我國海洋資源開發(fā)與保護(hù)立法分析.doc

1、我國海洋資開發(fā)與保護(hù)立法分析p 【摘要】：p 海洋資開發(fā)與保護(hù)法是海洋資法律體系的一個(gè)重要組成部分。我國已建立了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國際條約等組成的相對完整的海洋資開發(fā)與保護(hù)法律體系。但該法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性不足,甚至還存在一些法律空白。本文對此進(jìn)行剖析,并提出改善意見?！娟P(guān)鍵詞】：p 海洋資法;開發(fā)利用;法律對策一、引言人類是自然的產(chǎn)物,資安全是人類終極的安全,資供應(yīng)系統(tǒng)一旦崩潰,人類的生存和發(fā)展將無從談起。海洋是人類社會可持續(xù)發(fā)展的寶貴資和最后空間。面對世界上沿海各國政府積極調(diào)整海洋政策,將海洋開發(fā)列為新世紀(jì)的重要戰(zhàn)略任務(wù)這一背景,黨的十六大報(bào)告明確提出“實(shí)施海

2、洋開發(fā)”的戰(zhàn)略決策。20_4 年國務(wù)院也在其政府工作報(bào)告中指出:“應(yīng)重視海洋資開發(fā)與保護(hù)?！焙Ｑ筚Y的開發(fā)與保護(hù),對解決我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的資安全問題,促進(jìn)和諧社會建設(shè),具有重大意義。而在海洋資開發(fā)與保護(hù)過程中的首要問題就是要加強(qiáng)海洋法制建設(shè)。完善海洋資開發(fā)與保護(hù)法律制度,依法實(shí)施海洋資開發(fā)與保護(hù)活動是海洋法制研究與建設(shè)的內(nèi)容之一。建立完善的海洋資開發(fā)與保護(hù)法律體系,能夠遏制海洋資開發(fā)與保護(hù)活動中“無序、無度、無償”的混亂現(xiàn)象,有利于海洋資的可持續(xù)發(fā)展,對緩解我國資約束矛盾,健全環(huán)境壓力,增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)整體競爭力,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)具有積極作用。二、我國海洋資開發(fā)與保護(hù)立法現(xiàn)狀海洋資開發(fā)

3、與保護(hù)法不是指某項(xiàng)具體的海洋法律文件,而是指由一系列有關(guān)海洋資開發(fā)與保護(hù)的法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性法律文件有機(jī)組成的系統(tǒng),是海洋資法律體系的一個(gè)重要組成部分。我國已建立了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國際條約等組成的相對完整的海洋資開發(fā)與保護(hù)法律體系。(一)憲法憲法是國家的根本大法,憲法中有關(guān)海洋資開發(fā)與保護(hù)的規(guī)定構(gòu)成我國海洋資開發(fā)與保護(hù)法律體系的基礎(chǔ)。憲法主要規(guī)定國家在合理開發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境和自然資方面(包括海洋資) 的基本職責(zé)(即基本權(quán)利和義務(wù)) 、基本政策以及單位和公民在這方面的權(quán)利和義務(wù)等基本問題1。 憲法第九條規(guī)定:礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂

4、等自然資,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資的合理利用,保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資。(二)法律與行政法規(guī)我國目前還沒有直接以開發(fā)和保護(hù)海洋資為名的法律和行政法規(guī),但是海洋環(huán)境保護(hù)法、海域使用管理法及物權(quán)法對海洋資開發(fā)與保護(hù)的主要方面做出了可操作性規(guī)定,而且我國已制定的很多自然資方面的法律和行政法規(guī)都涉及到海洋資開發(fā)與保護(hù)問題,法律法規(guī)中的這些規(guī)定為國家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織提供了開發(fā)與保護(hù)海洋資的具體行為準(zhǔn)則。1.海洋生物資開發(fā)與保護(hù)方面主要包括漁業(yè)法、野生動物保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)

5、法、中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令、中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則、水產(chǎn)資繁殖保護(hù)條例、設(shè)立幼魚保護(hù)區(qū)的決定、漁業(yè)資增殖保護(hù)費(fèi)增收使用辦法、海洋捕撈漁船管理暫行辦法、漁業(yè)捕撈許可證管理辦法等法律法規(guī)。2.海洋非生物資開發(fā)與保護(hù)方面主要包括礦產(chǎn)資法、無居民海島保護(hù)與管理規(guī)定、礦產(chǎn)資法實(shí)施細(xì)則、海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例、對外合作開采海洋石油資條例等法律法規(guī)。3.海域使用和管理方面主要包括領(lǐng)海及毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法、海洋行政處罰實(shí)施辦法、防止船舶污染海域管理?xiàng)l例、防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例、鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定、海洋傾廢管理?xiàng)l例、傾倒區(qū)管理暫行規(guī)定

6、、防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例、防治陸污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例、海底電纜管道保護(hù)規(guī)定、涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定等法律法規(guī)。(三)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章上述這些法律法規(guī)頒布后,我國沿海各省市大都根據(jù)這些法律法規(guī)的精神,在不與法律法規(guī)相抵觸的原則下,結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況,制定或修改完善了相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。如山東海洋使用管理?xiàng)l例江蘇省海岸帶管理?xiàng)l例、海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定、青島市無居民海島管理?xiàng)l例、廣東省漁港管理?xiàng)l例、長江漁業(yè)資管理規(guī)定、天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法、河北省近岸海域環(huán)境保護(hù)暫行辦法等。(四)國際條約當(dāng)代國際海洋法發(fā)展史中最重要的法律文件是聯(lián)合國海洋法

7、公約,其內(nèi)容涉及海洋事務(wù)的各個(gè)方面,對國家在各海洋空間的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了全面、明確的規(guī)范,被譽(yù)為“海洋憲章”2。聯(lián)合國海洋法公約為海洋資開發(fā)活動制定了可行的制度與安排,無論從聯(lián)合國海洋法公約締約國數(shù)量( 迄今聯(lián)合國海洋法公約的締約國為149 個(gè)),還是從各國實(shí)踐來看,聯(lián)合國海洋法公約得到了國際社會的普遍遵循,聯(lián)合國海洋法公約的制度和原則也得到了穩(wěn)定發(fā)展, 且已成為目前世界范圍管理海洋活動的權(quán)威性文件3。199_年5月15日我國全國人大常委會正式批準(zhǔn)了聯(lián)合國海洋法公約,聯(lián)合國海洋法公約已于199_年7月開始對我國生效。根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)聯(lián)合國海洋法公約的決定,聯(lián)合國海洋法公約

8、的基本原則在宏觀上也構(gòu)成我國海洋資開發(fā)與保護(hù)法律制度的組成。此外,我國已批準(zhǔn)的一些區(qū)域性雙邊或多邊條約是我國海洋資開發(fā)與保護(hù)法律制度的重要組成部分。比較重要的有南海各方行為宣言、東南亞友好合作條約、中越北部灣劃界協(xié)定和中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定等。三、我國海洋資開發(fā)與保護(hù)法律制度的不足從海洋資開發(fā)與保護(hù)的角度來看,雖然我國的立法已經(jīng)很多,取得了不少成績,但是也明顯存在以下缺點(diǎn):1.“海洋”在憲法中的地位不高。21世紀(jì)是海洋世紀(jì),海洋本身既是一種環(huán)境要素,又是一種寶貴的自然資。但是憲法第九條對自然資的規(guī)定中沒有明確列舉“海洋”,只能通過類推的方式認(rèn)為這里的自然資包括一切海洋資,比如礦藏包括海底礦藏,

9、灘涂包括海岸灘涂,荒地包括無居民海島。2.缺乏系統(tǒng)性。調(diào)整海洋資開發(fā)與保護(hù)過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國際條約本應(yīng)組成一個(gè)相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互制約的完整體系。但是,由于制定海洋法規(guī)部門眾多,規(guī)范的海洋活動多只涉及各自管轄的范圍或區(qū)域,缺乏部門間的配合、協(xié)調(diào)及溝通,造成整個(gè)海洋法律體系缺乏整體性、全局性。43.海洋資的開發(fā)與保護(hù)立法缺少生態(tài)化內(nèi)容。保護(hù)海洋生態(tài)安全與保護(hù)海洋環(huán)境并不完全相同。海洋生態(tài)安全保護(hù)側(cè)重對整體海洋環(huán)境應(yīng)有的安全狀態(tài)和人的環(huán)境權(quán)益受保護(hù)狀態(tài)的維護(hù)。海洋環(huán)境保護(hù)側(cè)重防治人類活動對海洋各環(huán)境要素的污染及破壞,重在對人類海洋開發(fā)活動

10、過程中可能對海洋環(huán)境產(chǎn)生的不良影響的預(yù)防和治理。我國許多涉及海洋資開發(fā)與保護(hù)的立法實(shí)際上多為污染防治立法,缺少促進(jìn)生態(tài)安全建設(shè)的內(nèi)容。4.存在許多的法律空白。海岸帶與海島作為重要的海洋資,但其開發(fā)利用與保護(hù)目前卻缺乏相應(yīng)法律規(guī)范,我國海岸帶管理法和海島法立法草案已提出多年,因爭議太大未能通過,極不利于我國海洋資開發(fā)與保護(hù)工作的開展。四、完善我國海洋資開發(fā)與保護(hù)立法的對策1.確立海洋的憲法地位。必須看到,世界沿海各國加速對國家管轄海域的國有化進(jìn)程,一方面強(qiáng)化本國管轄海域海洋資的實(shí)際享有和專屬性,另一方面加速國家管轄范圍以外海洋資的搶占和開發(fā),主要手段包括加速國內(nèi)立法、擴(kuò)大海洋資跨國合作開發(fā),并積

11、極搶占公海資。5而我國目前在憲法中都沒有海洋的一席之地,因此有必要確立海洋的憲法地位。建議將憲法第九條第一款修改為“礦藏、水流、海洋、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。即在礦藏、水流之后增加海洋作為自然資的重要組成部分。2.以整體性原則構(gòu)建統(tǒng)一的海洋環(huán)境資法。整體性原則是指在海洋資開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)的立法中,摒除資與環(huán)境是兩個(gè)不同概念的思想,改變將資與環(huán)境分離立法的模式,建立完整統(tǒng)一的海洋環(huán)境資法體系。依據(jù)整體性原則, 我國應(yīng)制定一部海洋環(huán)境資法律體系的最高層次立法,即海洋環(huán)境資法。該法應(yīng)是一部針對所有

12、與海洋環(huán)境、資和生態(tài)的保護(hù)、開發(fā)和利用有關(guān)的行為的綜合性法律。63.貫徹法律生態(tài)化理念。由于近年來海洋開發(fā)與利用熱潮的掀起,我國許多海域出現(xiàn)了無序、無度,甚至破壞性、毀滅性的開發(fā)利用現(xiàn)象。重開發(fā)輕保護(hù)的落后理念導(dǎo)致了海洋資的毀滅性開采以及海洋生態(tài)受到嚴(yán)重破壞。因此,在海洋資開發(fā)與保護(hù)立法過程中必須貫徹法律生態(tài)化理念。法律生態(tài)化是基于可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的基本理念,以環(huán)境公平和環(huán)境正義等為主要價(jià)值取向,而在新形勢、新時(shí)代背景下為應(yīng)對環(huán)境生態(tài)危機(jī)而產(chǎn)生的一種法律變革。它旨在完善現(xiàn)行法律,推行綠色法律在整個(gè)法律體系中的作用,從而積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。7法律生態(tài)化理念產(chǎn)生是人類法律文明進(jìn)步的表

13、現(xiàn),是法律通過不斷自我調(diào)整從而日趨完善和成熟的標(biāo)志。貫徹法律生態(tài)化理念有利于構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的和諧海洋。4.加快立法進(jìn)程填補(bǔ)法律空白。雖然近年來我國頒布和修改了不少涉海法律法規(guī),如海洋環(huán)境保護(hù)法、海域使用管理法、漁業(yè)法、水法等,但是無論從法規(guī)數(shù)量上還是從單個(gè)法規(guī)的內(nèi)容比例來看,我國海洋資立法都跟不上時(shí)代和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。比如海岸帶地區(qū)是維持人類生產(chǎn)的要害地區(qū),該地帶內(nèi)環(huán)境與海洋生態(tài)系統(tǒng)一直是生產(chǎn)力最大、產(chǎn)出最豐富的地帶,因此也是對人類最有價(jià)值的地帶,但是我國目前的海岸帶管理法卻遲遲不出臺,無法為海岸帶的開發(fā)與保護(hù)活動提供法律依據(jù)。又如海島具有非常高的資、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和軍事價(jià)值,但是我國目前的海

14、島法卻一直在審議中。因此,必須加快海洋立法進(jìn)程填補(bǔ)法律空白。當(dāng)前我國海洋資開發(fā)與保護(hù)法律體系完善的重點(diǎn)應(yīng)該是海島資開發(fā)與保護(hù)、海岸帶管理、海洋生態(tài)安全保障、海洋生物多樣性保護(hù)、海洋資綜合利用與保護(hù)等方面的法律法規(guī)的建立與健全?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】：p 1周晨.我國海洋資法體系的不足與完善J.中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),20_5,(5):91.2譚柏平.海洋資保護(hù)法律制度研究M.北京:法律出版社,2021.247.3金永明.海洋開發(fā)政策與法制研究J.上海經(jīng)濟(jì)研究,20_7,(9):38.4金永明.論海洋資開發(fā)法律制度J.海洋開發(fā)與管理,20_5,(6):56.5劉海廷.健全海洋法律制度依法開發(fā)海洋資J.中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì),20_7,(2):26.6鄧麗娟.可持續(xù)發(fā)展觀下我國海洋環(huán)境資法的完善