低保管理的成本效率分析及管理模式創(chuàng)新的設(shè)想.doc

1、低保管理的成本效率分析p 及管理模式創(chuàng)新的設(shè)想摘 要:運用實證研究的方法對遼寧省城市低保管理的時間效率和人員效率進行了分析p ,發(fā)現(xiàn)在實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”政策目標和動態(tài)管理及滿足時間效率的前提條件下,遼寧省低保管理一線機構(gòu)總體上存在人員效率低和個別社區(qū)存在著工作人員短缺的現(xiàn)象,建議低保管理模式按照社會服務(wù)企業(yè)模式進行創(chuàng)新,在保證低保救助申請成本最低的情況下根據(jù)各地低保對象的分布情況設(shè)置一線管理機構(gòu)。關(guān) 鍵 詞:社會政策;績效評估;社會服務(wù)企業(yè)模式中圖分類號:D?632.1文獻標識碼:A文章編號:1008-3758(2021)03-0243-05社會政策的執(zhí)行是社會政策的重要組成部分。一項好的政策未

2、必取得政策預(yù)期的結(jié)果,20世紀70年代以來的多項研究成果顯示:許多政策沒有達到預(yù)期目標的根在于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。這也引起了自20世紀70年代以來眾多福利國家把改革的焦點之一對準了社會政策的執(zhí)行層面。上個世紀90年代我國開始實施城市居民最低生活保障制度,經(jīng)過近十年的運行,城市低保救助已從開始時單一的救助金形式向配套的住房救助、醫(yī)療救助和子女上學(xué)救助等復(fù)合型的救助方向發(fā)展?，F(xiàn)在中央政府正醞釀在廣大農(nóng)村也實施最低生活保障制度。在這樣一項遍及全國960萬平方公里土地上、惠及5?000多萬人口、涉及若干項救助項目的救助政策執(zhí)行過程中,現(xiàn)行的管理模式運行效果怎樣,它能否適應(yīng)逐漸擴大的低保救助范圍的需

3、要?如若不能,應(yīng)該建立一個什么樣的社會福利管理模式?針對上述問題,筆者于20_4年69月對遼寧省低保管理的績效進行了實地調(diào)查。此次調(diào)查選擇了遼寧省民政廳低保管理處的工作人員、遼寧省14個市的低保處(科)的工作人員以及沈陽、大連和本溪3個城市中的6個區(qū)縣、12個街道和29個社區(qū)的全體低保工作人員作為我們的調(diào)查對象,采用了問卷調(diào)查、個別訪談和座談會的形式收集資料,發(fā)放問卷120份,回收問卷99份,有效問卷99份。同時還對這29個社區(qū)的全部低保對象進行了問卷調(diào)查,從低保對象的角度搜集低保管理的相關(guān)資料,共發(fā)放問卷1?500份,回收問卷1?20_份,有效問卷1?20_份,抽樣比例占全省低保對象的0.7

4、5。在分析p 調(diào)查資料的基礎(chǔ)上,對遼寧省城市低保管理的成本效率進行了分析p ,由此提出低保管理模式應(yīng)按照社會服務(wù)企業(yè)模式進行改革的建議。一、 低保管理的成本效率分析p 1.現(xiàn)行的低保救助管理模式依據(jù)國務(wù)院和遼寧省關(guān)于低保制度建立和實施意見,遼寧省建立了融城市低保業(yè)務(wù)管理,低保資金籌集、管理和低保管理機構(gòu)與其他政府部門的協(xié)調(diào)關(guān)系為一體的遼寧省城市低保管理模式。建立了省、市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))各級民政部門和社區(qū)五級低保業(yè)務(wù)管理機構(gòu),并規(guī)定:“街道按每管理1?500至2?000名低保對象、退休和失業(yè)人員配備1名專職人員。社區(qū)服務(wù)中心人員編制最少2人,在1?000名低保對象、退休和失業(yè)人員的基礎(chǔ)

5、上,每增加2?000人增配1名人員編制,最多不超過6人。社區(qū)服務(wù)站配備社會救助和社會保障專職工作人員2至4人”。我們調(diào)查的14個市的情況表明,遼寧省已經(jīng)建立了省、市、區(qū)(縣)、街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))和社區(qū)五級低保業(yè)務(wù)管理機構(gòu),專職工作人員的配備情況是:市級管理機構(gòu)34人,區(qū)縣級12人,街道12人,絕大多數(shù)的社區(qū)配備了1人,其中有個別市在社區(qū)配備了2人。2.低保管理的效率效率是經(jīng)濟學(xué)中的一個基本的概念,是指投入和產(chǎn)出的比率。近幾年,人們越來越認識到早期的福利發(fā)送只重視效益,而忽視效率。但是,效率低的福利發(fā)送也必然影響福利的社會效益。特別是近幾年在一些發(fā)達國家,政府機構(gòu)臃腫,公共領(lǐng)域的開支逐漸增多,福利發(fā)

6、送效率低等問題引起了社會各界的強烈反響,社會福利發(fā)送的成本效率分析p 成為學(xué)者研究的重點問題,社會福利發(fā)送領(lǐng)域的機構(gòu)設(shè)置和人員配備問題自然也成為政府和社會政策專家學(xué)者研究的重點問題。這次調(diào)查我們選擇資金效率、時間效率和人員效率三個指標來評價遼寧省低保管理的效率。但是非常遺憾的是,由于關(guān)于低保管理資金方面的資料我們沒有辦法準確獲得,因此,也就不能進行比較完全的資金效率分析p 評估。而時間效率和人員效率也是衡量低保管理績效的重要指標,由此可以說明社會福利發(fā)送領(lǐng)域的機構(gòu)設(shè)置和人員配備適度情況,所以,本文則重點評價遼寧省低保管理的時間效率和人員效率。3.低保動態(tài)管理與時間效率低保動態(tài)管理工作是指低保金

7、的動態(tài)調(diào)整和低保對象的動態(tài)調(diào)整。根據(jù)國家的低保救助政策,低保金要隨著經(jīng)濟形勢的變化隨時調(diào)整,低保對象也要隨著個人及家庭情況的變化隨進隨出,所以低保動態(tài)管理工作是低保救助工作的常項工作,也是低保管理工作中的重點工作和難點工作。從1999年遼寧省城市低保制度全面投入實施到現(xiàn)在的8年多時間,全省城市低保在進行大規(guī)模擴面前后,經(jīng)歷了1999年、20_4年和20_年三次調(diào)整標準,全省低保金動態(tài)調(diào)整面為100。低保對象動態(tài)調(diào)整面5年的平均值為62,如表1所示1。我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn),82.8的各級工作人員每2個月到半年之間都到低保對象家進行復(fù)查一次。其中,能夠按照規(guī)定每兩個月到低保對象家復(fù)查一次的工作人員比

8、例為51.2,其中社區(qū)的工作人員的比例為76.9。區(qū)縣級工作人員100按規(guī)定到低保對象家進行復(fù)查,86.7的街道級的工作人員在兩個月到半年之間到低保對象家復(fù)查一次。這一點從低保對象的問卷回答中也可以得到印證:只有3.8的低保對象回答低保管理人員從來沒去過他們家復(fù)查;69.7的低保對象回答工作人員每兩個月去復(fù)查一次。這種動態(tài)調(diào)整面與我國低保政策的總目標“應(yīng)保盡保”基本符合。時間效率是指完成一個低保審批環(huán)節(jié)的實際時間與規(guī)定時間的比例。可以簡單地表示為:時間效率=低保審核的實際時間/規(guī)定時間我們調(diào)查的3個市的區(qū)縣級以下的工作人員完成一個低保審批環(huán)節(jié)平均需要28.2天,最少需要7天,最多需要90天。平

9、均需要30天以下的比例為91.3。由此可以計算出完成一個低保審批環(huán)節(jié)的時間效率為:時間效率=28.2/30=0.94這個數(shù)值的合理范圍應(yīng)該在大于0小于等于1之間,該值越小,表明低保審批的時間效率越高。遼寧省低保審批的時間效率與低保政策有著較高的符合度,同時動態(tài)管理也做到了低保金隨著物價和經(jīng)濟形勢的變化適時調(diào)整,對低保對象的救助也做到了“應(yīng)保盡?！?在這兩個前提條件下,我們再來分析p 低保管理的人員效率情況。4.低保管理的人員效率(1) 低保管理人員效率的理論計算人員效率是指一定時間內(nèi)每位專職低保管理人員管理的動態(tài)低保對象數(shù)?？梢院唵蔚乇硎緸?人員效率=動態(tài)低保對象數(shù)/專職低保管理人員數(shù)。根據(jù)這

10、個定義我們計算一下按目前遼寧省對低保管理工作的具體要求和遼寧省低保管理機構(gòu)設(shè)置的實際情況,一個工作在社區(qū)的低保工作人員的理論工作量應(yīng)該是多少。以一個市區(qū)內(nèi)社區(qū)的專職工作人員為例,他工作時間是每天8小時,按現(xiàn)在的社區(qū)工作人員配備和工作要求,一個專職的工作人員要負責接受低保申請、審核、入戶調(diào)查、檔案管理等工作,假設(shè)他每天有4個小時用于入戶調(diào)查,剩下的4個小時處理其他的工作,按現(xiàn)在的社區(qū)劃分現(xiàn)狀計算,調(diào)查1戶最多用1個小時,那么,一天他可以調(diào)查4戶,按動態(tài)管理要求,每個社區(qū)的工作人員每兩個月要復(fù)查一遍低保對象。按照表1的計算和我們實際調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,遼寧省低保管理動態(tài)調(diào)整面平均為62,那么,在一個低

11、保管理工作人員一天的調(diào)查中,有2戶是需要2個月去一次的,這樣,他每月入戶調(diào)查的總戶數(shù)應(yīng)該是:(4-4×62)×21+4×62×(42-21)=84戶注:21指的是每月工作天數(shù)。,按每戶3人計算,合計252人。每個專職工作人員每月應(yīng)入戶調(diào)查的戶數(shù)的計算公式為:每個專職工作人員每月應(yīng)入戶調(diào)查的戶數(shù)=(4-4×動態(tài)率)×21+4×動態(tài)率×(復(fù)查時間-21)。管理的低保對象數(shù)=每個工作人員每月應(yīng)調(diào)查的戶數(shù)×3。根據(jù)這個公式的計算,理論上每個專職低保工作人員每月可管理低保對象252人,合計84戶。(2) 遼寧省低保

12、管理實際的人員效率根據(jù)上述計算結(jié)果,我們來看看遼寧省低保管理實際的人員效率。省、市、區(qū)、街道和社區(qū)五級機構(gòu)的工作人員構(gòu)成了遼寧省低保工作人員的總體。因為遼寧省街道以上的低保管理機構(gòu)一直沒有發(fā)生變化,其管理人員的構(gòu)成也基本沒變。變化較大的是在社區(qū)這個層面。我們選擇20_2年和20_5年兩個年份的全省低保工作人員的數(shù)量就可以代表從20_2年到現(xiàn)在的情況。因為,20_2年遼寧省進行了社區(qū)委員會換屆選舉,三年之后,即20_5年又進行了一次換屆選舉,這期間的其他年份,在社區(qū)的工作人員數(shù)基本沒有變化。依據(jù)遼寧省低保管理模式的要求,20_2年和20_5年全省各級低保管理人員數(shù)量分布如表2所示23。20_2年

13、遼寧省低保對象數(shù)是108.87萬人,與之后幾年的140萬150萬相比差距較大。我們以20_320_7年的全省平均147萬低保對象數(shù),20_2、20_5年的平均工作人員數(shù)11?919人為基準計算人員效率為:124人。直接負責審核的街道和社區(qū)的工作人員平均為11?620人,按這個數(shù)值計算人員效率即每個工作人員管理的低保對象數(shù)為:126人。社區(qū)級的工作人員為7?668人,因為低保申請的受理、調(diào)查等大量的工作在社區(qū),社區(qū)工作人員的人員效率對考核效率很有說服力,幾年來社區(qū)工作人員每人管理約192名低保對象。按照上述理論計算,自20_3年起,全省需要的低保管理人員應(yīng)為5?833名,這些人員只是實際工作人員

14、數(shù)量的48.9。而遼寧省當時是按照行政區(qū)劃和社區(qū)委員會的分布“一刀切”的要求配備工作人員,結(jié)果是,人力資本投資總體大,而個體投入低,導(dǎo)致了工作在社區(qū)和街道的工作人員工作待遇低,特別是社區(qū)的工作人員,基本上就是一個“準志愿者”。我們根據(jù)這次調(diào)查獲得的較完整的7個城市的數(shù)據(jù)粗略地計算了一下人員效率,這7個市的平均人員效率大約為每位專職的低保管理人員管理137名低保對象。如果以一個家庭3口人計算的話,一個專職的工作人員大約管理46戶低保對象家庭,與理論值252人和84戶相比,每個低保管理人員實際管理的低保對象只相當于理論值的54.4,管理的低保戶數(shù)也只相當于理論值的54.8。這就充分說明:目前從遼寧

15、省總體情況來看,低保工作人員已經(jīng)存在著人浮于事的現(xiàn)象。但是,在個別地區(qū)又存在著低保對象多,每個管理人員管理的低保對象超過省平均水平的狀況,如營口市,每個專職管理人員大約管理743名低保對象,約合248戶。在沈陽、本溪的18個社區(qū)中,有7個社區(qū)的工作人員管理的低保對象數(shù)超過252人,84戶。二、 低保管理模式創(chuàng)新的設(shè)想根據(jù)前文對人員成本效率的分析p 可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有低保管理模式存在著基層低保管理機構(gòu)分布過廣,人員設(shè)置浪費,管理資金分散,難于發(fā)揮規(guī)模效益,工作質(zhì)量的提高將受制于各個機構(gòu)的單位資金投入不足或短缺和工作人員的層次不高等因素。隨著低保救助制度的長期化,社會救助內(nèi)容的多樣化以及人們對低保工作

16、要求的提高,目前的低保工作模式難于持續(xù)發(fā)展。因此,筆者認為應(yīng)該創(chuàng)新低保管理工作模式,整合一線機構(gòu),以社會服務(wù)企業(yè)模式管理低保救助工作。1.設(shè)置獨立的低保管理機構(gòu)遼寧省低保管理機構(gòu)是依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃和社區(qū)進行設(shè)置的,低保的審核工作主要由一線管理機構(gòu)街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))和社區(qū)來完成。20_1年實行低保救助擴面工作,由于任務(wù)比較急,要重新建立一套獨立的管理體制在時間上是不可能的,遼寧省雖然考慮到現(xiàn)有的街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))和社區(qū)建制很成熟,但沒有充分考慮低保制度的長遠性和其除了社會救助功能以外還有促進社區(qū)發(fā)展的功能,就按照我國政府社會管理的一貫做法順理成章地把低保管理任務(wù)下放到了社區(qū)。對于低保管理的效率的分析p

17、 ,應(yīng)該說我們的政府管理觀念中一直存在著一個誤區(qū),即認為依托社區(qū)實施管理是投入最低的。確實,遼寧省依靠現(xiàn)有的政府和居民自治組織相結(jié)合的行政管理體系建立的這個“混合型”的“戰(zhàn)時管理模式”初始投入幾乎“為零”,政府又以差不多是一個“準志愿者”的價格雇用了一個低保管理工作人員,很快完成了20_1年全省的低保擴面工作。之后隨著低保管理動態(tài)調(diào)整的逐漸完善,很多社區(qū)的低保對象主要固定為殘疾人、五保戶、慢性病患者等這些長久處于貧困狀態(tài)的人群,對他們無需再去進行不斷的“家計審查”,對這些低保對象的管理工作量遠比下崗失業(yè)人員的要少。因此出現(xiàn)了遼寧省低保管理人員效率低,平均每個工作人員管理的低保對象和低保家庭數(shù)只

18、相當于理論值的50左右,一線社區(qū)的部分低保管理工作人員處于閑置狀態(tài)等問題。建議在市級層次進行低保管理模式創(chuàng)新。根據(jù)職能設(shè)立政策制定機構(gòu)和政策執(zhí)行機構(gòu),市民政局負責低保政策實施細則的制定,在市民政局建立一個專門的低保政策執(zhí)行機構(gòu),即城市居民最低生活保障福利發(fā)送機構(gòu)。該機構(gòu)總部設(shè)在市民政局,根據(jù)低保戶的分布情況設(shè)區(qū)域機構(gòu),指導(dǎo)其負責的區(qū)域內(nèi)的業(yè)務(wù)工作,提供技術(shù)支持和監(jiān)督下設(shè)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。一線機構(gòu)不依賴現(xiàn)在的街道和社區(qū),在保證低保救助申請成本最小化的前提下,根據(jù)低保戶的特點和分布情況,整合一線機構(gòu),在區(qū)域機構(gòu)的指導(dǎo)下,設(shè)立申請受理審核服務(wù)機構(gòu)(點)、監(jiān)督機構(gòu)(點),開展低保管理和服務(wù)工作。2.建立

19、社會服務(wù)企業(yè)運行模式發(fā)送低保救助,提升社會福利是該機構(gòu)的根本宗旨,提升服務(wù)質(zhì)量,節(jié)省開支,提高社會福利發(fā)送效率也是該機構(gòu)不斷追求的目標。機構(gòu)應(yīng)該以為政府節(jié)省社會福利發(fā)送成本為盈利計算標準。機構(gòu)的管理層是一個由若干人組成的管理董事會,這個董事會直接對市民政局負責。董事會聘執(zhí)行總裁,執(zhí)行總裁全權(quán)負責該機構(gòu)的日常工作。根據(jù)工作內(nèi)容分別設(shè)立社會福利業(yè)務(wù)部門、信息管理部門、人力資管理部門和監(jiān)督部門。3.強化低保工作人員的專業(yè)化和職業(yè)化最低生活保障管理和服務(wù)工作是一個專業(yè)性很強的工作,很多國家需要由獲得了社會工作、心理學(xué)、社會政策等專業(yè)文憑的專業(yè)人士組成的工作小組來從事這項工作。從我們調(diào)查的工作人員的專業(yè)

20、構(gòu)成中看到他們大多數(shù)都是非社會服務(wù)類專業(yè)人士,這樣一來使得工作人員在工作中難免與低保對象和其他相關(guān)的居民產(chǎn)生沖突。工作人員缺乏對城市貧困問題產(chǎn)生的社會原因的認識,以及在工作中缺乏專業(yè)社會工作(不是指一般意義上的社會工作)的知識和方法,出現(xiàn)沖突也是情理之中的,他們不可能為低保對象提供很好的專業(yè)性服務(wù)?？墒?以目前政府給一線低保管理人員的補助很難招聘到獲得專業(yè)文憑的專業(yè)人士來從事這項管理工作。如果提高管理人員的待遇,又和他們實際完成的工作量不匹配。因此,一線的管理人員隊伍一直存在著這樣的矛盾狀態(tài):提高待遇,與他們實際完成的工作量不匹配;不提高待遇,管理人員隊伍不穩(wěn)定,現(xiàn)有的人員素質(zhì)也很難滿足低保救

21、助項目增多、內(nèi)容復(fù)雜的要求。建議民政部把低保工作人員納入到專業(yè)社會工作師管理系列,實施持證上崗。根據(jù)人員效率的計算,如果按照上述社會服務(wù)企業(yè)模式運行,可以用相當于現(xiàn)在2.6倍的工資雇用一線工作人員。實行專業(yè)化、職業(yè)化的經(jīng)濟條件基本具備。4.實現(xiàn)管理手段的現(xiàn)代化過于分散的一線管理機構(gòu)必然帶來管理投入總量大和單位投入量小的尷尬局面。如果簡單地在目前以社區(qū)為依托的廣泛分布的低保一線管理機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上根據(jù)工作內(nèi)容的擴充線性地增加工作經(jīng)費和工作人員數(shù)量,可能會帶來總體投入大而單位投入少的狀況,一線管理機構(gòu)工作經(jīng)費短缺的問題仍然不能很好地解決,管理手段也難于實現(xiàn)現(xiàn)代化。這將直接影響低保管理的效率和質(zhì)量。

22、如果按照上述社會服務(wù)企業(yè)模式設(shè)置管理機構(gòu),由于機構(gòu)整合,機構(gòu)數(shù)量減少,管理投入的單位效益必然增大,可以改變現(xiàn)在手工管理的狀況,實現(xiàn)管理手段現(xiàn)代化。管理手段現(xiàn)代化,一可以提高低保管理的工作效率;二可以建立低保對象、低保申請者個人信息數(shù)據(jù)庫,并逐步實現(xiàn)民政、勞動、醫(yī)療、教育、稅務(wù)等相關(guān)部門信息共享,為實現(xiàn)分類救助提供準確的信息,也可避免騙保等事件的發(fā)生;三對于居住分散、地處偏遠的申報者可以實現(xiàn)網(wǎng)上申報?！緟⒖嘉墨I】：p :1遼寧省民政廳.城市低保及有關(guān)救助政策實施情況表(20_220_7)G.沈陽:遼寧省民政廳, 20_7.2遼寧省民政廳.關(guān)于全省城市低保對象的普查情況的報告R.沈陽:遼寧省民政廳

23、, 20_2:143.3遼寧省民政廳.城市低保試點資料匯編G.沈陽:遼寧省民政廳, 20_4.Cost/Efficiency Analysis of Management of Urban Residents Entitled to Basic Living Allowance and Its Innovation WU _in(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110004, China)Abstract:Analyzes emprically the staff/time cost and e

24、fficiency of the management of a society security undertaking in Liaoning province: entitling the urban residents who are living below the poverty level to basic living allowance.It is found that there are some problems to be solved though the social security policy is being e_ecuted to a certain e_