現(xiàn)代管理理論在稅收征管改革中的運(yùn)用

1、現(xiàn)代管理理論在稅收征管改革中的運(yùn)用稅改論壇現(xiàn)代管理理論在稅收征管改革中的運(yùn)用口郭宏朱祥林隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理論的興起和被認(rèn)知,這些理論被廣泛地運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)管理的各個領(lǐng)域.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理論也為稅收征管改革提供了理論基礎(chǔ)和政策選擇依據(jù).許多現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理理論新古典經(jīng)濟(jì)學(xué),制度經(jīng)濟(jì)學(xué),信息不對稱理論,博弈論,契約理論,稅收遵從理論,流程再造理論等都為稅收征管改革開拓了新思路.一,信息不對稱理論推動了稅收征管信息技術(shù)革命信息不對稱的有關(guān)理論認(rèn)為,交易雙方之間的信息分布是不對稱的,其后果必然導(dǎo)致交易前后參與人的"逆向選擇"和"道德風(fēng)險(xiǎn)".在稅收征收管理中,這種信息不對稱

2、會導(dǎo)致納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的博弈以及稅務(wù)人員的尋租行為.具體而言,稅收信息不對稱主要有三方面的負(fù)面影響:1.信息不對稱降低了稅收效率.為了使納稅人的信息得到最大化的昭示,稅務(wù)部門需要設(shè)置多個環(huán)節(jié)以識別納稅人的納稅資料.納稅人在繳稅過程中,要經(jīng)過稅務(wù)登記,納稅人身份認(rèn)定,發(fā)票領(lǐng)購,納稅申報(bào),計(jì)算機(jī)稽核,納稅人年審,接受稅務(wù)檢查等環(huán)節(jié).從而產(chǎn)生基于稅收管理程序上的納稅成本:與此同時,稅務(wù)部門為了準(zhǔn)確核實(shí)納稅人的基本信息,需要配備相應(yīng)的現(xiàn)代化管理設(shè)備.以提高信息的識別能力和鑒定能力.這樣一來,也會產(chǎn)生一定數(shù)量的稅收管理成本.納稅方和征稅方為了實(shí)現(xiàn)稅收信息對稱的充分性,需要耗費(fèi)大量人力,物力,財(cái)力和時間成

3、本,弱化了稅收的經(jīng)濟(jì)效率水平,提高了稅收的制度成本.2.信息不對稱提高了稅收制度的設(shè)計(jì)難度.信息不對稱對稅制的影響是巨大的.比如前幾年出臺的筵席稅,由于沒有辦法獲得計(jì)稅信息,遭受了剛出臺就下臺的厄運(yùn).再比如現(xiàn)行增值稅盡管具有一定的先進(jìn)性.但是由于信息不對稱等原因,實(shí)施起來也并不順利.在信息搜集上,增值稅一般納稅人的資料存在著一定程度的信息不足.核實(shí)銷項(xiàng)信息和進(jìn)項(xiàng)信息存在著比較大的難度;在增值稅實(shí)施范圍上,按照初衷,該稅種應(yīng)覆蓋整個商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和修理修配行業(yè),但是迫于管理上的困難.個別的增值稅一般納稅人出現(xiàn)了課稅范圍逐漸萎縮的趨勢;在政策執(zhí)行效果上,出口貨物應(yīng)實(shí)行零稅率,但在一些時候不得不降低退

4、稅率.造成征,退稅率不一致,既違背稅制設(shè)計(jì)的初衷.又不符合國際慣例.3.信息不對稱引起了納稅人的逆向選擇.就納稅主體而言,廣大納稅人依法納稅.保證公共產(chǎn)品的有效供給,維護(hù)良好的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境,在這一點(diǎn)上,納稅人利益和國家利?3?益是一致的.但是,就經(jīng)濟(jì)人角度而言,納稅人卻是自利的.為了實(shí)現(xiàn)個人利益最大化而存在著逆向選擇的傾向.可見,依法納稅作為一種義務(wù),應(yīng)當(dāng)成為納稅人的必然選擇,但由于信息不對稱,納稅人選擇的往往是不納稅或少納稅.這種心理動機(jī),或是心存僥幸我應(yīng)該交多少稅,稅務(wù)部門未必知曉;或是膽大妄為我有辦法隱匿納稅信息能夠"擺平"某些人,幫助隱匿這些信息.在稅收管理機(jī)制和管

5、理手段比較滯后的地區(qū),這種行為方式具有傳導(dǎo)效應(yīng)和示范效應(yīng),產(chǎn)生偷,騙,抗,逃等涉稅行為,對整個社會的依法納稅環(huán)境產(chǎn)生負(fù)效用.可見,由于稅收信息不對稱,造成稅收效率下降,征稅主體對納稅主體監(jiān)管不力,稅源管理中存在著廣泛的管理性漏洞,必然影響國家稅收收入的應(yīng)收盡收.弱化稅收法制的實(shí)施效果.涉稅信息的不斷完善和更新已經(jīng)成為提高稅收征管水平和征收質(zhì)量的關(guān)鍵性內(nèi)生要素.正是由于這種信息不對稱推動了稅收征管的信息技術(shù)革命.以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò),信息技術(shù)為代表的先進(jìn)手段和方法得到廣泛的運(yùn)用.建立了以稅源管理為核心的動態(tài)的稅源監(jiān)控機(jī)制.推廣應(yīng)用了CTAIS主線.建立全國性的計(jì)算機(jī)稅收征管網(wǎng)絡(luò)."中國稅收征管

6、信息系統(tǒng)"的成功運(yùn)行標(biāo)志著我國稅收征管信息技術(shù)革命的重大歷史突破,稅收征管信息技術(shù)革命解決的就是征納雙方信息不對稱的問題.二,稅收遵從理論為稅收征管服務(wù)提供了依據(jù)所謂稅收遵從是指納稅人在稅法規(guī)定的納稅期限內(nèi),依照稅法規(guī)定.全面,準(zhǔn)確,及時地計(jì)算應(yīng)納稅款并主動申報(bào).那么不符合上述定義的即為"不遵從".過多或過少地申報(bào)應(yīng)納稅額都是不遵從.應(yīng)該說稅收征管服務(wù)之所以成為各國稅務(wù)當(dāng)局關(guān)心的根本問題之一,是因?yàn)?quot;自核制"在世界各國的廣泛推行,使各國稅務(wù)當(dāng)局逐漸認(rèn)識到向納稅人提供服務(wù)和信息方面的重要性和責(zé)任.因?yàn)?quot;自核制"最重要的優(yōu)越性在

7、于節(jié)省了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收時間和費(fèi)用,確保了稅款及時入庫.但與此同時,也增加了納稅人的"遵從成本".我國學(xué)者將稅收遵從和不遵從歸納為三種主要類型.稅收遵從包括:(1)畏懼性遵從.即納稅人有逃避納稅的企圖,但畏懼逃避稅收一旦被發(fā)現(xiàn)所受的處罰,而不得不依法納稅.(2)制度性遵從.即納稅人有逃避納稅的企圖,但由于稅收制度和稅收管理十分嚴(yán)密而無法逃避納稅,不得不依法納稅.(3)忠誠性遵從.即納稅人對履行納稅義務(wù)具有正確認(rèn)識,稅收管理部門為納稅人依法納稅提供的服務(wù)也較為完善,所以納稅人能夠自覺,準(zhǔn)確,及時地履行納稅義務(wù).稅收不遵從包括:(1)自私性不遵從.即納稅人具有較強(qiáng)的自私自利之心,

8、經(jīng)常把自身利益與公共利益對立起來,為了自身利益,有意采取多種辦法逃避納稅.(2)無知性不遵從.即納稅人主觀上沒有逃避納稅的企圖,但對稅法規(guī)定的納稅義務(wù)不了解.對履行納稅義務(wù)的程序不了解,往往不能全面,準(zhǔn)確,及時地履行納稅義務(wù).(3)情感性不遵從.即納稅人對與納稅相關(guān)的一些事物不滿意,包括對政府行為不滿意,對財(cái)政支出的使用方向不滿意,對稅收制度的某些不公平方面不滿意,對自身權(quán)利缺乏保障不滿意.為發(fā)泄不滿而有意識地逃避納稅.稅收遵從理論的產(chǎn)生.為我們劃定了稅收服務(wù)和稅收征收管理的范圍.對無知性不遵從,稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)是提供完全的納稅服務(wù),尤其是稅收信息的服務(wù);對自私性不遵從和情感性不遵從,除提供納稅

9、服務(wù)外,加大稅收的宣傳力度,還要加大稅收的稽查力度,保證稅款的及時入庫.我們在優(yōu)化納稅服務(wù)的同時,也不能完全放棄稅收征管.防止一種現(xiàn)?4?象掩蓋另一種現(xiàn)象,充分認(rèn)識到納稅人中屬于自私性不遵從的是三種類型中所占比重最大的.在美國,對審計(jì)出來的偷逃稅處罰非常重,故一般納稅人不敢鋌而走險(xiǎn),更不敢抗稅.這些均有效遏制了偷逃稅現(xiàn)象的發(fā)生.而簡便,高效,透明,周到的程序性服務(wù)以及優(yōu)良的納稅環(huán)境,可以增強(qiáng)納稅人對稅務(wù)當(dāng)局的信任,增加忠誠性稅收遵從.三,現(xiàn)代企業(yè)管理理論為提高稅收征管質(zhì)量提供了新思路現(xiàn)代西方管理學(xué)的流程再造理論和無縫隙組織理論,為稅收征管深層次的發(fā)展.提供了新的思路.流程再造理論是上世紀(jì)90年

10、代.由曾任美國麻省理工學(xué)院計(jì)算機(jī)教授的哈默博士首次提出的.其核心思想是通過對企業(yè)原有業(yè)務(wù)流程的重新塑造,借助信息技術(shù),使企業(yè)由傳統(tǒng)的以職能為中心,轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行?實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營方式和管理模式的根本轉(zhuǎn)變.最終提高企業(yè)的競爭力.流程再造在形式上主要體現(xiàn)為以下五個特征:一是組織結(jié)構(gòu)扁平化.壓縮組織中的管理層級,縮短高層管理者與基層員工和顧客的距離.有利于信息傳遞的快捷.二是管理機(jī)制過程化.管理面向流程,以顧客為中心,按照整體最優(yōu)化的目標(biāo)重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程注重實(shí)現(xiàn)全局最優(yōu)而不是局部最優(yōu),從而使顧客得到最好的服務(wù).三是信息系統(tǒng)集約化.在設(shè)計(jì)和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程時,充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來協(xié)調(diào)分散與集中的矛盾,實(shí)

11、現(xiàn)信息的一次錄入處理和共享使用機(jī)制.四是部門活動平行化.將原來的串行丁作流程改造為并行工作流程,同時加強(qiáng)信息的橫向溝通.最大限度地縮短工作時間.提高工作效率.五是生產(chǎn)管理團(tuán)隊(duì)化.提倡團(tuán)隊(duì)精神,實(shí)施團(tuán)隊(duì)管理,注重發(fā)揮每個個體在整個流程中的作用,實(shí)現(xiàn)每個環(huán)節(jié),每項(xiàng)活動利益的最大化.20世紀(jì)90年代以來.以美國為代表的西方國家紛紛將流程再造理論引入政府管理,實(shí)施"政府再造",引發(fā)公共管理革命浪潮.據(jù)無縫隙政府一書介紹,美國舊金山地區(qū)稅務(wù)局進(jìn)行流程再造后,職員平均工作效率提高22%,相當(dāng)于每位職員每年多征t600多萬美元稅款;康涅狄格州哈特德縣稅務(wù)局通過再造決策流程,處理事件周期從

12、14.7天減少到1.4天對于稅收征管改革引進(jìn)流程再造思想.就是要在法律法規(guī)的框架內(nèi).重新劃分各級稅務(wù)機(jī)關(guān),各征收管理環(huán)節(jié)的職責(zé).調(diào)整其事權(quán),實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu),人員,業(yè)務(wù),應(yīng)用軟件等的重組,從而建立起一套從可行性分析,決策,實(shí)施到效果評估,信息反饋,服務(wù)監(jiān)督,業(yè)績考評和責(zé)任追究的稅收征管工作機(jī)制.實(shí)現(xiàn)五個目標(biāo):即以流程為導(dǎo)向,重組稅收業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)稅務(wù)管理集約化;以機(jī)構(gòu)為突破.重組稅務(wù)機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)扁平化;以技術(shù)為依托.強(qiáng)化支撐作用,實(shí)現(xiàn)信息處理集中化;以規(guī)范為目標(biāo),加強(qiáng)質(zhì)量控制,實(shí)現(xiàn)管理體系科學(xué)化;以人才為根本,提升隊(duì)伍素質(zhì),實(shí)現(xiàn)干部能力綜合化.從而實(shí)現(xiàn)征管質(zhì)量和效率最高,管理成本和風(fēng)險(xiǎn)最低,納稅服務(wù)

13、最優(yōu)的根本目的.我國江蘇淮安,山東濰坊等地的國稅部門將流程再造理論運(yùn)用于稅務(wù)管理實(shí)踐,對原來的稅務(wù)管理模式進(jìn)行了一定程度的改革和重組,取得了顯著的成效.淮安市國稅局對業(yè)務(wù)進(jìn)行重組后,納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間由單點(diǎn)對多點(diǎn)變?yōu)閱吸c(diǎn)接觸,納稅人平均辦稅時間減少了64.7%.稅務(wù)人員進(jìn)戶調(diào)查,檢查次數(shù)減少了41%.流程再造理論的應(yīng)用使稅收征管質(zhì)量得到了顯著提高.?5?四,新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為稅收征管模式改革提供了理論基礎(chǔ)20111:紀(jì)80年代,以楊小凱,羅森,貝克爾,黃有光等為代表的新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)分工和專業(yè)化的重要性.將現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行重新組織,去掉新古典微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中消費(fèi)者與生產(chǎn)者絕對分離的假定,拋棄規(guī)模

14、經(jīng)濟(jì)而改用專業(yè)化經(jīng)濟(jì)的概念.并考慮各種交易費(fèi)用的一般均衡意義.在新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中,所有人既是生產(chǎn)者,又是消費(fèi)者,他們最重要的決策是選擇專業(yè)化模式和水平.選擇這類決策后,他們再做給定分工結(jié)構(gòu)下的資源分配決策.前類決策決定市場大小和總量需求.后類決策決定相對需求.稅務(wù)部門同樣存在著專業(yè)化分I的問題,存在著組織結(jié)構(gòu)的選擇以及組織效率最大化的問題,以尋求稅務(wù)部門目標(biāo)最大化.根據(jù)新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的組織效率定義,稅務(wù)部門的組織效率是指在滿足一定的組織目標(biāo)(如完成一定量的稅收收入)的前提下,如何使稅務(wù)部門的分工水平和結(jié)構(gòu)達(dá)到最優(yōu).由于分工不可避免會產(chǎn)生交易費(fèi)用.交易費(fèi)用對分工水平和結(jié)構(gòu)的影響至關(guān)重要.

15、如果要征收一定數(shù)量的稅收收入.在交易效率小于某一臨界水平時,自給自足(不分工)是最優(yōu)組織結(jié)構(gòu);而在交易效率高于此I臨界水平時,則分工是最優(yōu)組織結(jié)構(gòu).權(quán)衡分工專業(yè)化經(jīng)濟(jì)的好處與交易費(fèi)用是稅務(wù)部門確定分工水平和結(jié)構(gòu)的基本原則.1.稅務(wù)部門的交易費(fèi)用.新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)指出,交易費(fèi)用對分工演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著極其重要的影響,交易費(fèi)用系數(shù)越低,分工水平就越高;反之則越低.而在稅務(wù)部門中.由于信息不對稱而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),逆向選擇和其他一些機(jī)會主義行為引起的代理成本以及由于分工或?qū)I(yè)化而帶來的征稅過程中的協(xié)調(diào)與合作成本,應(yīng)是主要的交易費(fèi)用.稅收征管改革的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)分工專業(yè)化經(jīng)濟(jì)的好處最大化,同時最大限度地減少交

16、易費(fèi)用.在稅務(wù)各層組織結(jié)構(gòu)中,存在廣泛的委托代理關(guān)系,因此就難以避免代理成本和道德危機(jī)問題.按照詹森和梅克林的說法.代理成本主要由三部分組成:委托人的監(jiān)督成本,代理人的擔(dān)保成本和剩余損失(詹森,梅克林,1976).在稅務(wù)各層組織結(jié)構(gòu)中.代理成本主要是委托人的監(jiān)督成本(表現(xiàn)為梯形結(jié)構(gòu))和剩余損失.在稅務(wù)各層組織內(nèi)部的委托代理關(guān)系中,由于委托人(如基層稅收征管單位的負(fù)責(zé)人)在很多情況下不可能對代理人(如具體稅務(wù)執(zhí)法人員)的勞動過程進(jìn)行全方位的連續(xù)監(jiān)督,因此委托人不能觀測到代理人的工作努力程度是否與其所得報(bào)酬相適應(yīng).而能觀察到的只是代理人的工作結(jié)果.即征得了多少稅收收入.假設(shè)代理人都是理性人.會利用

17、自己的信息優(yōu)勢在工作中逃避義務(wù)或責(zé)任,通常會采取受賄(其中含尋租)或不努力工作等方式使其目標(biāo)函數(shù)極大化.按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究規(guī)范,可將在稅務(wù)部門委托人不可能對代理人進(jìn)行全方位連續(xù)監(jiān)督的情況下,代理人利用信息優(yōu)勢采取受賄或不努力工作這一偷懶現(xiàn)象歸人道德風(fēng)險(xiǎn)范疇.委托人阻止或防止代理人受賄需花費(fèi)大量的監(jiān)督成本.稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)中的分工或?qū)I(yè)化的組織形態(tài)可以帶來兩個方面的征稅效率優(yōu)勢:一是產(chǎn)生專業(yè)化經(jīng)濟(jì)效果,即由于分工專業(yè)化.降低征稅成本,提高征稅效率;二是對分工結(jié)構(gòu)中的代理人形成相互監(jiān)督,從而減少稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立監(jiān)督成本.在征稅過程中.可以將征稅按一定標(biāo)準(zhǔn)分解為若干個工序或程序,并在組織中予以確認(rèn)

18、,且對征稅人員進(jìn)行專業(yè)化分工,確實(shí)有助于效率的提高.但同時,由9T或?qū)I(yè)化帶來的一個不容忽視的問題是征稅過程中的協(xié)調(diào)與合作成本問題.其中包括如何劃分和追究稅務(wù)人員的過錯責(zé)任,如何解決稅務(wù)過錯責(zé)任的上移問題,如何解決分工各方相互推諉和卸責(zé)問題等.2.從新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,稅收征管改革的實(shí)質(zhì)是分工專業(yè)化經(jīng)(下轉(zhuǎn)第24頁)?6?常有益的.因?yàn)檩^之標(biāo)準(zhǔn)不一,計(jì)量推算出來的富豪排行榜,由稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)把關(guān)后的"真金白銀"的納稅數(shù)據(jù).更有助于反映和提升財(cái)富的真實(shí)性與陽光度.同時,在目前建立社會信用體系,完善法律體系,提升道德評價標(biāo)準(zhǔn)的過程中,公布企業(yè)的納稅情況,將企業(yè)的經(jīng)營與發(fā)展置于

19、社會輿論的監(jiān)督之下,也更有助于消除社會大眾的疑慮,有助于提高公共財(cái)政的透明度.其次.納稅排行榜的推出有助于提高財(cái)富的責(zé)任品質(zhì).子曰:"邦有道,貧且賤焉,恥也,邦無道,富且貴焉,恥也","不義而富且貴,于我如浮云".由此,自古以來我們對于為富者就有"仁"和"義"的責(zé)任要求.同樣,在現(xiàn)代社會更多的財(cái)富也意味著更大的責(zé)任,一個具有優(yōu)良財(cái)富品質(zhì)的企業(yè).應(yīng)該不僅僅是一個奮斗和成功的楷模.更應(yīng)該是一個擁有社會責(zé)任感,敢于承擔(dān)社會道義的企業(yè),只有把財(cái)富與責(zé)任相結(jié)合的企業(yè)才是社會真正的"脊梁".而依法納稅則是所有財(cái)富創(chuàng)造和擁有者最基本的社會責(zé)任與基本道義.這也是人們對榮登富豪榜而未上納稅榜的富豪們"耿耿于懷"的主要原因.因此,納稅排行榜在衡量企業(yè)實(shí)力,反映企業(yè)誠信,展示企業(yè)形象的同時,通過以納稅情況為載體的責(zé)任對比,也會起到反映和促進(jìn)上榜企業(yè)以至未上榜企業(yè)社會責(zé)任意識的作用.最后.納稅排行榜的推出有助于提高財(cái)富的經(jīng)濟(jì)品質(zhì).誰在為社會創(chuàng)造財(cái)富?亞當(dāng)?斯密的答案是,看看這個國家的稅收.稅收源自經(jīng)濟(jì),稅收既是財(cái)富的分配過程,也是財(cái)富的組成部分.透過稅收我們可以看出一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和社會財(cái)富結(jié)構(gòu),正是在這個意義上說"納稅排行榜是財(cái)富結(jié)構(gòu)的化驗(yàn)單".從近期各地