關(guān)于山西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例的立法說(shuō)明

1、關(guān)于山西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例的立法說(shuō)明現(xiàn)就山西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例(下稱(chēng)條例)立法申報(bào)、專(zhuān)題調(diào)研、資料準(zhǔn)備、草案起草等四個(gè)方面的情況說(shuō)明如下：一、條例立法的可行性和必要性山西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例的立法工作一直受到省人大的重視，也是我省各開(kāi)發(fā)區(qū)呼吁多年的一件大事，但由于種種條件不成熟，一直沒(méi)有納入正式立法程序。2006年3月份，省委、省政府召開(kāi)全省對(duì)外開(kāi)放工作會(huì)議，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)提出了“按照高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理”的原則，要求通過(guò)立法規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)管理。2006年4月21日,山西省委、省政府出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的決定（晉發(fā)200610號(hào)），正式提出制定山西省開(kāi)發(fā)區(qū)條例，進(jìn)一步理順開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制。經(jīng)過(guò)十余年來(lái)

2、的發(fā)展，全省開(kāi)發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展建設(shè)方面，摸索出一系列、成熟的經(jīng)驗(yàn)和辦法，已經(jīng)為制定條例提供了良好基礎(chǔ)。同時(shí)，也存在著一些深層次的矛盾和問(wèn)題，需要通過(guò)立法加以解決。一是開(kāi)發(fā)區(qū)軟硬環(huán)境發(fā)生很大變化。硬環(huán)境方面，各開(kāi)發(fā)區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了供電、供暖、供水、排水、通訊、寬帶、道路的“七通一平”。軟環(huán)境方面，各開(kāi)發(fā)區(qū)不斷完善規(guī)章制度，規(guī)范內(nèi)部管理，基本設(shè)立了政務(wù)大廳、辦事大廳等辦事服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范了辦事程序，提高了工作效率。開(kāi)發(fā)區(qū)的軟、硬投資環(huán)境都具備一定基礎(chǔ)，滿(mǎn)足了企業(yè)的生產(chǎn)和生活要求。二是開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力初顯。從發(fā)展速度來(lái)看，十多年來(lái)，全省開(kāi)發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值年均遞增50%多；工業(yè)總產(chǎn)值年均遞增40多，開(kāi)

3、發(fā)區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)幅度均高于全省同期的平均水平，成為拉動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量。2006年，全省開(kāi)發(fā)區(qū)的生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值分別完成370億元和844億元，同比分別增長(zhǎng)20%、45，繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資的加快和隨著富士康等一批大型企業(yè)的建成投產(chǎn)，必然帶動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)有一個(gè)大的發(fā)展。全省開(kāi)發(fā)區(qū)引進(jìn)企業(yè)數(shù)量達(dá)4700多家，為開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。三是開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。一批大企業(yè)和大項(xiàng)目先后落戶(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)，成為帶動(dòng)全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極力量。如總投資10億美元的富士康太原科技工業(yè)園（IT產(chǎn)品）、總投資9850萬(wàn)美元的亞新科國(guó)際鑄造（山西）有限公司精密鑄造企業(yè)、美國(guó)羅克

4、韋爾、長(zhǎng)春一汽、上海大眾與蘭田汽貿(mào)合作建設(shè)的汽車(chē)改裝車(chē)廠等一批知名的企業(yè)先后落戶(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)，逐步形成以生物醫(yī)藥、鎂鋁合金深加工、食品和農(nóng)產(chǎn)品深加工、機(jī)電加工、新興材料生產(chǎn)等為代表的產(chǎn)業(yè)集群，開(kāi)發(fā)區(qū)正成為全省最具活力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。四是開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。在對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方面取得成績(jī)的同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)在黨的建設(shè)、員工培訓(xùn)，特別是在推進(jìn)農(nóng)村城市化、城市現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方面，也發(fā)揮了一定作用，截止目前，全省開(kāi)發(fā)區(qū)就業(yè)人數(shù)近30萬(wàn)人。在開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展中還存在著一些問(wèn)題：如和沿海先進(jìn)省份比，我省開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)外向度普遍較低，開(kāi)發(fā)區(qū)總體經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)力不強(qiáng)。這

5、些問(wèn)題的解決迫切地需要通過(guò)地方立法來(lái)規(guī)范對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的支持，明確對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的考核，從內(nèi)外等多個(gè)方面支持、引導(dǎo)和督促開(kāi)發(fā)區(qū)健康發(fā)展。二、條例（送審稿）的起草過(guò)程省商務(wù)廳圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)工作的主要問(wèn)題，在進(jìn)行了初步調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合晉政發(fā)200434號(hào)文和各市的成功經(jīng)驗(yàn)，起草了條例的草案。在此基礎(chǔ)上，我廳與省法制辦針對(duì)各章節(jié)又進(jìn)行了統(tǒng)一修改完善，形成了征求意見(jiàn)稿，并向各開(kāi)發(fā)區(qū)、省直各部門(mén)、各市商務(wù)局和機(jī)關(guān)各處室發(fā)出征求意見(jiàn)稿80余份，共收回46家，共77條反饋意見(jiàn)。結(jié)合這些意見(jiàn)，我廳會(huì)同省法制辦赴太原經(jīng)濟(jì)區(qū)、晉中開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取廣大開(kāi)發(fā)區(qū)管理人員、企業(yè)管理人員的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)征求

6、意見(jiàn)稿進(jìn)行了修訂完善，形成條例送審稿。三、條例調(diào)整的主要社會(huì)關(guān)系（一）調(diào)整省、市、縣政府及其部門(mén)與開(kāi)發(fā)區(qū)之間的關(guān)系。開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放的產(chǎn)物，是各省、市、縣政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有效手段和重要方式之一，但是，一直以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)和其所在的省、市、縣政府及其部門(mén)之間的關(guān)系比較模糊。這個(gè)問(wèn)題在全國(guó)范圍也普遍存在，被稱(chēng)為開(kāi)發(fā)區(qū)的“法律地位不明確”。這個(gè)問(wèn)題在實(shí)際工作中帶來(lái)了許多不良影響。一是有的開(kāi)發(fā)區(qū)體制上難于創(chuàng)新，活力上難以發(fā)揮，工作上難有起色，沒(méi)有充分發(fā)揮出開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、搞活地方的作用。二是開(kāi)發(fā)區(qū)不能得到所在政府及其部門(mén)的有效監(jiān)管，沒(méi)有一個(gè)完整的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開(kāi)發(fā)區(qū)效率不高，造成部分土地、資源浪費(fèi)，沒(méi)有

7、發(fā)揮出開(kāi)發(fā)區(qū)集約、高效發(fā)展經(jīng)濟(jì)的特色。三是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策資金支持力度不夠，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展處于一種困難境地。四是省市有關(guān)職能部門(mén)向開(kāi)發(fā)區(qū)授權(quán)不充分，造成開(kāi)發(fā)區(qū)職能缺乏，無(wú)法進(jìn)行正常工作。（二）調(diào)整開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)內(nèi)企業(yè)、投資者之間的關(guān)系。開(kāi)發(fā)區(qū)是體制創(chuàng)新的地方，應(yīng)當(dāng)為區(qū)內(nèi)企業(yè)、投資者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)又是產(chǎn)業(yè)集聚的地方，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。但是，實(shí)際工作中存在兩種不良傾向，一是我省開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈，開(kāi)發(fā)區(qū)的集約優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到發(fā)揮。二是開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資過(guò)程中，與區(qū)內(nèi)企業(yè)、投資者之間發(fā)生矛盾后，沒(méi)有有效的解決依據(jù)，影響了全省開(kāi)發(fā)區(qū)的整體形象。（三）調(diào)整開(kāi)發(fā)區(qū)與

8、區(qū)內(nèi)學(xué)校、村莊、社區(qū)等部門(mén)的關(guān)系。近年來(lái)，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)迅速發(fā)展，有些市把開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的村莊、學(xué)校、社區(qū)的管理職責(zé)劃給開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，增加了新的社會(huì)職責(zé)。這些問(wèn)題如果不及時(shí)明確，有可能引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)局面。四、條例所要解決的主要問(wèn)題開(kāi)發(fā)區(qū)涉及的問(wèn)題十分廣泛，就條例而言，堅(jiān)持先大后小，先急后緩的原則，重點(diǎn)解決好以下六個(gè)方面的問(wèn)題。（一）解決開(kāi)發(fā)區(qū)法律地位不明確問(wèn)題。主要指省、市、縣政府在開(kāi)發(fā)區(qū)管理工作中的職責(zé)劃分，包括以下兩個(gè)大方面的問(wèn)題。一是明確開(kāi)發(fā)區(qū)報(bào)批設(shè)立、擴(kuò)區(qū)、規(guī)劃制訂等重大問(wèn)題的程序和條件。二是明確對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)日常管理的職責(zé)劃分。草例草案中的總則和第二章即

9、是針對(duì)此擬定的。（二）解決開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能不全的問(wèn)題。主要指經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)不明確的問(wèn)題。省、市各職能部門(mén)沒(méi)有充分向開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行充分委托授權(quán)，造成開(kāi)發(fā)區(qū)職責(zé)不到位，影響了開(kāi)發(fā)區(qū)正常工作。有的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)要辦事，還需要到區(qū)外部門(mén)辦理，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅沒(méi)有起到簡(jiǎn)便、高效的作用，反而增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，條例草案中在第三章中做出初步規(guī)定，主要目的是經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限要充分給足，社會(huì)管理職能由各市結(jié)合情況決定。之所以做出這樣的規(guī)定，主要是由于我省的開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)力普遍不太強(qiáng)，擔(dān)當(dāng)太多的社會(huì)職能，可能不僅影響它們的發(fā)展速度，也影響對(duì)社會(huì)事務(wù)的有效管理。但隨著開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)力的增強(qiáng)，可以由各市結(jié)合情況，設(shè)

10、定開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)管理職責(zé)。（三）解決開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部服務(wù)機(jī)制不到位的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)為企業(yè)提供高效的服務(wù)。但在實(shí)際工作中，卻存在著很多問(wèn)題，甚至開(kāi)發(fā)區(qū)與入?yún)^(qū)企業(yè)之間發(fā)生了糾紛卻無(wú)法解決。產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題，主要是因?yàn)閮牲c(diǎn)：一是開(kāi)發(fā)區(qū)定位不準(zhǔn)，一些開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有能意識(shí)到自身的服務(wù)功能，不能準(zhǔn)確定位，體制上有向舊體制回歸的傾向。二是開(kāi)發(fā)區(qū)的服務(wù)方式跟不上企業(yè)的要求，創(chuàng)新的意識(shí)和動(dòng)力不夠。針對(duì)這些問(wèn)題，草例草案第三、四章中做出初步規(guī)定。主要目的在于不斷持續(xù)地強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)的改革力度、體制創(chuàng)新力度、服務(wù)創(chuàng)優(yōu)力度，使開(kāi)發(fā)區(qū)永?；盍?。（四）解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展定位不準(zhǔn)的問(wèn)題。各地對(duì)辦開(kāi)發(fā)區(qū)的目的、作用的認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一，存在著偏差。開(kāi)發(fā)區(qū)

11、建設(shè)中存在著定位不準(zhǔn)的現(xiàn)象，造成了開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展方向的盲目，開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有特色。條例旨在進(jìn)一步明確開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)成為新型產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)，成為城市建設(shè)的亮點(diǎn)的總要求，推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)走全面協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。（五）解決困擾開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的具體問(wèn)題。資金等問(wèn)題一直是困擾開(kāi)發(fā)區(qū)的具體困難。相對(duì)于我省而言，開(kāi)發(fā)區(qū)資金來(lái)源渠道則更加有限。條例草擬搞中結(jié)合當(dāng)前已經(jīng)實(shí)行的優(yōu)惠政策，也做了一些針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的稅收、資金支持、土地等方面的優(yōu)惠政策，其目的在于建立合理的市場(chǎng)融資機(jī)制，使開(kāi)發(fā)區(qū)能從多種渠道獲取發(fā)展資金，從而解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的資金缺口。（六）解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制。開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展缺乏必要考核，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的怎么樣，是否發(fā)揮應(yīng)有的

12、作用，缺乏一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。條例草案中專(zhuān)門(mén)列出開(kāi)發(fā)區(qū)考核一章，主要目的在于解決開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題，并建立適當(dāng)?shù)目己宿k法和退出機(jī)制，有效地促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏必要的約束機(jī)制，開(kāi)發(fā)區(qū)盲目設(shè)立、違規(guī)批設(shè)、占地，造成大量社會(huì)問(wèn)題，影響了社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。條例專(zhuān)門(mén)列出法律責(zé)任一章， 明確各管理主體在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)管理中的相關(guān)法律責(zé)任，旨在解決開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的約束機(jī)制，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展。五、條例的立法借鑒國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，但針對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的批設(shè)、土地使用等方面，國(guó)務(wù)院和各部門(mén)有一些規(guī)定，這是條例立法的主要依據(jù)。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，各兄弟省市、我省在開(kāi)發(fā)區(qū)管理方面出臺(tái)了許多政策、條例，為我省開(kāi)發(fā)區(qū)立法提

13、供了成熟的立法參考。從我省看，歷屆省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)立法工作都非常重視。1996年，出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加快我省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的若干規(guī)定（晉政發(fā)199685號(hào)），2004年出臺(tái)山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)管理的辦法（試行）（晉政發(fā)200434號(hào)），基本形成了我省開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的法律依據(jù)。此外，各市也制定了一些規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的政策和條例。如大同市人大于2005年出臺(tái)了大同市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)條例，太原市出臺(tái)了關(guān)于加快太原經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)及附件，晉中市出臺(tái)了關(guān)于加快榆次經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的若干意見(jiàn)，晉城市出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加快晉城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的意見(jiàn)等，這些都為制定條例提供了豐富和詳實(shí)的立法參考。此外，兄弟省市先后出臺(tái)一系列條例和規(guī)范性文件，也為我省的