論我國(guó)一般地方立法的完善

1、摘要2021年首次修訂的立法法?賦予“設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，意味著更多主體享有地 方立法權(quán)。將地方立法權(quán)范圍擴(kuò)大有利有弊，一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)可以賦予地方有針對(duì) 性地處理本地方事務(wù)的權(quán)力；另一方面，新增設(shè)“設(shè)區(qū)的市這一立法主體沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)， 是否能把握立法權(quán)那么是個(gè)未知數(shù)。本文將通過(guò)分析目前一般地方立法的現(xiàn)狀討論其存在的普 遍問(wèn)題并提出完善建議。關(guān)鍵詞一般地方立法立法評(píng)估特色公眾參與作者簡(jiǎn)介：楊楊，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院， 碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。中圖分類號(hào):d67文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a doi : 10.19387/j ki.1009-0592.2021.06.362一、 一般地方立法

2、的相關(guān)理論一一般地方立法的普遍性一般地方立法普通性更加鮮明。 一般地方立法的任務(wù)繁重，是我國(guó)地方立法中調(diào)整對(duì) 象最豐富、調(diào)整手段最多、調(diào)整范圍最廣泛的立法。省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設(shè) 區(qū)的市，都具有一般立法權(quán)。一方面，一般地方立法需要與上級(jí)法律、法規(guī)原那么相一致； 另一方面，又要在解決本地實(shí)際問(wèn)題且是必須以立法方式解決的問(wèn)題。二一般地方立法的立法權(quán)一般地方立法的立法權(quán)主要包括制定和變動(dòng)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章這兩項(xiàng)。制定和變動(dòng)地方性法規(guī)是一般地方立法的首要的立法權(quán)，制定和變動(dòng)的地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)是省、自治區(qū)、直轄市、較大的市以及設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。制定和變動(dòng)地方政府規(guī)

3、章是一般地方立法的一項(xiàng)常規(guī)立法權(quán)，享有地方政府規(guī)章立法權(quán) 的是省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人民政府。地方政府規(guī)章是我國(guó)法的形式 中位階最低的一種，但其數(shù)量眾多、調(diào)整范圍大、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容具體，因?yàn)榈胤秸谶M(jìn)行具體 行政工作時(shí)，更依賴地方政府規(guī)章。三一般地方立法的范圍一般地方立法的范圍關(guān)系到可以立什么樣形式的法，可以就哪些事項(xiàng)進(jìn)行立法，與中央立法的界限如何確定等方面，防止?fàn)帣?quán)、越權(quán)或推脫等情況。根據(jù)立法法?第73條規(guī)定,地方需要根據(jù)實(shí)際情況并屬于本地方事務(wù)才能作具體規(guī)定，假設(shè)國(guó)家尚未制定法律、行政法規(guī)，且該事項(xiàng)不屬于法律保存事項(xiàng)，地方可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。需要注 意的

4、是，設(shè)區(qū)的市的僅對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面有立法權(quán)限。根據(jù)立法法?第82條規(guī)定，地方政府規(guī)章的立法目的在于細(xì)化法律、行政法規(guī)、地方 性法規(guī)等上級(jí)法律文件，使其變的具體，具有更強(qiáng)的可操作性，大致來(lái)說(shuō)可以概括為開(kāi)展本 地經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療、教育、科學(xué)、文化、居民生活等方面。二、 一般地方立法存在的問(wèn)題一一般地方立法存在立法重復(fù)、抄襲現(xiàn)象根據(jù)立法法?第73條規(guī)定，地方性法規(guī)對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容一般不作重復(fù)性 規(guī)定。除去必要的重復(fù)之外，重復(fù)立法在后果上具有危害性，它在損害中央立法權(quán)威的同時(shí) 也會(huì)抑制地方立法應(yīng)有的功能，還會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)，徒增運(yùn)行本錢(qián)。雖然重復(fù)立法能 夠

5、保持立法的“一致性，也肯定不會(huì)對(duì)上位法構(gòu)成抵觸，但是其違背了不同層級(jí)立法的邏輯性。一般地方立法還存在抄襲的現(xiàn)象，立法抄襲是指不同地區(qū)地方性法規(guī)的不適當(dāng)照搬的情 況。立法抄襲的危害性較之立法重復(fù)相比，要更為嚴(yán)重，它會(huì)導(dǎo)致一般地方立法的靈活性、 針對(duì)性、適用能力大打折扣，嚴(yán)重影響一般地方立法質(zhì)量的提高，延緩法律的進(jìn)步。二一般地方立法的沖突立法沖突包括越權(quán)立法和與上位法相抵觸的情形。前者例如增加了法律、行政法規(guī)未規(guī) 定的事項(xiàng)，主要表現(xiàn)為處分、收費(fèi)等方面，后者那么表現(xiàn)為對(duì)法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng) 作出了其他不一致的規(guī)定。立法沖突會(huì)削弱法律在公民心中的權(quán)威性，也不利于公民利用法 律進(jìn)行行為預(yù)測(cè)。一般

6、地方立法應(yīng)遵循不抵觸原那么，不得與憲法、法律、行政法規(guī)具體條文 相沖突，也不得與其實(shí)質(zhì)精神、根本原那么相違背。三 一般地方立法缺乏地方特色一般地方立法要求地方立足于本地實(shí)際情況，這就要求地方立法應(yīng)當(dāng)本行政區(qū)域的特色。自治立法、特殊立法因其調(diào)整對(duì)象和范圍的特殊性，在這方面表現(xiàn)較好，而一般地方立法在 整體上未能良好地反映本地區(qū)對(duì)立法調(diào)整的需求，在風(fēng)俗、民情方面表達(dá)尤為明顯。一般地方立法缺乏特色就會(huì)貶值，一般地方立法要針對(duì)本地區(qū)具體、實(shí)際情形對(duì)立法調(diào) 整的需求程度，有較強(qiáng)針對(duì)性，把立法與現(xiàn)實(shí)需求切實(shí)結(jié)合起來(lái)。四一般地方立法評(píng)估制度不完善我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)對(duì)立法評(píng)估重視程度不夠，尤其是立法前的評(píng)估。立法

7、前評(píng)估的目的在于決定某一立法工程是否必須通過(guò)立法才可以解決，對(duì)其進(jìn)入立法程序的必要性、效率性、有效性、公平性以及本錢(qián)等方面進(jìn)行科學(xué)、客觀的考量，有效的立法前評(píng)估可以減少立法資 源和本錢(qián)的浪費(fèi)，遏制過(guò)度立法，對(duì)保障地方性法規(guī)的合法性和協(xié)調(diào)性有著重要作用。在這 方面，很多一般地方立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有進(jìn)行充分的論證和科學(xué)的規(guī)劃。立法后評(píng)估那么有利于客觀公正地檢驗(yàn)已實(shí)施的地方性法律、法規(guī)，能夠及時(shí)、全面地總 結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)立法技術(shù)上存在問(wèn)題并提供修改和廢止的科學(xué)依據(jù)，積極促進(jìn) 已經(jīng)制定法律、法規(guī)、規(guī)章的修改與清理。目前一般地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施以后，相關(guān)評(píng)估 機(jī)制并未配套建立，或是評(píng)估制度不全面、

8、 不及時(shí)，導(dǎo)致立法實(shí)施效果來(lái)源不科學(xué)、不準(zhǔn)確,也不能為以后立法提供可參考的反應(yīng)。五一般地方立法程序不科學(xué)一般地方立法程序不完善主要表達(dá)在草案的提出和制定階段，主要表現(xiàn)為立法規(guī)劃或立 項(xiàng)存在缺陷，缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，論證不夠、隨意性強(qiáng)以及地方保護(hù)主義傾向較為明顯等方面， 尤其是地方政府規(guī)章立項(xiàng)中，部門(mén)利益傾向嚴(yán)重。在地方性法規(guī)、規(guī)章的起草方面，公眾參 與工作不到位，影響地方性法規(guī)、規(guī)章的適應(yīng)性。三、關(guān)于完善一般地方立法的建議一一般地方立法主體應(yīng)樹(shù)立科學(xué)立法觀念一般地方立法機(jī)關(guān)比其他地方立法機(jī)關(guān)承當(dāng)這更繁重的立法任務(wù)，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立科學(xué)立法的觀念，尤其是在立法法?的修訂后，有權(quán)立法的一般地方主體增多，更應(yīng)當(dāng)

9、重視立法初衷、摸清立法需求再進(jìn)行立法，而非盲目立法。立法權(quán)下放到地方的初衷是為了限制和標(biāo)準(zhǔn)政府的權(quán)利，讓地方政府在上位法缺位且有 必要的情況下，在自己制定的地方性法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定范圍之內(nèi)行使權(quán)利，從而杜絕地方 政府下發(fā)紅頭文件自行創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力的違法現(xiàn)象，而非是賦予地方尤其是一般地方政府更大 的權(quán)力。盲目立法、越權(quán)立法都是違背科學(xué)立法原那么的表現(xiàn)。二標(biāo)準(zhǔn)一般地方立法程序首先，應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)一般地方立法的啟動(dòng)機(jī)制，對(duì)地方性法規(guī)案或立項(xiàng)的提出設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并 進(jìn)行充分的調(diào)研，通過(guò)立法論證進(jìn)行篩選，對(duì)可以使用其他調(diào)整手段的事項(xiàng)予以否認(rèn)，對(duì)有 必要、緊密結(jié)合地方實(shí)際情況的事項(xiàng)予以批準(zhǔn)，防止無(wú)意義的立法工程啟動(dòng)，

10、節(jié)約立法本錢(qián)。例如，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為開(kāi)展目標(biāo)的地方應(yīng)將立法資源傾向經(jīng)濟(jì)立法方面，而經(jīng)濟(jì)開(kāi)展水平較高 的地方，往往大氣污染、交通擁堵的情況比擬嚴(yán)重， 其立法資源應(yīng)當(dāng)向社會(huì)管理立法上傾斜。其次，應(yīng)當(dāng)在立法程序上表達(dá)民主性、公開(kāi)性、科學(xué)性，一般地方立法尤其應(yīng)當(dāng)注重在 立法過(guò)程中的公眾參與，前文提到過(guò)一般地方立法有缺乏地方特色、存在立法重復(fù)和抄襲現(xiàn) 象，而公眾參與可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題。公民參與可以約束公共權(quán)利自身利益的片面追求， 可以克服地方保護(hù)主義或部門(mén)傾向，對(duì)樹(shù)立地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)威有重要作用，對(duì)于立法 結(jié)果的認(rèn)同、執(zhí)行和遵守也有幫助。保障立法過(guò)程中的公眾參與也是立法民主的表現(xiàn)，征求 本地區(qū)群眾廣

11、泛的意見(jiàn)必定表達(dá)立法的科學(xué)性，能夠提高起草質(zhì)量，同時(shí)也能表達(dá)本地方立 法特色。因此，完善立法聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取社會(huì)組織、公民的意見(jiàn)，以及健全公布制度， 允許公民通過(guò)多種途徑對(duì)一般地方立法事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)十分必要。三建立評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)行對(duì)一般地方立法的監(jiān)督方式有批準(zhǔn)、備案、審查和清理等方式，但沒(méi)有對(duì)具體如何 實(shí)施監(jiān)督做出相應(yīng)的規(guī)定，由于批準(zhǔn)、備案不是經(jīng)常性審查和監(jiān)督方式，因此不能及時(shí)發(fā)現(xiàn) 一般地方立法在實(shí)施過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題。因此在健全和完善備案審查制度的同時(shí)，也應(yīng)建 立和完善立法監(jiān)督程序制度，包括建立專門(mén)的法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)和公眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)。除此之外，還要完善一般地方立法評(píng)估機(jī)制，對(duì)已實(shí)施的地方性法

12、規(guī)、規(guī)章的實(shí)施情況 以及存在的必要性進(jìn)行評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行公開(kāi)，接受輿論監(jiān)督，并對(duì)不合時(shí)宜的法規(guī)、 規(guī)章進(jìn)行清理。四不斷提高立法能力立法者的素質(zhì)直接影響到立法質(zhì)量，立法者需具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，具備一定的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、 法律專業(yè)知識(shí)和協(xié)調(diào)能力，并不斷學(xué)習(xí)提高立法技術(shù)。一般地方立法主體可聘請(qǐng)法律學(xué)者等 專業(yè)研究人員參與到立法過(guò)程中，也可以召開(kāi)專家論證會(huì)，請(qǐng)學(xué)者、專家參與論證，在有條 件的情況下，也可以將立法工程的起草委托給高校、科研單位來(lái)起草。對(duì)于設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，立法權(quán)是一個(gè)從無(wú)到有的轉(zhuǎn)變，提高立法能力是目前急需解決的問(wèn) 題，有必要進(jìn)行法律、當(dāng)?shù)貧v史文化、環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的學(xué)習(xí)，或組織相關(guān)的專 家、學(xué)者成為一個(gè)獨(dú)立于政府部門(mén)之外的立法團(tuán)隊(duì)，依靠他們提高立法技術(shù)， 做到科學(xué)立法。除此之外，可以參照與本地情況相同的其他地方立法，但參照并不等于照搬。同時(shí)應(yīng)健全機(jī) 制，保障公眾能夠廣泛地參與到立法過(guò)程中，保證公眾有充分的渠道和時(shí)機(jī)表達(dá)意見(jiàn)。四、結(jié)語(yǔ)2021年修訂的立法法?正式賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，我國(guó)一般地方立法主體大大增 加，因此相關(guān)地方立法部門(mén)要在法律規(guī)定范圍內(nèi)，按照本地區(qū)具體、實(shí)際情況進(jìn)行必要的立 法，完善立法程