農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策體系及結(jié)構(gòu)特征分析

1、    農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策體系及結(jié)構(gòu)特征分析    陳紅霞 雷佳【摘要】從政策主體、政策工具等角度分析了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策體系和結(jié)構(gòu)特征。研究認(rèn)為，自2015年至今，涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策數(shù)量逐年增長(zhǎng);政策制定和發(fā)布的主體呈現(xiàn)多元化;政策工具涵蓋了供給型、需求型和環(huán)境型三個(gè)維度;政策文種類(lèi)型呈現(xiàn)多樣化，包括意見(jiàn)、通知、規(guī)劃、辦法、方案等多種類(lèi)型，有力的政策支持為我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供了最堅(jiān)實(shí)的保障?！娟P(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)融合;政策工具;農(nóng)村;政策體系f062.9a建國(guó)70多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)改革不斷深化，逐漸探索形成了符合我國(guó)國(guó)情農(nóng)情的農(nóng)村制度體系，并取得了

2、舉世矚目的成績(jī)。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)首次明確提出“推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，此后中共中央、國(guó)務(wù)院和各主管部門(mén)相繼出臺(tái)了一系列政策，旨在在新的時(shí)代背景和國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村繁榮。對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的研究是近年來(lái)城鎮(zhèn)化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合政策也是其中的關(guān)注點(diǎn)之一。相關(guān)研究大體可分為三個(gè)角度，一是面向農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合現(xiàn)實(shí)問(wèn)題提出未來(lái)的政策重點(diǎn)，如應(yīng)從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、打造新興業(yè)態(tài)、培育多元主體等方面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)新管理體制、健全用地制度、加強(qiáng)財(cái)稅支持、完善金融保險(xiǎn)政策、健全科技和

3、人才支持政策等，或針對(duì)具體的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，如農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式、工商資本帶動(dòng)模式等，設(shè)計(jì)針對(duì)性的政策。二是基于國(guó)內(nèi)外案例進(jìn)行政策分析，包括研究具體政策的適用性，如對(duì)金融與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合關(guān)系的分析，或是針對(duì)具體地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合實(shí)踐提出政策建議。三是先從理論層面探討某一因素對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的影響，進(jìn)而提出政策設(shè)計(jì)，如對(duì)財(cái)政等政策在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合領(lǐng)域應(yīng)用的研究。推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與二、三產(chǎn)融合發(fā)展，是發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。綜觀已有文獻(xiàn)，還鮮有研究對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行梳理，至今，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合提出已滿(mǎn)五年，我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，

4、系統(tǒng)梳理現(xiàn)有相關(guān)政策具有重要意義，一是有助于明確農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的目標(biāo)導(dǎo)向，指導(dǎo)進(jìn)一步的農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐;二是有利于針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題設(shè)計(jì)更為有效的政策措施。1 研究范圍及數(shù)據(jù)來(lái)源鑒于涉及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策較為復(fù)雜，為確保所選取政策文本的系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，本文從以下幾個(gè)方面進(jìn)行甄別和篩選。一是在政策文本的來(lái)源方面，主要來(lái)源于國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等政府網(wǎng)站公開(kāi)信息源;二是在發(fā)文單位的選擇方面，為中共中央、國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位等;三是在政策內(nèi)容的選擇方面，選取標(biāo)準(zhǔn)包括：對(duì)于以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為主題的政策文本直接選取;對(duì)于以非農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為主題的政策文本，則須

5、在正文中明確提及“產(chǎn)業(yè)融合”、“一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”等關(guān)鍵詞;四是在政策發(fā)布的時(shí)間方面，設(shè)定為2015年至今（政策文件檢索截止到2020年3月12日）。綜上，研究最終整理和選擇了有效政策樣本（含規(guī)劃、辦法、指導(dǎo)意見(jiàn)和通知公告等類(lèi)型）共1045份。2 政策數(shù)量與政策主體結(jié)構(gòu)政策主體是政策的制定和發(fā)布主體，可以反映政策的權(quán)威性和重要性。從政策文本的制定和發(fā)布看，目前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策主體主要包括中共中央、國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部委管理的國(guó)家局等，政策主體結(jié)構(gòu)如表1所示。從政策數(shù)量看，除2020年1-3月，2015-2019年政策數(shù)量依次是111、204、245、2

6、12和233份，近五年政策數(shù)量在2017年達(dá)到峰值，整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。結(jié)合政策主體結(jié)構(gòu)和政策數(shù)量的分析顯示（見(jiàn)表1），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)文最多，發(fā)文總數(shù)為523份，占總政策數(shù)量的45.96%;其次是國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)，發(fā)文總數(shù)為125份，占總政策數(shù)量的10.98%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)文數(shù)總計(jì)648份，占政策總數(shù)的56.94%。財(cái)政部發(fā)文總數(shù)為86份，占總政策數(shù)量的7.56 %。不同部門(mén)之間聯(lián)合發(fā)文的比重比較大（合計(jì)聯(lián)合發(fā)文量為470份），這也說(shuō)明了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所涉及問(wèn)題的復(fù)雜性和綜合性。3 政策文種與政策工具類(lèi)型3.1 政策文種類(lèi)型政策的文種類(lèi)型主要包括通知、規(guī)劃、決定、通報(bào)、批復(fù)、

7、意見(jiàn)、辦法、方案等，依次對(duì)應(yīng)不同的規(guī)范性和約束性，以及指導(dǎo)性和可操作性。通過(guò)對(duì)以上政策文件的梳理可知，我國(guó)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策文種類(lèi)型較為豐富，以上文種類(lèi)型均有涉及。政策文種類(lèi)型的數(shù)量、比例如表2所示：總體看，現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策大部分具有較強(qiáng)的規(guī)范性和約束性，具體文種類(lèi)型包括通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、公告、決定、目錄等，同時(shí)不同的文種類(lèi)型在數(shù)量比例和實(shí)踐特征上又各具特點(diǎn)。截至目前，關(guān)于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策文本絕大部分采用“通知”的形式，總量為599份，通知屬于告知性文本，具有較強(qiáng)的原則性，有利于相關(guān)政策的快速推行：意見(jiàn)總量為253份，意見(jiàn)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，一般是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要，針對(duì)產(chǎn)

8、業(yè)融合所涉及的重要問(wèn)題提出觀點(diǎn)或處理意見(jiàn)，因此有利于具體問(wèn)題的精準(zhǔn)定位和有效解決。除通知、意見(jiàn)外，其他文種類(lèi)型占政策總量的81.53%，其中，方案、辦法、條例等則具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性，三者占政策總數(shù)量為114份。3.2 政策工具分析政策工具是政府在提供公共物品或公共服務(wù)時(shí)采取的一系列舉措，本文根據(jù)羅斯維爾（ rothwell）等人的研究，將政策工具分為供給性、需求型、環(huán)境型三個(gè)維度，并結(jié)合每個(gè)維度所涉及的具體工具分析農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合政策的結(jié)構(gòu)特征?？傮w看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的政策工具較為全面，兼顧了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的綜合運(yùn)用，全方位覆蓋了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合系統(tǒng)。從三大類(lèi)政府工具的使用來(lái)看，

9、目前主要以環(huán)境型和供給型為主，分別占總比例的70.14%、19.81%，需求型環(huán)境工具占10.05%，具體政策工具結(jié)構(gòu)、數(shù)量及比例如表3所示。從不同政策工具的作用目標(biāo)看，環(huán)境型政策工具偏重于提供有效的制度安排和目標(biāo)規(guī)劃;供給型政策工具側(cè)重于為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素保障、人才培養(yǎng)等;需求型政策工具則強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)機(jī)制下，通過(guò)擴(kuò)大需求推動(dòng)農(nóng)村增產(chǎn)提效，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合。（1）環(huán)境型政策工具，主要表現(xiàn)為政府從理論與制度層面為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合提供支持，具體工具包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、策略性措施等?，F(xiàn)有的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合政策更多的使用了環(huán)境型政策工具，凸顯了我國(guó)政府

10、對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合引導(dǎo)的重視。進(jìn)一步分析可以看出，以策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃為工具的相關(guān)政策數(shù)量居多，分別占56.36%和7.18%，反映了我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的高度重視，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)宏觀引導(dǎo)。2018年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）明確發(fā)展目標(biāo)，即2022年初步形成農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局。環(huán)境型政策工具的特點(diǎn)是規(guī)范性和約束性強(qiáng)，因此，在政策實(shí)施過(guò)程中，輔之以細(xì)化的操作建議就顯得尤為重要。（2）供給型政策工具，主要表現(xiàn)為通過(guò)公共政策推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，主要工具包括人才培養(yǎng)、信息支持、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、土地等生產(chǎn)要素保障等。在現(xiàn)有供給型工具中最受關(guān)注的是人才培養(yǎng)，即通

11、過(guò)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)和新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的能力。2020年國(guó)家發(fā)展改革委等19個(gè)部門(mén)和單位聯(lián)合印發(fā)關(guān)于推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)，針對(duì)目前制約返鄉(xiāng)人鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從財(cái)政、金融、土地、人力資源等提出具體要求，旨在為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合注入更多的要素和活力。我國(guó)農(nóng)村公路、信息通信等基礎(chǔ)設(shè)施仍較為薄弱，未來(lái)仍需通過(guò)相關(guān)政策加大資金投入和建設(shè)力度。（3）需求型政策工具，主要表現(xiàn)為在市場(chǎng)機(jī)制下，通過(guò)利用供需關(guān)系推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，主要政策工具包括政府采購(gòu)、示范工程、服務(wù)外包等。需求型工具的整體比重較小，其中有關(guān)示范工程的政策比重大，說(shuō)明前期主要采取試點(diǎn)、示范園建設(shè)、典型案例推介的方

12、式推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布關(guān)于推介全國(guó)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型縣及農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實(shí)訓(xùn)基地名單的通知，指出各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)要高度重視農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，強(qiáng)化政策扶持，搭建平臺(tái)載體。目前需求型政策工具主要以示范工程為主，可以進(jìn)一步豐富相關(guān)措施增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合的動(dòng)力。4 結(jié)論通過(guò)對(duì)2015年至今我國(guó)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的政策文本分析可以看出，我國(guó)已初步形成了以關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)為核心，以意見(jiàn)、通知、規(guī)劃、辦法、方案等為輔的完整政策體系。現(xiàn)有的政策工具涵蓋供給型、需求型、環(huán)境型等政策工具的絕大多數(shù)，在總體規(guī)劃、基本服務(wù)保障、市場(chǎng)化供需等方面，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村一二

13、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用。參考文獻(xiàn)1韓俊.新中國(guó)70年農(nóng)村發(fā)展與制度變遷m.北京：人民出版社.2019.2葛新權(quán)，和龍.促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策取向j.經(jīng)濟(jì)縱橫，2017 （5）：86-91.3國(guó)家發(fā)展改革委宏觀院和農(nóng)經(jīng)司課題組.推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展問(wèn)題研究j.經(jīng)濟(jì)研究參考，2016 （4）：3-28.4呂巖威，劉洋.農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展：實(shí)踐模式、優(yōu)劣比較與政策建議j.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017 （12）：16-21.5汪思冰，日本、臺(tái)灣地區(qū)金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示j.金融經(jīng)濟(jì)，2016，444（ 18）：60-61.6谷壯海，鄭振宇，王恒，等.農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中金融嵌入實(shí)證分析基于柳州案例j.區(qū)域金融研究.2017 （7）：12-20.7王艷君，譚靜，雷俊忠.農(nóng)業(yè)與其服務(wù)業(yè)間產(chǎn)業(yè)融合度實(shí)證研究以四川省為例j.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（ 12）：82-87.8安徽省財(cái)政科學(xué)研究所課題組，朱克俊，張深友.支持農(nóng)村三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的財(cái)政政策研究以安徽省為例j.經(jīng)濟(jì)研究參考，2019（ 11）： 122-128.9張紹生.推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的財(cái)政政策研究j.中國(guó)財(cái)政，2018（ 2）：47-49.10陳俊紅，陳慈，陳瑪琳，關(guān)于農(nóng)村一二三產(chǎn)