土地整治中的民間投資收益方式分析

1、土地整治中的民間投資收益方式分析農(nóng)村土地整治工作經(jīng)過多年實踐,在補充耕地,提高土地產(chǎn)能,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)等方面取得了顯著成效.近年來,一些地方以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點為平臺,以農(nóng)村建設(shè)用地整理為主要對象開展的農(nóng)村土地綜合整治,更是在改善農(nóng)村面貌,建設(shè)社會主義新農(nóng)村和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面打開了新局面.我國對農(nóng)村土地整治工作投入巨大.土地管理法以法律形式確定了新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地開墾費等資金主渠道,保證了對土地整理長期穩(wěn)定投入.另外,中央要求土地出讓金純收益的15%以上用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā),加上農(nóng)改,水利,交通等多方面投入,每年全國各級政府投資在土地整治中的資金規(guī)模能達到近干億元.雖然投資巨大,

2、但由于監(jiān)督和評價機制不夠健全.在資金使用和整治成效方面,存在的問題仍較多.揀攀諺村叁l地整治蜜分配為了擴大土地整治的資金來源渠道.推動該項工作的全面迅速開展,也為了有助于提高全國土地整治的實際效率和成效,國家從政策層面一直在鼓勵民間資本的進入.早在1999年,國土資源部關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知就規(guī)定:鼓勵土地開發(fā)整理專門機構(gòu)多方籌集資金,實行企業(yè)化經(jīng)營,同時引入市場機制.通過招標,協(xié)議,合資合作等方式調(diào)動公司,企業(yè),其他經(jīng)濟組織和個人對土地開發(fā)整理投入的積極性,逐步形成土地開發(fā)整理的市場化,產(chǎn)業(yè)化.國土資源部關(guān)于進一步加強土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知也提出,積極探索市場化運作模式,引導(dǎo)

3、公司,企業(yè)等社會資金參與土地整理復(fù)墾開發(fā)項目.2010年5月出臺的國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見指出:"積極引導(dǎo)民間資本通過招標投標形式參與土地整理,復(fù)墾等工程建設(shè)."這些文件為民間資本參與土地開發(fā)復(fù)墾整理提供了法律依據(jù).但政策的內(nèi)涵與具體操作辦法有待進一步細化.民間資本和政府投資在土地整理中的收益機制是不同的.政府資金投入屬于著眼公共目標的投入,主要是為了有效地增加耕地面積,提高耕地質(zhì)量和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,此類資金不考慮經(jīng)濟上的回報,除了達到以上目標外,地方政府在此中的收獲基本只是獲得占補平衡所需要的補充耕地指標.民間投資與政府投資的最大區(qū)別就在前者著

4、眼的是收益回報,而不具備單純服務(wù)于公共利益的特征.民間資本在土地整理中的投入雖然能在客觀上實現(xiàn)以上目標,但如果不能構(gòu)建出一整套投資的收益回報機制,實現(xiàn)資金投入的正常收益,t庚國±房產(chǎn)?2o11年第2期工作探討則無法吸引到民間資本進入.因此,要推動民間投資參與農(nóng)村土地整治,開展市場化和產(chǎn)業(yè)化運作,核心問題是要科學地進行利益調(diào)整和分配.民間資本參與土地整治,目前尚難實觀成本收回和合理回報民間資本的回報來源,在于對土地整治后的升值收益進行合理分配.這種升值收益可以分為兩大類:一類是產(chǎn)量提高帶來的收益:一類是政策許可下的指標收益土地整治可以帶來耕地面積的增加和質(zhì)量的提高,從而提高產(chǎn)量,增加收

5、益.民間投資者可以通過事先約定,從增加的收益中分成來實現(xiàn)投資回報.但土地整治帶來年度耕種收益的增加與投資額相比較小,要以此來形成合理的投資回報,則需要很多年來逐步實現(xiàn).而且這種回報還要受年度豐歉程度,農(nóng)戶守約意愿,地塊未來利用變更和國家政策變化等多種因素影響,存在很高的交易成本和不確定性,民間資本很難選擇這種方式.在現(xiàn)實中也鮮有成功的案例.按土地管理法實施條例的規(guī)定:土地整理新增耕地面積的60%,可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補償指標.一些地方對土地整治形成的新增耕地指標構(gòu)建了一個指標交易市場,指標可以直接上市交易獲得回報.由于可以迅速收回投資和得到回報,這種方式在民問投資進入土地整治的實踐中應(yīng)用

6、較多.如四川遂寧安居區(qū)的一個案例中,采用的是政府與民間投資者按照1:9的比例分配新增耕地指標;而江西贛縣的一個土地開發(fā)項目采用的是3.5:6.5的比例分配.這種分配新增耕地指標的方式多發(fā)生在以農(nóng)地整理為主的項目中,由于農(nóng)地整理成本普遍較低.民間投資者出售耕地指標后能實現(xiàn)資金平衡和一定的回報.目前各地正在開展的以集體建設(shè)用地為主要對象的土地綜合整治,如何引入民間投資實現(xiàn)其投資回報則成為一個難題.?集體建設(shè)用地整理成本遠高于農(nóng)地整理成本.根據(jù)對成都和重慶一些.重慶國士房產(chǎn)2111年套譴地區(qū)調(diào)研掌握的數(shù)據(jù),根據(jù)地塊原狀不同,集體建設(shè)用地整理成本從10萬80萬元不等.民間投資如進入該領(lǐng)域.不論是增加耕

7、種收入還是新增耕地指標出售,都無法實現(xiàn)成本收回和合理回報.按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法的規(guī)定.農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾后的建設(shè)用地規(guī)模,在優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地,并為當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預(yù)留空間后,剩余規(guī)?？捎糜诔擎?zhèn)建設(shè),同時要求"項目區(qū)建新地塊要按照國家供地政策和節(jié)約集約用地要求供地和用地",即在城鎮(zhèn)周邊可通過招拍掛方式供應(yīng)經(jīng)營性用地.如果把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤看作一個整體,則農(nóng)村建設(shè)用地的減少環(huán)節(jié)是純投入的環(huán)節(jié),而收益部分在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加環(huán)節(jié).因此,要引入民間投資的是在農(nóng)村建設(shè)用地減少環(huán)節(jié),而他們的成本和收益的實現(xiàn)則是在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的環(huán)節(jié).未

8、來民間資本-參與土?地整治,利益分配有三種方式可以選擇從各地的實踐來看,民間資本的回報分配方式有以下三種可能:第一種,固定比例的收益回報方式.政府與民問投資在項目開展前簽訂合同時確定一個基本的投資額度預(yù)算和固定的投資回報率,在驗收時對其資金投入數(shù)量進行審計核定,從本年度的土地出讓收益中返還其投入資金,并按照約定的投33資回報率撥付其收益,相當于把民間投資者作為工程項目的承建商.財政部關(guān)于印發(fā)(國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法)的通知規(guī)定,土地出讓收益可用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出,民間投資在集體建設(shè)用地復(fù)墾中的投資內(nèi)容都符合土地出讓收益的支出方向,以成本加固定收益來支出,不存在法律

9、問題.第二種,以土地出讓收入的一定比例作為回報.欠發(fā)達地區(qū)的政府在與民間投資者的談判中相對處于較弱勢,希望用更高的收益率來引進資金,個別地方出現(xiàn)了以當?shù)赝恋爻鲎屖杖氲囊欢ū壤鳛槊耖g投資回報的案例.這種做法存在兩個方面的問題:首先,在政策層面,國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法中對土地出讓收人的支出方向有明確界定,不支持這種以比例方式分配投資收益的方式.其次,在市場行為層面,按比例分配收益一般限于兩種情況:投資者和對收益的多少有重要影響的人,就像股東和管理者參與企業(yè)利潤分配一樣.因為企業(yè)利潤的多少與管理者的能力有關(guān),為了刺激和獎勵管理者創(chuàng)造更好避免以固定回報,而是以與市場價格相關(guān)聯(lián)的回報率能有所變

10、動的方式,來刺激民間投資進入,重慶和成都采用了"地票"或"指標"市場的模式.不管是農(nóng)戶和農(nóng)民集體,還是民間投資,參與增減掛鉤獲得"地票"或"指標".可以進入市場交易.但是交易獲得"地票"或"指標"者,并不能直接獲得某塊土地的使用權(quán).重慶規(guī)定獲得"地票"者僅僅獲得優(yōu)先選地權(quán),在選定的地塊進入市場時,還需要平等地參加招拍掛;成都規(guī)定通過"指標"獲得的是參與國有土地使用權(quán)出讓的準人權(quán).在這種方式中,試圖把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的兩個部分分成兩個

11、市場,城鎮(zhèn)建的效益,在利潤中對其進行一定比例的獎勵是常見的.但民間投資參與土地出讓收益分配,民間投資者在國有土地使用權(quán)中沒有任何權(quán)益,以權(quán)益擁有者參與出讓收益的比例分配是不成立的:同時.民間投資者對于土地出讓收益的多少沒有影響,影響出讓收益的主要是土地市場供求關(guān)系.因此,第二種情況明顯不符合當前法律規(guī)定,也不符合一般市場規(guī)則.在現(xiàn)實中個別地方出現(xiàn)此類情況應(yīng)被制止.第三種.在"地票"或"指標"交易山分配收益.由于第二種情況明顯不合理,而又希望能設(shè)用地增加部分走正常的土地公開招拍掛方式."地票"或"指標"市場則將農(nóng)村建設(shè)用地減少后獲得的建設(shè)用地指標通過交易獲得回報.但是這種方式面臨眾多問題,比如"地票"或者"指標"的法律和權(quán)利內(nèi)涵,政策規(guī)定對市場影響.以及"地票","指標"和招拍掛出讓這樣一種復(fù)雜的雙層市場之間的相互影響等.如何完善這種市場交易機制,給予民間投資更直接而穩(wěn)定的回報方式,還需要進一步研究.綜上分析,我國農(nóng)村土地整治中的民間投資回報在以農(nóng)地整理為主的方式下