guān)系界定不明確, 上下游水污染治理和水質(zhì)保護(hù)的責(zé)任沒(méi)有完全理清, 基于上下游 “環(huán)境責(zé)任協(xié)議” 的流域水質(zhì)水量協(xié)議模式?jīng)]有形成。因此,這些生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與穩(wěn)定長(zhǎng)效、具有 生態(tài)涵義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚有很大的差距。3.建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償政策框架3.1 流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕舅悸吩诮⒑屯晟屏饔蛩h(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)考核體系基礎(chǔ)上, 通過(guò)確立跨界斷面 水質(zhì)目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)體系, 根據(jù)上下游出境斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況、 水污染治理成本、 水生

59、態(tài)價(jià)值和發(fā)展機(jī)會(huì)收益, 強(qiáng)化流域水質(zhì)目標(biāo)考核行政和經(jīng)濟(jì)“雙重”約束機(jī)制,建立水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償”機(jī)制,引導(dǎo)上下游共同 保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境和質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)流域健康和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)不同流域特征和流域內(nèi)面臨的突出問(wèn)題, 將流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償劃 分為三大類(lèi)型:一是跨界流域污染賠償;二是跨界流域生態(tài)補(bǔ)償;三是水源地保 護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償。表 1. 流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償?shù)念?lèi)型劃分類(lèi)型 主要問(wèn)題 利益相關(guān)者關(guān)系1、跨界流域污染賠償 流域性水體污染嚴(yán)重和跨界 影響問(wèn)題突出 流域內(nèi)各地區(qū)政府,基于跨界水質(zhì) 控制目標(biāo)確定補(bǔ)償責(zé)任2、跨界流域生態(tài)補(bǔ)償 流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)以及對(duì)上游 地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的影響 流域內(nèi)各地區(qū)政府,都屬于流域生 態(tài)保護(hù)的責(zé)任者3、水源地保護(hù)的生態(tài) 補(bǔ)償 水源地區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后和水源保護(hù)投入不足水