全面深化改革中國家審計報告的原則和完善措施

1、    全面深化改革中國家審計報告的原則和完善措施    孫穎崔振龍在國家審計在全面深化改革中的作用及其自身變革一文中提出國家審計推動改革的作用機(jī)理包括五個方面：問題導(dǎo)向、社會推動、頂層設(shè)計、基層探索、政策落實（下稱“五個機(jī)理”）。審計報告是審計工作的主要產(chǎn)出成果，是審計工作得以展現(xiàn)和發(fā)揮效能的重要形式，“五個機(jī)理”中蘊含了國家審計報告應(yīng)該具備的五項基本功能。當(dāng)前，如何完善審計報告，確定新時期我國全面深化改革背景下審計報告發(fā)展的方向，使審計報告充分發(fā)揮其服務(wù)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，為國家經(jīng)濟(jì)秩序保駕護(hù)航的作用，至關(guān)重要。一、審計報告的撰寫原則（

2、一）面向用戶，堅持實用性原則伴隨著全面改革的推進(jìn)，國家審計在國家治理體系中的作用越發(fā)顯著和不可替代，審計報告已受到社會各界的廣泛關(guān)注，面向用戶趨于多樣化，因此，報告謀篇布局要考慮不同的閱讀對象和使用者。審計報告要發(fā)揮切實作用，而不能只存在于形式上，審計人員從審計實踐中得到大量寶貴的成果，經(jīng)過深度分析和總結(jié)，得出閱讀者工作和生活中需要的重要信息和客觀論斷，只有將其體現(xiàn)在報告中，才能在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面得以充分利用，因此報告撰寫必須考慮實用性。（二）針對重點，堅持建設(shè)性原則全面深化改革必然要摒棄與改進(jìn)弊端缺陷，完善體制機(jī)制。審計報告要分清重點，抓主要矛盾，深入剖析，事實判斷和整改建議要具有建設(shè)性，方

3、能彰顯審計工作的突出價值。尤其在審計全覆蓋的目標(biāo)下，審計工作更要有所側(cè)重，目標(biāo)明確，呈現(xiàn)給國家和人民建設(shè)性的成果。（三）防范風(fēng)險，堅持前瞻性原則審計工作服務(wù)于國家治理，要立足國家戰(zhàn)略，發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能。當(dāng)前審計機(jī)關(guān)以減少國家財政資金損失，優(yōu)化管理為目的，已將審計監(jiān)督工作關(guān)口提前，在審計報告中同樣要關(guān)注國有資金管理中的風(fēng)險，提出具有苗頭性、前瞻性的問題和建議。（四）加速改革，堅持創(chuàng)新性原則在全面深化改革的背景下，審計監(jiān)督對象和審計環(huán)境將發(fā)生非常大的變化，審計機(jī)關(guān)要適應(yīng)這種體制機(jī)制的改革，同時還要走在改革的前列，充分發(fā)揮審計工作的揭示問題、引領(lǐng)發(fā)展、輔助決策等重要職能，審計報告必須在格式、體例、內(nèi)

4、容等要素方面有所突破和完善，以適應(yīng)改革背景，服務(wù)審計工作和社會發(fā)展大局。二、審計報告撰寫形式分類本文依據(jù)“五個機(jī)理”，將審計報告按用戶不同，分為五類：（一）揭示問題類審計報告揭示國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中財政資金運用和管理存在的問題是國家審計的基本職責(zé)，同時，通過審計揭示經(jīng)濟(jì)社會中的問題，也是國家審計以問題倒逼改革，發(fā)揮自身作用推動全面改革的主要路徑之一。揭示問題旨在確定存在的問題的性質(zhì)、問題對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成惡劣影響或損失的程度、問題產(chǎn)生的根源及問題所屬政策制度的范疇，并以此確定懲戒形式和等級。揭示問題類審計報告的主要“用戶”是司法部門或其相關(guān)領(lǐng)域的上級主管部門，這類報告宜于交代清楚問題線索、問題量

5、度、法律及政策依據(jù)，以期具有足夠法律法規(guī)說服力，便于相關(guān)權(quán)力部門進(jìn)一步查晰和處理。（二）公眾應(yīng)用類審計報告在全面深化改革中，要科學(xué)界定政府與市場的界限，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。審計工作要適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，調(diào)整監(jiān)督領(lǐng)域和監(jiān)督側(cè)重點，在教育、社保等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)徲嫳O(jiān)督范圍和力度將擴(kuò)大和加強，這使得國家審計站在民眾立場、服務(wù)于公眾的職能更要充分發(fā)揮。服務(wù)大眾的審計報告專門作為“公眾應(yīng)用”一類來編寫顯得尤為必要，公眾應(yīng)用類審計報告單獨撰寫，既要滿足群眾的知情權(quán)，使大量社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)信息和數(shù)據(jù)供創(chuàng)業(yè)者和投資者使用，又便于社會對于審計工作和各類國有資金使用的監(jiān)督。（三）決策支持

6、類審計報告“決策支持類”審計報告的面向“用戶”是政府決策部門。審計報告是向決策部門提供重要經(jīng)濟(jì)信息、加強宏觀調(diào)控的重要手段。當(dāng)前，深化全面改革的新形勢下，審計機(jī)關(guān)服務(wù)于國家治理，要協(xié)助政府及其職能部門做好相關(guān)領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計工作，審計機(jī)關(guān)以自身實際工作為基礎(chǔ)，從微觀審計中發(fā)現(xiàn)具有苗頭性、傾向性的經(jīng)濟(jì)和社會問題，對審計信息進(jìn)行深入的分析研究，把握大勢，著眼大局提出宏觀的系統(tǒng)性建議，及時反映，為加強宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)。（四）實務(wù)指導(dǎo)類審計報告審計機(jī)關(guān)重于追求問題的實質(zhì)，經(jīng)常要進(jìn)行延伸審計，觸及基層管理的方方面面，可以在微觀審計中總結(jié)各地各領(lǐng)域有效的做法和經(jīng)驗、錯誤案例，為基層實務(wù)部門提出可操作

7、性的改革制度設(shè)計和良好治理的建議。因此，國家審計有必要單列一類審計報告為“實務(wù)指導(dǎo)類”審計報告，面向“用戶”是相關(guān)領(lǐng)域的實務(wù)部門。這將對于實務(wù)部門在干部管理、合規(guī)運營、風(fēng)險管理、經(jīng)營管理等多方面具有指導(dǎo)作用。此類報告可以在下述“監(jiān)督整改類”審計報告的基礎(chǔ)上，進(jìn)行提煉總結(jié)，形成具有共性的經(jīng)驗和典型做法的案例集成，針對不同的行業(yè)和領(lǐng)域，每個季度定期發(fā)布。（五）監(jiān)督整改類審計報告“監(jiān)督整改類”審計報告面向的“用戶”是被審計單位。國家審計要通過具體的審計工作來監(jiān)督有關(guān)部門單位是否有效執(zhí)行相關(guān)改革政策，促進(jìn)政策落實，以發(fā)現(xiàn)政策的效果和缺陷。審計機(jī)關(guān)撰寫審計報告要擺正審計機(jī)關(guān)自身監(jiān)督者的位置，發(fā)表意見要客

8、觀，圍繞審計目標(biāo)進(jìn)行。監(jiān)督整改類審計報告要給予被審計單位和個人正確的鑒證和評價，通過交流意見和整改，保證企業(yè)和部門規(guī)范運作、提高經(jīng)營或管理水平、防范和化解風(fēng)險。三、不同類型審計報告的撰寫特點及完善措施（一）揭示問題類審計報告：闡述準(zhǔn)確深入，篇幅精煉規(guī)范這類審計報告宜于采用標(biāo)準(zhǔn)格式，制定寫作基本要求，編寫審計報告時必須遵循要求，規(guī)范引用法律法規(guī)。報告必須突出重點，細(xì)致篩選反映被審計對象負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的事實、性質(zhì)及嚴(yán)重程度等方面的情況，一般性問題不編入報告。報告要實事求是、客觀公正，不能包含任何夸大和縮小的內(nèi)容。 在行文用語方面，應(yīng)邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、詞語簡練、概念準(zhǔn)確、措辭適當(dāng)；在內(nèi)容表達(dá)上應(yīng)證據(jù)確鑿、闡述

9、問題深入、內(nèi)容完整、評價客觀公正。清晰闡述被審計對象是否存在內(nèi)控薄弱點，從而取得涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的線索。要充分挖掘第一手資料背后的問題，采用科學(xué)分析方法，做深入剖析，提出說服力強和價值較高的觀點與問題。（二）公眾應(yīng)用類審計報告：擴(kuò)充信息量，弱化專業(yè)性，增強易讀性首先，審計報告要滿足社會公眾的信息需求，將審計成果充分利用。從這一點上來講，我們應(yīng)該啟動民意調(diào)查研究，對社會公眾的需求和理解進(jìn)行深入調(diào)查。根據(jù)需求，在合理范圍內(nèi)，增大審計報告所承載的信息量，豐富審計報告內(nèi)容。面對社會公眾，增強審計報告的透明度，打破審計過程這個“黑箱”。為滿足信息使用者的期望，不斷完善審計報告的信息內(nèi)容極其必要。一方面可以增

10、加信息的透明度，增強投資者信心，縮小審計期望差距，滿足社會公眾對決策信息的需求；另一方面進(jìn)一步提高審計中獲取信息的利用率，實現(xiàn)信息共享、再加工再分析，使審計工作更加深入和全面，在公眾的監(jiān)督下提高審計質(zhì)量，降低審計風(fēng)險。其次，由于報告的閱讀者文化程度、社會閱歷和專業(yè)水平等存在差異，在公眾應(yīng)用類審計報告中，要注意運用數(shù)據(jù)對比、圖文結(jié)合等方法來描述審計內(nèi)容?；逎呢攧?wù)和審計專業(yè)術(shù)語無法確切地與大眾順利溝通，會降低其可理解性和利用效果；公眾應(yīng)用類審計報告必須考慮報告使用者的理解能力，并且在報告中要突出重點，反映群眾關(guān)心的熱點問題，以及具有宏觀意義的苗頭性問題。此外，還應(yīng)避免歧義性語言，注意措辭，若扭曲

11、了審計事實，造成煽動不良情緒的后果，將嚴(yán)重影響審計機(jī)關(guān)的公信力。（三）決策支持類審計報告：立足國家發(fā)展戰(zhàn)略，提出宏觀系統(tǒng)性建議決策支持類審計報告要求客觀、真實地反映被審計者對國家法律法規(guī)、方針政策和經(jīng)營方針、內(nèi)部管理規(guī)定、制度貫徹的情況，經(jīng)濟(jì)決策能力、民主集中制執(zhí)行、經(jīng)營實績和廉潔自律的情況。在全面改革的大環(huán)境中，政府要承擔(dān)責(zé)任、提升服務(wù)和增長目標(biāo)，需要建立一個可以度量政策效果和具有透明度貨幣價值的體系，以便更具體清晰地核定各部門成本，承擔(dān)公共責(zé)任，提高服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長。對數(shù)據(jù)產(chǎn)生的影響進(jìn)行客觀評價，以便專注于更高價值的活動。審計機(jī)關(guān)應(yīng)擬定一個簡單的框架來描述數(shù)據(jù)資源，控制數(shù)據(jù)披露過程，說明

12、數(shù)據(jù)的局限性，對數(shù)據(jù)核查，控制隱私和欺詐等風(fēng)險，提高數(shù)據(jù)的客觀準(zhǔn)確性。此類審計報告要提供對決策者有價值的信息，針對決策部門關(guān)注的事項和問題進(jìn)行闡述。要對問題定性準(zhǔn)確，有前瞻性，評價客觀，反映情況用語恰如其分；內(nèi)容要提示重大風(fēng)險和制度缺陷，讓決策層從審計報告中獲取從其他渠道無法知曉的重要事件。因此，審計建議要站在科學(xué)發(fā)展的前沿，有效發(fā)揮審計的“免疫”功能。（四）實務(wù)指導(dǎo)類審計報告：包羅基層事務(wù)錯誤與先進(jìn)的操作性案例，注重細(xì)節(jié)層面實務(wù)指導(dǎo)類報告宜于打破以往按照基本情況、發(fā)現(xiàn)問題、原因分析、審計建議的布置順序進(jìn)行的“流線型”報告模式，代之以“模塊式”報告體例，即將被審計單位的工作分成多個模塊，每個模

13、塊又分成更細(xì)小的工作單元來報告。每個工作單元又包括基本情況、審計發(fā)現(xiàn)、改進(jìn)建議和被審計單位的回應(yīng)等部分，并制作詳細(xì)的索引目錄，既能讓讀者迅速的找到目錄中標(biāo)注的篇章，又方便讀者就其關(guān)心的問題集中閱讀，從而提升讀者的閱讀效果。撰寫者要提煉審計人員實踐獲得的典型性成果，整理關(guān)鍵要素，抓住共性特點，總結(jié)審計精華，分門別類的加以披露，發(fā)表審計意見或評價要原則性強，并點到為止，全面客觀概括問題的利和弊，若只強調(diào)一個方面，會給閱讀者帶來誤導(dǎo)，使之產(chǎn)生負(fù)面效果。（五）監(jiān)督整改類審計報告：審計結(jié)論的形成過程要詳細(xì)，建議要具體監(jiān)督整改類審計報告要注重審計雙方的交流互動，要體現(xiàn)其溝通價值，這里，我們可以借鑒澳門審計

14、署的審計報告，澳門審計署在審計報告的整體框架中列有被審計單位的回應(yīng)以及就被審計單位回應(yīng)的補充等兩部分內(nèi)容，并在報告后附上了被審計單位回應(yīng)的原件。被審計單位回應(yīng)部分不僅包含其對結(jié)論的認(rèn)同及整改情況，同時也包含被審計單位對某些結(jié)論存有的質(zhì)疑，而就被審計單位回應(yīng)的補充部分又會就這些疑問給出進(jìn)一步的解釋和說明。如果存有較多異議，澳門審計署的審計報告還會在附件中列出更為詳細(xì)的回應(yīng)內(nèi)容。例如：在持續(xù)進(jìn)修發(fā)展計劃中，澳門審計署在其審計報告附件中專門就被審計單位回應(yīng)部分中的76處疑問進(jìn)行了逐一解釋。同時，報告中要注意交流描述的方式方法。在澳門審計署的審計報告中，對被審計單位的每一部分工作都作出詳盡的描述，綜合

15、運用文字、圖表、照片、示意圖等手段，力求在報告中嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的呈現(xiàn)實際情況。其中包括被審計單位為完成該項工作已經(jīng)采取的措施、取得的成績、審計部門在對該部分工作開展審計時采取的方法等，對于審計中發(fā)現(xiàn)的可予改進(jìn)之處，進(jìn)行盡量準(zhǔn)確而詳細(xì)的描述，以理服人。在報告中可以感覺到審計人員是在與被審計單位一起思考如何更好的改進(jìn)工作，提供審計增值服務(wù)。因此，監(jiān)督整改類審計報告也應(yīng)加強一定的親和力，不能以居高臨下的姿態(tài)來“發(fā)現(xiàn)問題”。審計的出發(fā)點是幫助被審計單位或部門持續(xù)提高完成工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，而不僅僅是查錯糾弊。因此，撰寫監(jiān)督整改類審計報告要注意以下幾點：一是定位友善，在審計報告中，需“提供增值服務(wù)”，把這種理念融化在報告的字里行間，這不僅體現(xiàn)了一種友善的態(tài)度，更反映了審計工作的性質(zhì)和特點。二是溝通充分，審計人員應(yīng)多層次、多角度的與被審計單位和人員交流，在報告中反映出同被審計單位互動互助的過程，以及被審計單位的解釋。三是語氣緩和，審計報告在描述問題時，應(yīng)盡量使用緩和的語氣，并且充分考慮到