論我國高校規(guī)章制定權(quán)的規(guī)制

1、    論我國高校規(guī)章制定權(quán)的規(guī)制     摘要：高校規(guī)章制定權(quán)來源于公權(quán)法定的原則。本文借鑒國外和臺灣地區(qū)高校規(guī)章制定權(quán)的有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)法律保留原則，分析我國高校規(guī)章制定、備案和行政監(jiān)督管理中出現(xiàn)的法律問題和不足，并提出制定完善性措施的建議。關(guān)鍵詞：規(guī)章制定權(quán)，法律保留原則，高校權(quán)利擴(kuò)張，高校規(guī)章報(bào)備一、高校規(guī)章制定權(quán)的權(quán)力來源和法律保留原則在我國高校規(guī)章制定權(quán)中的適用美國政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家麥基弗說：“任何一個(gè)團(tuán)體，為了進(jìn)行正常的活動(dòng)以達(dá)到各自的目的，都要有一定的規(guī)章制度，約束其成員，這就是團(tuán)體的法律?！备叩葘W(xué)校作為社會(huì)組織之一，為

2、了實(shí)現(xiàn)高等教育的目標(biāo)，需要制定規(guī)章制度約束學(xué)校的成員?！皩珯?quán)力，凡法無明文規(guī)定（授權(quán)）的，不得為之?！比魏我粋€(gè)組織的公共權(quán)力都不是它自身取得的，而是來源于國家的授予。高等學(xué)校在向?qū)W生提供國家學(xué)歷教育服務(wù)中行使的權(quán)力屬于公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻氖跈?quán)，高等學(xué)校也因此成為行政主體中的法律、法規(guī)授權(quán)組織。但在國家授予高校規(guī)章制定權(quán)的同時(shí)，法理上存在著國家權(quán)力統(tǒng)一性和公務(wù)法人專業(yè)性的沖突。立法權(quán)，即一般規(guī)范的創(chuàng)立原則上單獨(dú)地屬于具有人民代表性質(zhì)的立法機(jī)關(guān)。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，分工的細(xì)化，社會(huì)事務(wù)的專業(yè)性不斷增強(qiáng)，公務(wù)分權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。高等學(xué)校這種公務(wù)法人就是在公務(wù)分權(quán)的前提下，順應(yīng)社會(huì)教育需求而產(chǎn)生的。為了

3、協(xié)調(diào)國家權(quán)力的統(tǒng)一性和社會(huì)事務(wù)專業(yè)性的矛盾，國家授權(quán)立法亦順理成章。國家制定的法律不再是維持社會(huì)秩序的唯一手段，國家法之外的社會(huì)規(guī)則占據(jù)越來越重要的地位。公法自治團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)其專業(yè)職能，需要享有一定程度的自主權(quán)，包括在法律授予的范圍內(nèi)制定、頒發(fā)適用于該公法人所屬成員的規(guī)范。高等學(xué)校作為從事教育公共服務(wù)的組織，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有自主權(quán)，其中的一項(xiàng)就是制定規(guī)章對于學(xué)校教職工和學(xué)生的行為進(jìn)行約束。因此，高等學(xué)校的規(guī)章制定權(quán)是國家法律統(tǒng)一性和教育專業(yè)性之間矛盾協(xié)調(diào)的結(jié)果。我國高校規(guī)章制定權(quán)的規(guī)制原則主要有法律授權(quán)、法律保留等。法律授權(quán)和法律保留原則的主要目的都在于廓清學(xué)校自主“立法”的權(quán)限范圍，前

4、者是從積極“授予”的意義上確定高等學(xué)?？梢栽谀男┓秶鷥?nèi)制定規(guī)章，后者是從否定“剝奪”的意義上確定哪些領(lǐng)域是國家獨(dú)占而禁止自主立法的。法律保留是民主、法治國家保障人權(quán)的基本原則，但是過分地強(qiáng)調(diào)法律保留，造成法律保留的濫用，也會(huì)導(dǎo)致國家立法權(quán)的高度擴(kuò)張，出現(xiàn)立法規(guī)范的密度過大，以至于壓縮自治團(tuán)體的自治權(quán)的不利狀況，因此，法律保留也應(yīng)確定必要的界限。將法律保留原則運(yùn)用到學(xué)校規(guī)章制定權(quán)領(lǐng)域，具體來說，第一，基于“重要性原則”，對于特別重要的事項(xiàng)，包括對于公共利益或者對于個(gè)人利益產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)，屬于法律保留的范疇，其中“特別重大的事項(xiàng)”，如為了保證整個(gè)國家高等教育的教育的一體性而確定教育方式、學(xué)業(yè)標(biāo)

5、準(zhǔn)等在國家立法機(jī)構(gòu)保留范圍內(nèi)，而相對來說，“次重要的事項(xiàng)”，可做部分保留，即國家和學(xué)校共同確定，國家確定最基本的原則和標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校在此范圍內(nèi)，可以確定自己的標(biāo)準(zhǔn)，如修業(yè)年限、招生條件、考試規(guī)則、處分規(guī)則等事項(xiàng)。第二，基于“專業(yè)性原則”，凡是屬于學(xué)校自主權(quán)限范圍內(nèi)事項(xiàng)，由學(xué)校確定，如機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任用、學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置、教學(xué)活動(dòng)的安排、科研內(nèi)容、對外交流等具有很強(qiáng)專業(yè)特點(diǎn)的事項(xiàng)。二、我國高等學(xué)校規(guī)章制定的現(xiàn)狀與不足大學(xué)基于學(xué)術(shù)自由的需要應(yīng)當(dāng)享有較高程度的自主權(quán)，但是這并不意味著學(xué)校可以“恣意妄為”，自治亦應(yīng)當(dāng)在法治之下，學(xué)校自主權(quán)利的運(yùn)行也應(yīng)在國家法律設(shè)定的框架內(nèi)。同時(shí)，為了避免國家權(quán)力過度干涉大

6、學(xué)自主，以致侵犯學(xué)校的自治權(quán)力，國家監(jiān)督應(yīng)限制在一定的范圍之內(nèi)，國家監(jiān)督與高等學(xué)校自主權(quán)之間應(yīng)當(dāng)維持平衡。1.高等學(xué)校章程不健全，造成規(guī)范體系的斷層。我國教育法第28條規(guī)定：“學(xué)校按照章程自主管理?！卑凑赵摋l規(guī)定，章程應(yīng)當(dāng)是學(xué)校進(jìn)行管理的基本依據(jù)。但是現(xiàn)實(shí)中，很多學(xué)校的章程都是在設(shè)立時(shí)報(bào)批用的文件，因此其規(guī)定非常原則，缺乏對于內(nèi)部管理體制及相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的規(guī)定。高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)，往往是習(xí)慣性的或者沿襲下來的，各種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)界定以及行使職權(quán)的條件和程序，并不嚴(yán)格規(guī)定在學(xué)校的章程中。因此，章程失去作為基礎(chǔ)性規(guī)則的作用，而常被認(rèn)為是擺設(shè)，無法發(fā)揮作用。我國還有很多高等學(xué)校根本就沒有章程。

7、按照法律設(shè)定的體系，章程在國家法律和學(xué)校具體規(guī)章之間處于承上啟下的地位，因此整個(gè)學(xué)校的規(guī)章體系由于章程的空白而出現(xiàn)體系的斷層，并進(jìn)而導(dǎo)致高等學(xué)校法律地位的危機(jī)，沒有章程，高等學(xué)校在法律上的存在將受到置疑。2.高等學(xué)校職能多元化，引發(fā)學(xué)校權(quán)利的擴(kuò)張。我國的高等學(xué)校任務(wù)繁重，職能多樣。高等學(xué)校不僅需要向?qū)W生傳授知識，培養(yǎng)未來的職業(yè)能力，而且需要凈化其思想，強(qiáng)健其體格，似乎從高等學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生都應(yīng)該是學(xué)識淵博、道德高尚、體格健壯的“超人”。同時(shí)高等學(xué)校還需要配合社會(huì)工作，如為災(zāi)區(qū)捐款、獻(xiàn)血等社會(huì)公益活動(dòng)。為了履行這些職能，學(xué)校制訂各種條款對學(xué)生進(jìn)行道德教化和設(shè)定義務(wù)。如某大學(xué)學(xué)生綜合測評條例（試行）

8、第3條第3項(xiàng)規(guī)定：“體檢合格應(yīng)當(dāng)獻(xiàn)血而不愿參加獻(xiàn)血者扣2分，且不再加德育基礎(chǔ)分。”獻(xiàn)血本是社會(huì)公益活動(dòng)，是自愿行為，而學(xué)校的規(guī)定卻使其成為強(qiáng)制性行為。3.概括條款和類推原則的濫設(shè)，違反明確性原則。各個(gè)高等學(xué)校的學(xué)生手冊中對于學(xué)生行為的規(guī)范中很多概括性的條款，如某大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例第22條第10款規(guī)定：其他違反公民道德準(zhǔn)則和大學(xué)生行為準(zhǔn)則，情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣，給予記過以上處分。此外，類推原則也在學(xué)校規(guī)章中普遍運(yùn)用，例如某大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分實(shí)施細(xì)則（2000年9月頒發(fā)）第16條規(guī)定：“本實(shí)施細(xì)則沒有列舉的違紀(jì)行為，又必須給予處分的，可參照本實(shí)施細(xì)則相類似的條款給予處分。”某大學(xué)本?？茖W(xué)生危機(jī)處分條

9、例（試行）（1999年頒發(fā)）第21條規(guī)定：“本辦法沒有列舉的違紀(jì)行為，但有必要給予處分的，可根據(jù)學(xué)校的解釋決定，參照本辦法中相類似的條款給予處分?！泵鞔_性原則導(dǎo)源于依法治國的思想，包括法律明確性、行政行為明確性、刑罰明確性三個(gè)基本原則。學(xué)校規(guī)章為學(xué)生設(shè)定行為規(guī)范和界限，因此應(yīng)當(dāng)符合明確性的原則，即規(guī)范對象、規(guī)范行為和法律效果等構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)清楚明確，使受規(guī)范者能夠預(yù)見其作為或不作為是否構(gòu)成義務(wù)的違反或者是否應(yīng)當(dāng)受到懲戒。當(dāng)規(guī)章制定者必須使用不確定的法律概念和概括條款時(shí)，也應(yīng)當(dāng)盡量使其意義較容易理解。三、國外關(guān)于高校規(guī)章制定權(quán)的監(jiān)督和管理一般來說，高校規(guī)章獲得法律效力的途徑有兩種方式：事前的授權(quán)和

10、事后的確認(rèn)。事前的授權(quán)指國家對于學(xué)校制定規(guī)章的事前的授權(quán)，有兩種情況：一種是概括性授權(quán)，即法律中概括性授予學(xué)校自主管理權(quán)，包括制定規(guī)章的權(quán)力。如德國大學(xué)基準(zhǔn)法第58條規(guī)定：“高等學(xué)校是法入團(tuán)體，同時(shí)又是國家設(shè)施，在法律上高等學(xué)校享有自治權(quán)。”基于法治國家法律保留的原則，德國大學(xué)基準(zhǔn)法與各邦大學(xué)法皆有限制學(xué)生學(xué)習(xí)自由的規(guī)定。其中影響最大的是退學(xué)處分，大學(xué)通過此項(xiàng)處分，可以剝奪大學(xué)生的學(xué)習(xí)自由。由于剝奪學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)是對基本權(quán)利的侵犯，應(yīng)當(dāng)有法律保留的適用，因而各邦大學(xué)法幾乎都有學(xué)生退學(xué)的規(guī)定。從法律效果的角度，強(qiáng)制退學(xué)可分為兩種情形，一方面系由于對校園及課堂秩序造成嚴(yán)重侵?jǐn)_，而另一方面，則因?yàn)閷W(xué)生未

11、實(shí)行必要的手續(xù)或未達(dá)到課堂學(xué)習(xí)所要求的標(biāo)準(zhǔn)。兩者間所涉及的問題及法律效果各異。前者乃基于維持校園秩序的考量，因?qū)W生在校生活品行不良導(dǎo)致影響學(xué)校教學(xué)、研究的進(jìn)行，如使用暴力妨礙他人學(xué)習(xí)、研究與校務(wù)運(yùn)作以及破壞學(xué)校建筑、設(shè)施、設(shè)備等行為，其處罰種類依該行為的輕重而有警告、暫時(shí)不準(zhǔn)參加校內(nèi)活動(dòng)、停止使用校園內(nèi)設(shè)施設(shè)備、暫不準(zhǔn)許注冊、強(qiáng)制休學(xué)二年，其效力為暫時(shí)性的剝奪，而后者則直接關(guān)涉學(xué)校教育，尤其是大學(xué)生自身的學(xué)習(xí)活動(dòng)，其效力是對學(xué)生學(xué)籍的根本撤銷。學(xué)業(yè)期限屆滿前一學(xué)期或一學(xué)年修滿該學(xué)系應(yīng)修學(xué)分者，得準(zhǔn)提前畢業(yè)；未在規(guī)定修業(yè)期限修滿應(yīng)修學(xué)分者，得延長其修業(yè)期限。學(xué)生修讀碩士學(xué)位之修業(yè)期限為一年至四年

12、；修讀博士學(xué)位之修業(yè)期限為兩年至七年。但在職進(jìn)修研究生未在規(guī)定修業(yè)期限修滿應(yīng)修課程或未完成學(xué)位論文者，得酌予延長其修業(yè)期限。前三項(xiàng)辦法由各大學(xué)擬定，報(bào)教育行政主管機(jī)關(guān)核備后實(shí)施。事后的確認(rèn)指國家機(jī)關(guān)對于學(xué)校規(guī)章的事后的確認(rèn)的方式大致有兩種。一是批準(zhǔn)。如我國高等教育法第27條規(guī)定：“申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程?！备叩葘W(xué)校的章程經(jīng)過審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后獲得法律效力。二是備案。法國的教育法典第711-8條規(guī)定：“大學(xué)區(qū)的人員，列席學(xué)校管理委員會(huì)的會(huì)議。一旦學(xué)校校長或者負(fù)責(zé)人做出具有條例性質(zhì)的評議和決定，應(yīng)該立即交給大學(xué)區(qū)備案?！焙芏鄧也扇〉氖墙Y(jié)合制，根據(jù)學(xué)校規(guī)章的重要程度和地位，以及是

13、否對于學(xué)校成員權(quán)利義務(wù)發(fā)生重大影響，確定不同層級的監(jiān)督方式。對于章程和重要的規(guī)章，需要得到教育機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，批準(zhǔn)是其章程和重要規(guī)章生效的條件之一。如我國高等教育法規(guī)定了高校設(shè)立審批的文件包括章程。德國大學(xué)墓準(zhǔn)法第16條規(guī)定：“高等學(xué)校的考試基于考試的規(guī)定進(jìn)行。高等學(xué)校制定有關(guān)考試的規(guī)章，并經(jīng)州法律規(guī)定的有權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)?？荚囈?guī)章中應(yīng)包括考試的要求和程序。”同法第58條第2款規(guī)定：“高等學(xué)校自行制定的基礎(chǔ)性規(guī)章，需要得到州的批準(zhǔn)，拒絕批準(zhǔn)的條件由法律確定?！睂τ谡鲁毯椭匾?guī)章以外的次重要的規(guī)章則僅需要向教育主管行政部門備案。德國北萊茵邦大學(xué)法第108條第1項(xiàng)規(guī)定：“在本大學(xué)法內(nèi)所制頒的自治規(guī)章的訂立、

14、變更、廢止，應(yīng)經(jīng)教育與學(xué)術(shù)部長的許可，其他規(guī)章則應(yīng)于公布后向教育與學(xué)術(shù)部長報(bào)備。”法國教育法典規(guī)定大學(xué)區(qū)的區(qū)長對于大學(xué)的具有條例性質(zhì)的決定進(jìn)行監(jiān)督，對于違法的決定可以在兩個(gè)月內(nèi)向行政法院起訴，要求行政法院撤銷，對于可能嚴(yán)重影響教育職能運(yùn)行的決定，可決定延期執(zhí)行三個(gè)月。而一般性的程序規(guī)則、工作規(guī)則等是學(xué)校自主權(quán)，不在教育行政機(jī)關(guān)監(jiān)控的范圍。有國家規(guī)定行政機(jī)關(guān)對于大學(xué)規(guī)章的審查不僅限于合法性監(jiān)督，也包括合理性監(jiān)督。如德國為了保障在國家中高等教育的一體性的理念的實(shí)現(xiàn)，保障國家培養(yǎng)國家所需專業(yè)人才的義務(wù)的履行，因此，國家在承認(rèn)大學(xué)自治的領(lǐng)域內(nèi)，允許國家機(jī)關(guān)的高度介入。同時(shí)，基于國家負(fù)有保障人民接受專業(yè)

15、教育自由與工作自由基本權(quán)利之義務(wù)，因此，國家對大學(xué)訂定學(xué)習(xí)規(guī)則和考試規(guī)則享有一定程度的參與權(quán)，可以基于合目的性或?qū)嵸|(zhì)理由拒絕給予許可。例如德國北萊茵邦大學(xué)法第108條規(guī)定：“大學(xué)自治規(guī)章或具體措施違背國家法律或其他法令時(shí)，應(yīng)不予許可。具有下列四種情形之一者，不得予以許可：危害大學(xué)發(fā)展計(jì)劃：本邦對聯(lián)邦或其他邦應(yīng)付義務(wù)之履行受到危害；或者無法顧及各邦共同之建議：課程與教學(xué)條件一體性與同值性受到影響，以至對于申請人大學(xué)者與大學(xué)生自由地校際流通性將遭到不利，或者對于大學(xué)修畢課程就業(yè)在其他地區(qū)無法受到承認(rèn)：對于從事學(xué)術(shù)人員之自由流通性受到影響?！睂τ趯W(xué)校報(bào)備的規(guī)章，教育機(jī)關(guān)對于違反法律、法規(guī)的可以要求學(xué)

16、校撤銷或者直接進(jìn)行修正。例如，德國各邦的大學(xué)法不僅規(guī)定了大學(xué)考試規(guī)則應(yīng)經(jīng)邦主管教育行政機(jī)關(guān)的同意，并且同時(shí)賦予大學(xué)不遵守監(jiān)督并符合某些條件時(shí)，邦主管行政機(jī)關(guān)得予以代執(zhí)行。例如北萊茵邦大學(xué)法第108條第4項(xiàng)規(guī)定：“大學(xué)基本性自治規(guī)章，如學(xué)習(xí)規(guī)則、考試規(guī)則具有同條第3項(xiàng)情事之一者，邦主管教育行政機(jī)關(guān)得要求大學(xué)于一定期限內(nèi)配合主管教育行政機(jī)關(guān)之要求修改其考試規(guī)則，大學(xué)若干期限內(nèi)仍不修改，主管教育行政機(jī)關(guān)得代替大學(xué)頒定新修改之考試規(guī)則?！狈▏捎玫姆椒▌t是由大學(xué)區(qū)向行政法院提起訴訟，由行政法院宣布學(xué)校的規(guī)章無效。四、完善我國高校規(guī)章制定的措施建議我國教育法和高等教育法都規(guī)定學(xué)校的章程制定應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇逃?/p>

17、政主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但是對于其他規(guī)章的制定沒有規(guī)定任何監(jiān)督的程序，這種監(jiān)督制度的缺乏也是造成學(xué)校濫用規(guī)章制定權(quán)力的一個(gè)原因。因此，為了加強(qiáng)對學(xué)校規(guī)章制定權(quán)的監(jiān)督，我國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，通過教育行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政監(jiān)督的方式，建立學(xué)校規(guī)章向行政機(jī)關(guān)報(bào)備的制度，對學(xué)校的規(guī)章制定權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，為防止侵害學(xué)校的自主權(quán)，又需要對于教育機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行限制。為在監(jiān)督和自主之間尋求平衡，可從兩個(gè)方面設(shè)計(jì)：1.通過法律明確規(guī)定需要向教育行政機(jī)關(guān)報(bào)備的學(xué)校規(guī)章的范圍和方式。我國臺灣地區(qū)大學(xué)法可資借鑒。根據(jù)學(xué)校規(guī)章的不同效力建立層級制的規(guī)章報(bào)備系統(tǒng)，并分別規(guī)定不同的監(jiān)督方式。如學(xué)校重大規(guī)劃、學(xué)校學(xué)院的設(shè)置、變更、

18、停辦等重大事項(xiàng)需要報(bào)請教育機(jī)關(guān)核準(zhǔn)；而學(xué)校招生辦法、學(xué)生處分、學(xué)位授予等事項(xiàng)，需要報(bào)請教育行政機(jī)關(guān)核定；而學(xué)生行為規(guī)范、大學(xué)學(xué)生保留入學(xué)資格、轉(zhuǎn)學(xué)、轉(zhuǎn)系所、休學(xué)、退學(xué)、成績考核、學(xué)分抵免、暑期修課、服兵役與出國的學(xué)籍處理及其他與學(xué)籍有關(guān)事項(xiàng)，需要報(bào)請教育行政機(jī)關(guān)備案。其中核準(zhǔn)帶有批準(zhǔn)的含義，未經(jīng)批準(zhǔn)不得公布執(zhí)行和發(fā)生效力。核定是指不需要將得到教育機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)作為生效的條件之一，學(xué)?？梢宰孕写_定生效的時(shí)間，但是教育行政機(jī)關(guān)享有糾正權(quán)，發(fā)現(xiàn)其中有違法的條款，可以要求學(xué)校在規(guī)定期限內(nèi)修正，如果學(xué)校拒絕糾正，教育機(jī)關(guān)可以代替進(jìn)行修正。備案則只是供教育行政機(jī)關(guān)備查，教育行政機(jī)關(guān)并無批準(zhǔn)和糾正的權(quán)力。2.就

19、監(jiān)督程度而言，本文主張主要限于合法性監(jiān)督，對于合目的性的監(jiān)督，需要嚴(yán)格限制在法律明確規(guī)定范圍內(nèi)。為了避免對于學(xué)校自主權(quán)的侵犯，在確立教育行政機(jī)關(guān)監(jiān)督強(qiáng)度時(shí)，應(yīng)針對不同的規(guī)則，確定具體的監(jiān)督程度。教育行政機(jī)關(guān)對于高等學(xué)校的監(jiān)督不同于行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督。在行政系統(tǒng)中，上級行政機(jī)關(guān)對于下級行政機(jī)關(guān)有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵從上級機(jī)關(guān)的命令。行政組織在傳統(tǒng)上是采用科層式的模式，下級服從上級，實(shí)行層級節(jié)制。這種組織模式不同于公務(wù)法人和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。科層式的組織模式不適應(yīng)高等教育探求知識，學(xué)術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)，因此在公務(wù)分權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生了公務(wù)法人。高等學(xué)校具有較之行政機(jī)關(guān)更大的自主權(quán)和獨(dú)立的法律地位，不受行政機(jī)關(guān)的直接指揮，政府相關(guān)部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督和控制。因此，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和公務(wù)分權(quán)體制下的監(jiān)督的強(qiáng)度是不同的。在行政系統(tǒng)中，上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的決定既包括合法性審查也包括合理性審查，如我國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?/p>