加快建立與實施國庫集中收付制度探討

1、    加快建立與實施國庫集中收付制度探討    馬躍麗摘要：部門預(yù)算與國庫集中收付制度的改革密切相關(guān)，因此最好是同步改革。目前國庫改革已邁出了重要的一步，在中央單位四個部門已經(jīng)開始試點，一些省市也已經(jīng)在進行試點，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了國庫改革方案，但總體而言，目前的國庫改革在實際操作的層面還處于起步階段。關(guān)鍵詞：加快建立實施國庫集中收付制度一、分散收付國庫制度的缺陷與國際上普遍采用的集中收付的國庫制度不同，我國長期實行的是分散收付的國庫制度，各支出單位都可以在銀行開立賬戶，加入財政管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督檢查機構(gòu)不健全，財政收入的許多項目由征收部門設(shè)立過渡賬戶收繳

2、，收入退庫不規(guī)范，常被一些部門和單位濫用，流失了大量收入；大量預(yù)算外資金未納入國庫和預(yù)算管理，財政資金極為分散；在支出方面則缺乏專門的機構(gòu)負責(zé)支付管理，財政資金都是通過部門和支出單位各自開設(shè)的多重賬戶進行分散撥付，中間環(huán)節(jié)多，資金大量沉淀。從全國范圍看，在分散收付的現(xiàn)行國庫制度下，資金大量沉淀、收入流失、支出缺乏事前監(jiān)督、資金被挪用截留和擠占等問題非常普遍；因收入執(zhí)行中征管不嚴和濫用退庫規(guī)定導(dǎo)致收入流失的問題也相當(dāng)嚴重。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1999年全國預(yù)算外資金收入達3385億兀，其中有907億元未繳入專戶管理；根據(jù)2000年對239戶國稅機關(guān)征管情況進行的專項檢查，以“待結(jié)算賬戶”、“待結(jié)算財

3、政款項一等解稅金賬戶”等形式開設(shè)的過渡性賬戶多達170多個，嚴重影響了財政收入的及時入庫。現(xiàn)行國庫體制也不適應(yīng)建立規(guī)范化的政府采購制度建設(shè)的要求。按現(xiàn)行國庫體制，政府的全部預(yù)算資金一律憑各級財政機關(guān)的撥款憑證辦理撥付，經(jīng)國庫統(tǒng)一辦理，不利政府采購制度的規(guī)范化。在分散收付制度下，財政部門將預(yù)算確定的各部門和各單位支出總額，按期撥付到其在銀行開立的賬戶，由各單位自行使用。資金一旦撥付給部門和單位，就脫離了財政監(jiān)督，各種克扣、截留、挪用現(xiàn)象無法控制。特別是建設(shè)項目的資金，經(jīng)過層層克扣，往往落實到具體項目上的資金很少，成為產(chǎn)生所謂“豆腐渣工程”現(xiàn)象的一個重要原因，也是導(dǎo)致各種腐敗現(xiàn)象的重要原因。目前國

4、際上通行的是集中收付的國庫體制，其核心是國庫集中支付制度：預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算，直至資金流出國庫并最終支付給商品與勞務(wù)供應(yīng)者的過程中，均由國庫進行監(jiān)控的一種控制制度。其核心是：財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中管理，不再撥給各單位分散保存資金；各支出單位可以根據(jù)自身履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項目和額度內(nèi)，自己決定購買商品與勞務(wù)，但付款過程要由財政部門通過國庫集中處理。二、國庫制度與預(yù)算管理國庫是最核心的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，建立現(xiàn)代國庫制度對于推動和完善部門預(yù)算起著重要的支撐作用。長期以來，在我國理論界和實踐中，國庫制度的重要性

5、遠沒有得到充分的認識，對國庫的功能與作用的理解上也存在著重要的誤區(qū)。在當(dāng)代發(fā)達國家的財政預(yù)算管理系統(tǒng)中，國庫普遍起著極為關(guān)鍵性的作用?？梢赃@么講，預(yù)算編制和審批一旦完成以后，預(yù)算的執(zhí)行和執(zhí)行過程中的控制就幾乎完全依據(jù)一個運作良好的國庫體制。簡略地講，“良好的國庫是良好的財政預(yù)算管理的一半”，其意義和作用絕不可低估。部門預(yù)算制度不僅涉及預(yù)算編制主體和編制方法的改革問題，更涉及預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控問題。如果對部門預(yù)算執(zhí)行過程沒有有效的監(jiān)督機制，部門預(yù)算編制得再好，也會流于形式，不能產(chǎn)生實效。要對部門預(yù)算的執(zhí)行實施有效的監(jiān)控，必須改革現(xiàn)行的國庫制度，實行集中收付的國庫制度。國庫制度改革和推行部門預(yù)算是

6、相輔相成的。在全面推行部門預(yù)算、科學(xué)的政府收支分類的情況下，通過國庫進行的資金支付才能建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，從而為順利實施國庫單一賬戶制度創(chuàng)造條件。三、改革思路和目標(biāo)模式中國國庫體制改革的基本思路是參照國際通行做法，結(jié)合我國具體國情和財政預(yù)算管理要求，建立集中收付的國庫制度，包括建立集中收入制度和集中支付制度兩個方面的內(nèi)容。其要點是：按照政府預(yù)算級次，建立財政國庫單一賬戶體系；所有財政性資金都逐步納入各級政府預(yù)算統(tǒng)一管理，收入直接繳入國庫或財政部門在指定的商業(yè)銀行開設(shè)的單一賬戶，主要財政支出由財政國庫支付機構(gòu)從單一賬戶直接支付到商品與勞務(wù)供應(yīng)者；建立專門的支付管理機構(gòu)和財政管理信息系統(tǒng)，強化

7、監(jiān)督檢查機制?？紤]到我國的實際情況，建立集中收付的國庫體制，最關(guān)鍵的一步是取消多頭開戶。在建立集中收入制度方面，最核心的措施是需要清理取消各種收入過渡賬戶，將預(yù)算收入納入國庫，集中收繳，同時將各種政府性基金和預(yù)算外收入逐步納入預(yù)算，實行國庫單一賬戶管理；暫時作為預(yù)算外管理的資金，一律納入財政專戶管理；同時，應(yīng)抓緊建立財政、稅務(wù)、國庫和銀行相聯(lián)系的信息系統(tǒng)，健全收入監(jiān)繳和規(guī)范退庫制度。在建立集中支付制度方面，最核心的措施是需要在基本不改變現(xiàn)行資金申請撥付程序和支出單位資金使用權(quán)限、會計核算和財務(wù)管理職責(zé)的前提下，將主要財政支出項目的資金都通過國庫單一賬戶體系的運作，直接撥付到商品與勞務(wù)供應(yīng)者。結(jié)語因