電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管需求及其演變

1、電力產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管需求及其演變摘要：電力產(chǎn)業(yè)作為具有自然壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，其特殊的經(jīng)濟(jì)地位以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征與政府監(jiān)管需求有直接聯(lián)系。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)變遷及電力市場化改革的背景下，電力價格和市場準(zhǔn)入均體現(xiàn)了監(jiān)管需求的演變，并進(jìn)一步對電力監(jiān)管體制改革的實(shí)踐提出了新的要求。關(guān)鍵詞：電力產(chǎn)業(yè)；監(jiān)管需求；演變中圖分類號： F426.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 1007 7685(2008)10 0073 03一、電力價格監(jiān)管需求(一 )輸、配電價格監(jiān)管的剛性需求。盡管電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了市場化改革，但輸、配電領(lǐng)域顯著的自然壟斷特性仍決定了其價格監(jiān)管需求的剛性。在包括電力產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中

2、，政府“從資源有效配置和服務(wù)的公平供給觀點(diǎn)出發(fā)，以限制壟斷企業(yè)確定壟斷價格為目的，對價格 (在規(guī)制產(chǎn)業(yè)中稱為收費(fèi) )水平和價格體制進(jìn)行規(guī)制”。對于以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，且擁有業(yè)務(wù)專營權(quán)和相對獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)的企業(yè)來說，其所具有的強(qiáng)市場壟斷力，很容易使其濫用壟斷地位制定壟斷價格來獲取超額利潤，使消費(fèi)者承擔(dān)較高的價格，從而產(chǎn)生一種扭曲分配效率的潛在可能性，這也是價格監(jiān)管的最根本原因。具體來看，若按照電力企業(yè)定價的利益取向，即以邊際成本等于邊際收入定價，將形成保證企業(yè)獲得最大利潤但電量偏低的壟斷電價，很明顯，這是代表公眾利益的政府所不能允許的。但政府進(jìn)行的電價監(jiān)管也并非一味地關(guān)注消費(fèi)者利益

3、而置企業(yè)的生存于不顧，公平地說，政府對電價的監(jiān)管是試圖兼顧到雙方的利益。因?yàn)槿绻凑展娝谕睦硐腚娏r格，應(yīng)該使價格等于邊際成本，這將避免價格高于邊際成本而引起的效率損失，從而形成帕累托最優(yōu)。 但由于自然壟斷企業(yè)的成本是遞減的， 因此，這種定價必將導(dǎo)致電力企業(yè)虧損，除非政府給予長期特別補(bǔ)貼。而事實(shí)上，政府不可能長期為某個行業(yè)提供補(bǔ)貼，所以這種令消費(fèi)者滿意的定價又不能夠保證電力企業(yè)的利益。因此，政府的電價監(jiān)管必須圍繞如何解決電力產(chǎn)品的企業(yè)最優(yōu)價格與社會最優(yōu)價格之間的矛盾展開?？傊?，政府對輸、配電壟斷環(huán)節(jié)的電價監(jiān)管的目的在于：通過設(shè)計合理的電價形成機(jī)制，力求既能抑制壟斷企業(yè)獲取超額利潤，保證消

4、費(fèi)者利益不受侵害，又能在保證企業(yè)正當(dāng)利益的同時，有效刺激電力企業(yè)提高效率，且實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。(二 )逐步放開的發(fā)、售電價格監(jiān)管。隨著技術(shù)變遷等因素所導(dǎo)致發(fā)、售電領(lǐng)域自然壟斷特征逐漸弱化，其電力價格應(yīng)由市場競爭形成，從而使其價格監(jiān)管需求降低。按照規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在能夠?qū)崿F(xiàn)比較充分競爭的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，政府應(yīng)放松規(guī)制，力求充分發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，提高資源配置的效率。然而，政府對售電價格監(jiān)管政策的放棄應(yīng)是一個漸進(jìn)的過程。其一，由于電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)、輸、配、供四個環(huán)節(jié)之間需要高度的協(xié)調(diào)性，電力產(chǎn)品的生產(chǎn)價格及輸、配電價格會通過轉(zhuǎn)移價格影響最終的零售電價。因此，在售電領(lǐng)域還沒有被完全放開的階段，政府對電力零

5、售供應(yīng)小的環(huán)節(jié)仍實(shí)行價格監(jiān)管顯然是必要的。其二，電力產(chǎn)業(yè)是一個特殊行業(yè)，作為一個在國民經(jīng)濟(jì)中占有極其重要地位的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公共部門，電力產(chǎn)品的準(zhǔn)公共品特征使其無法擺脫政府監(jiān)管的需求。電力產(chǎn)品的終端用戶涉及到社會的方方面面，其價格變動的涉及面廣、對社會經(jīng)濟(jì)影響大，公眾的敏感性強(qiáng)，政府對電價的監(jiān)管關(guān)系著廣大公眾的切身利益及國家整體競爭力的提高。在一定程度上，電價監(jiān)管是電力產(chǎn)業(yè)安全、可靠、高效運(yùn)行及國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的有力保障。出于這種考慮，即使在電力市場化改革提出在發(fā)、售電領(lǐng)域引入競爭的情況下，電力準(zhǔn)公共品的特性也會使售電的價格受到較多限制，不可能也不應(yīng)很快放開。二、電力市場準(zhǔn)入的監(jiān)管需求(一 )

6、確保規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)電市場準(zhǔn)入監(jiān)管。在電力產(chǎn)業(yè)發(fā)、售電領(lǐng)域引入競爭的市場化改革之前，電力產(chǎn)業(yè)作為資本密集型的國家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征 (如網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性、 規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、 范圍經(jīng)濟(jì)性， 及資本沉淀性 )，決定了它一直以自然壟斷產(chǎn)業(yè)而存在，并進(jìn)行縱向一體化的壟斷經(jīng)營。因此，發(fā)電市場的準(zhǔn)入有政府監(jiān)管的需求，并一度受到政府嚴(yán)格的進(jìn)入限制，目的是確保規(guī)模經(jīng)濟(jì)，避免過度競爭。我國實(shí)行電力項目行政審批制度，大中型電力建設(shè)項目由當(dāng)時的國家計委審批，小型電力建設(shè)項目由省級計委審批。而且，由于電力生產(chǎn)具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)及地方保護(hù)主義的存在，倘若政府對電力生產(chǎn)領(lǐng)域的準(zhǔn)入不加限制和監(jiān)管，很容易導(dǎo)致生產(chǎn)能力過剩及效率低下的小

7、水電廠、小火電廠的大量出現(xiàn)，造成資源配置不當(dāng)和環(huán)境污染。(二 )可競爭市場與電力準(zhǔn)入監(jiān)管的放松。隨著電力產(chǎn)業(yè)發(fā)、售電環(huán)節(jié)自然壟斷特征的淡化，其可競爭市場潛質(zhì)日益顯露，政府對發(fā)電領(lǐng)域的準(zhǔn)入監(jiān)管理由也開始變得不充分。同時，許多國家已認(rèn)識到電力產(chǎn)業(yè)效率低下的根本原因在于缺乏市場競爭機(jī)制，傳統(tǒng)的政府對發(fā)電領(lǐng)域嚴(yán)格的一74 一進(jìn)入控制經(jīng)常導(dǎo)致電力建設(shè)投資短缺、電源建設(shè)不足及出現(xiàn)尋租、腐敗現(xiàn)象。由此，各國開始在電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中逐步重視并不斷強(qiáng)化市場競爭機(jī)制的作用。20 世紀(jì) 90 年代以來，國際上興起了電力產(chǎn)業(yè)打破壟斷、引入競爭的市場化改革，發(fā)電和售電領(lǐng)域與原來縱向一體化壟斷的電力產(chǎn)業(yè)分離開來，成為競爭性

8、電力市場。由此，各國政府進(jìn)一步解除對發(fā)、售電市場準(zhǔn)入的限制。(三 )維護(hù)有效競爭與發(fā)、售電準(zhǔn)入監(jiān)管的重建。電力競爭性市場的形成并非意味著發(fā)、售電市場準(zhǔn)入的監(jiān)管需求完全消失。事實(shí)上，很多國家在電力行業(yè)放松規(guī)制的同時，對電力市場的發(fā)、售電環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入進(jìn)行了監(jiān)管制度的重建。即在電力產(chǎn)業(yè)市場化改革的過程中，發(fā)、售電環(huán)節(jié)的市場準(zhǔn)入體現(xiàn)了再規(guī)制的需求。對于引入競爭的電力產(chǎn)業(yè)而言，盡管在發(fā)電領(lǐng)域引入競爭機(jī)制、采用寬松的市場準(zhǔn)入，有利于各類發(fā)電公司進(jìn)行公平競爭，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置并提高效率，可保證和推動電力工業(yè)持續(xù)發(fā)展。但有效的競爭必須依賴于結(jié)構(gòu)完善且有組織的市場，而現(xiàn)實(shí)世界中并不存在完美的競爭性市場，競爭者總

9、是會利用市場中的每一個弱點(diǎn)和漏洞。如，電力產(chǎn)業(yè)的在位發(fā)電廠商往往可以利用其在位優(yōu)勢，設(shè)置限制競爭障礙，對電力市場開放后的新進(jìn)入者進(jìn)行排擠，或賣方價格聯(lián)合，以及惡性競爭或兼并，最終形成另一種壟斷狀態(tài)，損害公眾利益。這意味著，政府為電力市場確立一套保護(hù)公平競爭的市場行為規(guī)則，創(chuàng)造一種公平的比賽環(huán)境成為必要。因此，在可競爭的發(fā)、售電市場，政府放松原來對市場準(zhǔn)入嚴(yán)格控制的同時，以公平、透明的準(zhǔn)入條款限定企業(yè)進(jìn)入市場的資格，并按照統(tǒng)一的市場規(guī)則來規(guī)范企業(yè)在市場中的經(jīng)營行為，可以促進(jìn)競爭性領(lǐng)域的電力企業(yè)公平進(jìn)入市場，且維護(hù)有效競爭的電力市場環(huán)境，確保競爭的活力和效率，這也正是電力準(zhǔn)入再規(guī)制的理由和目的。三

10、、正外部性與電力安全、普遍服務(wù)的監(jiān)管需求(一 )電力系統(tǒng)安全監(jiān)管。電力產(chǎn)業(yè)是一個國家的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它的安全、穩(wěn)定運(yùn)行支撐著國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和增長。電力產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行行業(yè)，為其他行業(yè)提供動力支持和保障供給，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè) (如機(jī)械制造業(yè) )的發(fā)展。此外，電作為一種準(zhǔn)公共品，是企業(yè)和居民不可或缺的生產(chǎn)資料和生活資料，與國計民生密切相關(guān)，其供應(yīng)的穩(wěn)定性與安全性必須得到保證。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，社會對安全供電的要求越來越高。尤其對進(jìn)行電力改革的國家而言，電力體制處于調(diào)整轉(zhuǎn)換的過程中，電力體制的市場化改革必然會使既定的各利益主體之間產(chǎn)生利益沖突，如中央與地方、電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企

11、業(yè)、電力企業(yè)內(nèi)部的主業(yè)和輔業(yè)之間。而且，由于不同地區(qū)間能源豐缺的差異及國家范圍內(nèi)電力供應(yīng)的不均衡，必然存在一些地區(qū)電力供應(yīng)緊張的狀況，這些因素都將對國家的電力安全產(chǎn)生潛在的威脅。因此，政府有義務(wù)和理由全力保護(hù)、維持和增進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)的這種正外部效應(yīng)，即保證電力系統(tǒng)安全、穩(wěn)定運(yùn)行是政府對電力進(jìn)行社會性監(jiān)管的首要內(nèi)容。(二 )提供電力普遍服務(wù)。電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)社會特征決定了提供電力“普遍服務(wù)”的必然性。電力行業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)與人們的正常生活密不可分，是一種基礎(chǔ)、普遍的服務(wù)需要。電力產(chǎn)品的準(zhǔn)公共品特征也決定了政府應(yīng)通過貫徹執(zhí)行電力普遍服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)，確保消費(fèi)者享受平等服務(wù)以及社會福利不受損害。從本質(zhì)上

12、看，電力普遍服務(wù)的監(jiān)管，作為政府的公共政策目標(biāo)，屬于政府的責(zé)任。電力普遍服務(wù)是政府社會性監(jiān)管的一個內(nèi)容，如何設(shè)計普遍服務(wù)機(jī)制，更好地監(jiān)督普遍服務(wù)政策的實(shí)施也是政府監(jiān)管政策中要進(jìn)一步考慮的問題。四、負(fù)外部性與電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境監(jiān)管需求公共利益理論指出， 在市場經(jīng)濟(jì)條件下， 負(fù)的外部性 (例如噪聲、空氣等環(huán)境污染 )不會自動計人生產(chǎn)者的成本之中由他來承擔(dān)。 因此，政府有責(zé)任以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害為目的通過行政方式迫使企業(yè)將負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，以最終達(dá)到限制具有負(fù)外部效應(yīng)行為。電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)行所帶來的主要負(fù)外部性環(huán)境污染，直接產(chǎn)生了電力產(chǎn)業(yè)對環(huán)境監(jiān)管的需求。政府之所以比他人

13、更適合擔(dān)當(dāng)這個監(jiān)督環(huán)保的角色，主要在于：按照正常的邏輯分析，由于電力生產(chǎn)的環(huán)境污染所涉及到的直接主體是發(fā)電企業(yè)，因此，解決電力環(huán)境污染的直接辦法就是電力企業(yè)利用環(huán)保項目投資 (如脫硫設(shè)備 )，以排除污染物、控制環(huán)境污染，或者鼓勵企業(yè)采用污染較小的水力、天然氣或其他非礦物燃料代替煤作為發(fā)電原料。但在實(shí)際操作中，很難讓電力企業(yè)有動力去自發(fā)地解決這個問題。對于發(fā)電企業(yè)而言，基于對企業(yè)盈利的考慮，它的理性選擇應(yīng)該是力求降低發(fā)電成本，其中一個重要途徑就是減少項目總投資，而項目的總投資中很大一部分就包括對清潔發(fā)電能源的選擇，以及對環(huán)保項目的投資，這就產(chǎn)生了一對矛盾。從電源建設(shè)特征來看，以水電為例，水電建設(shè)巨大的初始投資和較長的建設(shè)期將會增加水電項目融資的財務(wù)費(fèi)用，而且將承受運(yùn)行前期較大的還貸壓力。而火電與水電相比，投資期短，見效快，比水電更具較強(qiáng)的競爭力，于是，企業(yè)傾向于采用火電，這