國庫集中收付制度改革存在的問題及對策建議

1、國庫集中收付制度改革存在的問題及對策建議李建寧（審計署西安辦）【時間:2012年06月04 0【來源：】【字號：大 中小】一、國庫集中收付制度改革前我國財政國庫管理制度的基本狀況和弊端實施國庫集中收付制度改革前我國財政國庫管理制度的基本狀況是：一是征收機關(guān)和預 算單位分散、多重設(shè)宜財政資金賬戶；二是大量財政收入通過設(shè)置過渡性賬戶收繳；三是財 政支岀通過各級預算單位設(shè)置的財政資金賬戶逐級撥付。這種狀況帶來了預算執(zhí)行監(jiān)督控制 不嚴、預算執(zhí)行透明度不高、財政資金運行效率和效益低下等各種弊端，嚴重影響了我國經(jīng) 濟的健康發(fā)展。二、國庫集中收付制度改革的必要性分析（一）是提高資金運行效率和效益的必然要求。

2、財政資金統(tǒng)一調(diào)度，降低財政資金運行成本，提高資金的使用效益。實行國庫集中收付 制度后，對以有效解決過公財政資金多環(huán)節(jié)和多戶頭存放的問題，預算單位的資金存放在國 庫中，預算支出所需資金由財政賬戶肓接撥付，減少屮間環(huán)節(jié)，使預算資金到位更時及便利, 從而冇效地減少劃撥支付成木，提高預算資金的使用效率，同時也改變了資金由預算單位層 層下?lián)?，環(huán)節(jié)多、在途吋間長、支付程序繁瑣、工作效率低下的局面，方便各單位支出需要。（二）是提高預算執(zhí)行信息透明度的必然要求。現(xiàn)行的財政資金收付方式k, -般預算單位不太更視預算管理，預算編制基礎(chǔ)工作薄弱, 預算執(zhí)行不嚴格，項h使用資金常有擠占、挪用等現(xiàn)彖。實行國庫集中收付后

3、，收入直接進 入國庫，支出是按財政批復的預算使川財政資金，劃撥到預算單位，嚴格預算執(zhí)行，突出了 預算執(zhí)行的剛性和嚴肅性。（三）是從源頭上預防和遏制腐敗的重要舉措。實行國庫集中收付制后，減少了資金劃撥的中間環(huán)節(jié)，加強了對每項收支的審核，提高 了收入來源和資金使用的透明度，規(guī)范了資金的使用行為，能夠更好地杜絕不合理支出和各 種違規(guī)、違紀支出，這樣也就可以在很大程度上從源頭上預防和遏制腐敗問題的發(fā)牛，促進 廉政建設(shè)。三、國庫集中收付制度實施存在的問題（一）核算內(nèi)容不完整，預算外資金未納入國庫集中收付制度核算。由于當前我國部門預算改革不徹底，從客觀上造成基層部門編制的預算不完整；同時, 基層部門出于部

4、門利益考慮，也存在故意降低預算的整體規(guī)模，隱瞞預算外資金，從主觀上 造成基層部門編制的預算不完整。因此，這在很大程度上影響了我國的國庫集中收付制度的 核算內(nèi)容，核算的資金不完整，主要是預算內(nèi)資金的集屮收付，而預算外資金未納入其核算范疇，不符合真止意義i:的預算內(nèi)、外資金的國庫集中收付。（二）不能有效解決預算執(zhí)行不力的問題，第四季度突擊花錢的問題仍然存在。國庫集中支付制度突出宏觀管理，強化預算、用款計劃的制定，及業(yè)務(wù)部門與資金管理 部門z間的協(xié)調(diào)配合；也較好地規(guī)范了資金的劃撥方式方法、現(xiàn)金的大額提現(xiàn)；并在國庫資 金支付過程中進行遠程監(jiān)控，監(jiān)督其使用范圍。但是仍然不能有效解決基層單位預算執(zhí)行不 力

5、的問題，笫四季度突擊花錢的問題仍然存在。原因是基層單位與開戶行長期合作，關(guān)系良 好，導致開戶行對具資金的使用審批不嚴，允許其至幫助具在第四季度突擊花錢，造成決算 與預算偏差較人。（三）財政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善，致使人員效率低下。我國的政府賬務(wù)是由征收機關(guān)、預算單位、財政部門和中央銀行的國庫部門同時管理的。 財政部門只進行經(jīng)費撥款等粗線條的核算，并不進行逐筆支出核算，逐筆的支出核算是分散在 預算單位進行的，這樣財政無法實現(xiàn)對財政支出的逐筆審核和管理。即便冇中央銀行的國庫 會計，但由于我國屮央銀行的國庫會計是不獨立的會計系統(tǒng)，依附于屮央銀行的銀行會計，不 能體現(xiàn)自身的特點，不能

6、充分和全血地反映國庫收支狀況，不能符合有效管理財政收支的要 求。財政、征收機關(guān)、預算單位、國庫還沒能做到全而聯(lián)網(wǎng)。建設(shè)政府賬務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立獨立 的國庫會計,完善財政信息系統(tǒng)是勢在必行的。同時財政信息系統(tǒng)的完善不僅表現(xiàn)在設(shè)立政 府財務(wù)網(wǎng)絡(luò)，也表現(xiàn)在預算編制系統(tǒng)、預算執(zhí)行管理系統(tǒng)等的建設(shè)上。另一方面,銀行資金清 算系統(tǒng)的不完善影響了國庫資金及吋有效地收付，因為在國庫集中收付制度屮存在著大量的 資金需要在中央銀行和各商業(yè)銀行，或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間往來。財政信息系統(tǒng)、銀行 清算系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱，大人增加了人員的工作量，增加了預算單位及時準確報賬的難 度，降低了工作效率，不利于國庫集屮收付制度的全

7、而推進。（四）相關(guān)法律法規(guī)不完善。國庫集屮收付制度改革要求國庫加強資金的監(jiān)管、預測和分析，目前的法律法規(guī)及管理 辦法并未真正為國庫的資金監(jiān)管權(quán)提供確切的依據(jù)。中華人民共和國預算法規(guī)定，“各級 政府財政部門負責臨督檢查木級各部門及其所屬各單位預算的執(zhí)行”，但并未明確指出財政 部門有權(quán)實吋監(jiān)控預算單位的零余額單位賬戶發(fā)生的資金變動;而口冃前的一些文件，如財 政國庫管理制度改革試點方案、中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦 法，只能稱具為制度，還沒有上升到法律形式，不具有法律的權(quán)威性，與國外成熟的市場 經(jīng)濟國家相比還有很人的差距，亟須健全和完善相關(guān)法律、法規(guī)。（五）具體實施中，個別部門

8、和單位對制度認識不足。國庫集中收付制度改革的過程中，對于個別部門、單位的利益有所觸動，有的人對改革 方案、管理辦法理解不深，還在等待與觀望；有些人的觀念與改革的要求不一致，出于一己 私利考慮，不愿意改革；有的人習慣于傳統(tǒng)的管理方式，不愿意去熟悉、掌握新的管理方式。 這些個別部門和單位人員的種種認識都制約著國庫集中收付制度向縱深發(fā)展。四、完善國庫集中收付制度的對策建議（一）加快部門預算等配套改革步伐。1、進一步加快和深化推進部門預算。部門預算是推行國庫集中收付制度改革的重要基 礎(chǔ)。我國部門預算改蘋雖然取得了很人的成績，但是由于整個部門預算改革還沒有全而完成, 原有預算編制就未完全改變，同時初步進

9、行的部門預算改革乂使原有編制方法中的弊端更加 突出。為此，應(yīng)從以下幾方面抓起,來配合國庫集中收付制度的改革。一是延長預算編制吋間, 改革預算編制方法。二是按照新的政府收支分類科冃細化部門預算編制。三是摸清家底，提 高預算編制的準確性。四是加快部門預算的法律制度建設(shè)。五是盡最大程度逐步將預算外資 金也納入預算管理,實行人部門預算管理，六是減少和逐步取消財政部門代編部門預算情況。2、加深政府采購領(lǐng)域的改革。國庫集中收付制度改革無法徹底排除由于利益驅(qū)動而使 支出部門與供貨商勾結(jié)起來共同侵吞財政資金的可能性，不能從根本上杜絕腐敗現(xiàn)象。而政 府采購制度可以切斷支出部門與供貨商之間的聯(lián)系渠道。所以國庫集小

10、收付制度耍與政府采 購制度相配套。3、嚴格收支兩條線的管理。進一步規(guī)范預算外資金管理，加強監(jiān)督力度。明確預算外資 金的管理范圍，嚴格控制預算外資金規(guī)模，預算外收入實行“收支兩條線”管理,嚴格按國家規(guī) 定將預算外資金及時、足額上繳財政專戶,加強預算外資金收支計劃和行政事業(yè)性收費票據(jù) 的管理，建立健全監(jiān)督檢查與處罰制度，逐步實現(xiàn)預算內(nèi)外資金統(tǒng)管，最終實現(xiàn)將預算外資金 納入預算內(nèi)管理。（二）建立發(fā)達的財政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)，并統(tǒng)一各種信息平臺，以 提高工作效率和財政資金效益?，F(xiàn)代財政國庫管理應(yīng)與現(xiàn)代科學技術(shù)的運用相匹配,繼續(xù)沿用傳統(tǒng)手工操作的做法是行 不通的。在這方面，既有國外的成熟

11、做法作借鑒,也有國內(nèi)其他領(lǐng)域的改革為榜樣。為了保證 這項制度改革的冇效性，需要建立悸理先進、操作可靠的財政管理信息系統(tǒng)和全國性的銀行 清算系統(tǒng)。應(yīng)抓緊建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)，包括預算編制和預算執(zhí)行系 統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收入總分類賬系統(tǒng)、債務(wù)管理系統(tǒng)等。同吋, 還要建立和完善現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)，為國庫集中收付制度的高效運行提 供強大的技術(shù)支撐。此外，應(yīng)統(tǒng)一信息平臺。政府要加快將財政各業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合到一個平臺上，并盡快開發(fā) 出各系統(tǒng)之間的接口軟件，并就國庫集中支付系統(tǒng)不穩(wěn)定和不完善的地方加以改進。目前應(yīng) 盡快實現(xiàn)以下目標:在財政、人民銀行、稅務(wù)、

12、代理銀行和預算單位z間建立全國統(tǒng)一的財 政資金收繳、支付和清算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，保證資金運行渠道暢通。要按照安全、效率、便利的原 則，建立財政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向聯(lián)網(wǎng)和財政與人行國庫、稅務(wù)部門、代理銀行、各預算部門的 橫向聯(lián)網(wǎng)工作，達到信息一次錄入、多方使用、數(shù)據(jù)共享的冃標,最終建立整個國庫集中收付 的網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)財政國庫集屮收支業(yè)務(wù)的無紙化辦公。（三）完善相應(yīng)法律、法規(guī)。根據(jù)實際，深入調(diào)查，綜合分析研究制定相應(yīng)法律法規(guī)、管理辦法、實施細則，為國庫 集中收付的運作提供有效的法律保障。這項改革涉及到預算法、金庫條例細則、財政 總預算、會計制度等相應(yīng)的修訂；述應(yīng)建立一些相應(yīng)配套的新的管理辦法，如財政資金支 付

13、管理辦法、收入管理辦法、收入退庫管理辦法等一系列的配套法律、法規(guī)。（四）構(gòu)建高效的協(xié)調(diào)機制，推動改革順利進行。在國庫集中收付制度改革中，涉及財政部門、人民銀行、代理銀行、預算單位、稅務(wù)部 門等眾多機構(gòu)，需要明確相互關(guān)系，界定職責。要通過法律法規(guī)的形式,明確界定冇關(guān)機構(gòu)、部 門的職責。在此基礎(chǔ)上,落實各自的法律責任，制定詳細、具體的獎懲措施，為深化國庫集小收 付制度提供明確的法律依據(jù)。同時，建立國庫集屮收付的投訴機制。及時受理納稅人、預算 單位、代理銀行和收款人的投訴，研究投訴受理的工作程序和方式方法,認真解決好資金收付 中發(fā)生的投訴問題。在財政部門少預算單位、代理銀行z間實行績效合同制度。把預

14、算單位、 代理銀行的薪酬和考評與貫徹國庫集中收付政策的好壞緊密聯(lián)系起來。同時要提高預算單 位、代理銀行違規(guī)行為的成本,使其因違規(guī)獲取的報酬小于損失的成本。盡快出臺零余額賬 八在選擇代理銀行吋的標準。引入市場機制，考慮代理銀行的服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量，嚴格貫徹 “公開、公正、公平”的原則，擇優(yōu)選擇代理銀行。（五）構(gòu)筑資金安全保障體系，強化預算執(zhí)行力，促進資金合規(guī)使用。1、建立、健全國庫資金監(jiān)督監(jiān)控體系。第一,建立國庫資金收付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。第二, 建立健全資金收付制衡機制和參與主體的內(nèi)控管理制度。一是建立健全國庫資金收付參與主 體z間的相互制衡機制，在國庫資金收付中，稅務(wù)部門、海關(guān)部門、預算單位、財政

15、部門、代 理銀行和中國人民銀行各自獨立行使明確規(guī)定的職責，互不干預，互為制衡。二是建立財政部 門、人民銀行、稅務(wù)部門、預算單位、代理銀行對辦理國庫資金收支業(yè)務(wù)的內(nèi)控管理制度, 對內(nèi)部違規(guī)行為給予嚴厲處罰，防范財政資金收支和清算屮的風險。第三，完善國庫集中收付 的監(jiān)督機制。應(yīng)該對國庫收支各個環(huán)節(jié)實行全方位的監(jiān)督,建立財政全過程監(jiān)督體系，初步 實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、立法機關(guān)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督的監(jiān)督格局。2、進一步規(guī)范財政資金開戶管理。改變現(xiàn)行財政資金存放方式，全部資金存放到人行國庫部門。3、逐步縮減授權(quán)支付范圍和比重，積極推行公務(wù)卡制度。逐步擴大財政直接支付的范 圍，形成以財政直接支付為主，授權(quán)

16、支付為輔的支付格局。強化授權(quán)支付審核監(jiān)管，一是対 單位的授權(quán)支付計劃進行嚴格甄別把關(guān)。二是加強對單位授權(quán)支付跟蹤審查。一方面，促進 預算單位提高會計信息質(zhì)雖。另一方而，積極構(gòu)建單位授權(quán)支付評價機制，將評價結(jié)果納入財 政決乳內(nèi)容,聯(lián)掛當年預算考核情況作為下年度編制該單位部門預算方案的重要參考指標。 為解決單位必須保胡一定數(shù)額備用現(xiàn)金的實際,可以采取公務(wù)卡的方式加以解決。4、強化財政收付系統(tǒng)運行體系的安全。財政資金的運行安全，就要求收入能夠及時足 額到達國庫，支岀準確達到商品和勞務(wù)供應(yīng)者的賬戶，防止發(fā)生意外損失或其它違法違紀行 為，這是國庫集中收付制度改革技術(shù)保證的重點。（六）提高思想認識，加大改革推進的力度。國庫集中支付是一種全新的財政資金支付方式，方法科學、程序規(guī)范、資金安全也是強 化財政資金監(jiān)管、從源頭上防治腐敗的根本要求。一方面，財政部門口身耍加大改革推進力 度，要堅持在不改變預算單位的預算主體地位、不改變預算單