一元到多元建國以來村級治理模式變遷

1、一元到多元建國以來村級治理模式變遷韓小鳳【摘要】建國以來，我國的村級治理模式經(jīng)歷了從一元到多元的變遷，這個變遷與國家的現(xiàn)代化建設密不可分，并且是服從于現(xiàn)代國家建設需要的。人民公社體制將分散的農(nóng)民通過政治運動組織進了一個個超越家庭的生產(chǎn)隊和人民公社中，形成以黨組織為核心的一元治理模式；隨著農(nóng)村改革的推進，村民自治組織在黨和政府領導下自主地管理基層社會事務，形成鄉(xiāng)政與村治二元主體并存的局面；20 世紀 90 年代在農(nóng)村出現(xiàn)的治理性危機，中央政府試圖通過農(nóng)村稅費改革來倒逼基層政府對自身進行改革，多元化治理主體的村治模式成為歷史的必然。通過對村級治理模式變遷的總結梳理，從中我們還是能夠看出不同時期對自

2、己建設目標的獨特認定，看出歷史發(fā)展潮流緩慢但清晰的變動方向?！娟P鍵詞】鄉(xiāng)政村治；村級治理；權力【中圖分類號】【 文獻標識碼】A 【文章編號】治理的原意為控制、引導和操縱，隨著時代的發(fā)展，其內涵不再只局限于政治領域，而被廣泛運用于經(jīng)濟社會生活的各個領域。村級治理指的是政府和村民運用公共權威維持村莊秩序，以增進廣大村民的利益。從其含義來看，村級治理的主體可分為兩個：一個是國家權力體系，即包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內的基層政權組織；另一個是農(nóng)村自生權力體系，主要是指國家力量以外農(nóng)村社會的力量。建國以后， “國家掌握了社會中絕大部分資源的壟斷和控制權，民間統(tǒng)治精英被摧毀，民眾和國家發(fā)生面對面的直接接觸；改革開放初

3、期，國家權力結構分化，新民間精英形成，民眾自生性與邊緣化并存” 1 。國家、農(nóng)村精英與村民及其關系導致了不同時期農(nóng)村社會經(jīng)濟、社會秩序的不同，形成不同時期的村級治理模式。一、 人民公社體制下的村級一元治理模式傳統(tǒng)中國，農(nóng)民處于政治的邊緣，中央權力并沒有達至鄉(xiāng)村田野，國家與農(nóng)民的關系主要是納稅和服役。為了強化對鄉(xiāng)村社會的控制，自晚清開始，國家政權開始“下沉”到鄉(xiāng)村社會，出現(xiàn)“政權下鄉(xiāng)”的過程，北洋政府和后來的南京政府對這一過程進一步加劇，但是廣大的農(nóng)民扔處于政治的邊緣地位。將廣大的農(nóng)民組織進國家政權體系的是中國共產(chǎn)黨，從革命時期的土地革命到建國后的土地改革，通過底層的革命，從根本上改變了中國農(nóng)村

4、傳統(tǒng)的精英統(tǒng)治結構。根據(jù)社會主義制度的要求，自1952 年開始，我國政府對農(nóng)村進行了集體化改造，從最初的互助組，經(jīng)過初級社、高級社，最后在1958 年成立了人民公社。公社是一個融農(nóng)村政治、經(jīng)濟及社會組織管理為一體的最基層的農(nóng)村政權組織，其性質是一個政社合一的權力結構。這個政權組織將中 國廣大的村民納入其中，國家的政策、法律、法規(guī)通過縣、鄉(xiāng)、村層層的管理體系貫徹到鄉(xiāng)村社會中，體現(xiàn)了國家對鄉(xiāng)村社會的控制。鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的權勢階層遭到了毀滅性的的打擊，人民公社體制將分散的農(nóng)民通過政治運動組織進了一個個超越家庭的生產(chǎn)隊和人民公社中， “這段時期的基本特征是以官僚體系形成政社合一的單質的權力結構”2 ，體

5、現(xiàn)了農(nóng)民生活的政治化，孕育了一個可控的農(nóng)村社會秩序。基層黨組織在農(nóng)村中的權力不斷擴大，從而形成村莊的一元治理模式。1 、以宗族為代表的傳統(tǒng)權勢階層遭受到了毀滅性打擊。建國以前，宗族的發(fā)展雖然呈現(xiàn)出衰落的跡象，但在村級治理中仍然扮演著十分重要的角色。正如 W.古德指由的：“中國的宗族制度一直持續(xù)到中國共產(chǎn)黨掌握政權為止。中央政府的章法僅能涉及鄉(xiāng)村中的一部分事務，到民國時期在某種程度上也是如此”3 。新中國成立后開展的各項政治運動對宗族勢力的瓦解起到了重要的作用。 “土地革命改變了鄉(xiāng)村的土地關系，在這個漫長的革命中階級意識進入了血緣家族意識的范疇”， “合作化創(chuàng)造了不同于家族共同體組織的組織形式，

6、第一次將絕大部分農(nóng)民組織在跨家族的集體組織中” ；“ 人民公社以'一大二公'的組織形式進一步強化了集體組織的地位與作用，配以高度集中的國民經(jīng)濟體系，家庭的功能被大大削弱”4 。祠堂被摧毀或改做他用，代表人物被打倒，族譜被燒毀，族產(chǎn)被分解。與此同時，宗教、傳統(tǒng)儀式等也被當做封建遺留的東西而加以打擊甚至于取締。中共八屆十中全會提出的“以階級斗爭為綱”的黨在社會主義初級階段的基本路線之后，各地聯(lián)系實際，開展社會主義的教育運動，進行對照檢查，打擊了村莊中的惡霸勢力，通過確定農(nóng)民階級成分打擊了家族勢力，建立鄉(xiāng)村人民政府從而取締各種宗族組織。二十世紀六十年代開展的社會主義教育運動，對宗族活

7、動進行了更嚴厲的打擊。2、政社合一的人民公社體制將農(nóng)民重新組織起來。1958 年北戴河會議通過的中共中央關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議明確規(guī)定，人民公社“實行政社合一，鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會就是社務委員會”5 。人民公社具有行政管理和生產(chǎn)管理的雙重功能，作為生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的上級，不但可以發(fā)號施令，而且有權對生產(chǎn)資料進行調配，而廣大的農(nóng)民作為生產(chǎn)隊的社員則被完全納入到了人民公社的體制之下。人民公社的特點之一是“生活集體化”，即吃飯食堂化，老人幸福院化，兒童養(yǎng)育托兒所化，家務勞動社會化等等。在這樣的格局中，家庭不再是人們生產(chǎn)生活的基本單位，而是統(tǒng)統(tǒng)受制于人民公社的組織安排。農(nóng)民是村落社

8、會中的基本單元，他們都屬于人民公社這個集體中的基本成員，有責任和義務參與集體勞動，這也是他們生存的唯一手段；同時，公社對農(nóng)民進行了嚴格的控制，他們不能隨意流動，當然在當時的城鄉(xiāng)二元體制下，離開公社，他們也將無法生存?？梢哉f，作為個體的農(nóng)民被牢牢地固定在人民公社這個組織網(wǎng)絡中，地緣因素在人民公社中得到了強化，并被賦予了新的意義。3、基層黨組織的一元化領導。人民公社的黨委、大隊的黨支部、生產(chǎn)隊的黨小組，三者為隸屬關系，在人民公社體制下，實行黨組織的“一元化領導”，公社黨委書記和大隊書記成為農(nóng)村工作的領導核心。黨組織處于垂直的官僚體系的核心位置，排斥和抑制了其他非權力組織的存在，農(nóng)村黨員和廣大的人民

9、群眾受其領導。從縱向上看，黨小組向黨支部負責，黨支部向黨委負責，黨的領導通過公社內各級黨組織一直延伸到農(nóng)村社會最基層；廣大的農(nóng)民則通過各級黨組織表達自己的愿望與要求，從而與國家緊密地連接起來。從橫向上看，公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的行政機構也接受同級黨組織的領導，從而使權力由政府向黨組織集中。黨組織牢固樹立了對農(nóng)村社會的絕對領導，控制了與農(nóng)民有關的幾乎所有生產(chǎn)、經(jīng)營等活動，黨組織的一元化領導逐步確立。在人民公社的體制下，鄉(xiāng)村社會表面上秩序井然，但由于權力的重新整合，以黨組織為核心的國家權力史無前例地深入到每一個農(nóng)戶中去，通過支配農(nóng)民日常的生活而將廣大的農(nóng)民整合進國家自上而下的權力體系中，國家行政權

10、力進一步被強化，而隨著以宗族為代表的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權威的消解，在農(nóng) 村基層社會中已沒有任何其他的組織的權力或權威可以與 國家的行政權力相對抗。以黨組織為核心的一元治理模式，是黨和政府在建國 初期國家處于內憂外困、百廢待舉的境況下，把農(nóng)民組織起 來，集體管理，集體生產(chǎn)，生產(chǎn)成果集體調控以集中資源服 務于國家建設的大局，保證國家工業(yè)化發(fā)展所需要的資源的 無奈之舉。在這一體制下，國家通過農(nóng)業(yè)稅、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪 刀差”的方式從農(nóng)村提取了工業(yè)化所必需的資金，開啟了中 國社會真正意義上的現(xiàn)代化進程，逐步建立了完善的工業(yè)體 系。同時，通過人民公社，農(nóng)民與國家有機融合在一起，國 家權力也更為快速地進入到農(nóng)村社會中，

11、人民公社體制下的 村級一元治理模式成為歷史的必然。但是，我們也要看到， 這種治理模式也存在很大的弊端，即中國農(nóng)民為中國社會現(xiàn) 代化的開啟、發(fā)展、完善作曲了巨大的奉獻和犧牲，但中國 農(nóng)民的生活水平極度低下，社會資源配置不合理，限制了農(nóng) 民的創(chuàng)造性，違背了中國農(nóng)村社會的基本狀況與經(jīng)濟發(fā)展規(guī) 律，不利于農(nóng)村社會的持續(xù)發(fā)展；而且這種治理模式過分依 賴國家權力對農(nóng)村社會進行控制，完全忽視了民主法治在農(nóng) 村社會中所起的作用，增加了國家對農(nóng)村社會的控制成本， 這也決定了這種治理模式的最終命運。二、村民自治制度下的鄉(xiāng)政村治模式伴隨著 1978 年十一屆三中全會的召開，中國社會進入了改革開放的重要時期，政治、經(jīng)

12、濟、文化體制發(fā)生了重大的變革。在中國廣大的農(nóng)村，在農(nóng)民的自發(fā)突破和國家自覺領導下，興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內容的經(jīng)濟體制改革，直接動搖和沖擊了“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制。而中央有關政社分離，成立鄉(xiāng)政府的決定，更是正式宣告了人民公社體制的終結。在這一體制性的大變革中，盡管人民公社體制中的“生產(chǎn)大隊”與“生產(chǎn)小隊”相應地轉變成為“村”與“組”，但它們原先擁有的眾多管理與組織職能因生產(chǎn)經(jīng)營方式的調整而基本流失。這使原本處于嚴密控制下的農(nóng)村因重大的體制性轉型而出現(xiàn)了某種不適、無序和紊亂。在這一時期里， “村”作為鄉(xiāng)政府的派出機構雖然在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮有一定的作用，但在新體制中的地位以及

13、如何有效的運作，并沒有什么成規(guī)可依。在這種情況下， 20 世紀 80 年代初，農(nóng)民從實踐中創(chuàng)造出一種新的組織形式村民委員會， 目的在于自己管理自己。1982 年的憲法以國家根本大法的形式肯定了村民委員會的法律地位，確認了其基層群眾性自治組織的性質，同時明文規(guī)定了村委會不再是政權組織的下屬機構，具有相對的獨立性。而 1987年中華人民共和國村民委員會組織法（試行）的實施， 使得村民自治得以在全國廣泛推行。村民自治制度的確立， 不僅是民主政治建設在農(nóng)村的一大進步，而且標志著農(nóng)村治理模式的創(chuàng)造性轉換。國家的基層政權定位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)以下實行村民自治，由群眾自己處理與自己有關的事務，由此形成“鄉(xiāng)政村治”

14、的格局。 “鄉(xiāng)政村治治理結構的形成是國家政權為了解決承包責任制后農(nóng)村政治制度短缺和滯后而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村失序問題，是適應經(jīng)濟制度變化而對農(nóng)村政治制度的重建”6 。1、宗族復興對村級治理的影響。建國以后開展的各種政治運動對宗族組織的瓦解起了關鍵作用，但是這種瓦解只是表面的，根植于人們思想深處的血緣、親緣觀念只是受到了一定程度的壓抑，并沒有終結，在一定的氣候條件下便迅速的發(fā)展起來。改革開放以后的一段時期內，國家權力逐漸從農(nóng)村撤出，宗族權力作為與國家權力相對應的私人性質的權力的出現(xiàn)便有了合理的解釋。當然，宗族組織的復興并非是一種簡單的回歸，而是傳統(tǒng)基礎上的一種揚棄和成長，維持和穩(wěn)定了某種程度上的村莊公共秩

15、序，發(fā)展和維護了部分村莊的公共利益。錢杭先生認為，由宗族文化所代表的對自身及所屬群體的價值認同，是現(xiàn)代商業(yè)社會人們所缺乏的一種修養(yǎng)和境界，從這個意義上說，宗族的重建和轉型，不僅有助于導致血緣因素在農(nóng)村生活中的作用取得新的形式，而且還有助于提高鄉(xiāng)村社會的自治程度和有序程度。從某種程度上說， 宗族組織對村民自治組織起到了協(xié)調、補充的作用，例如在調節(jié)民間糾紛、維護社會治安、發(fā)展文化教育等方面 可以補充和協(xié)調村民委員會的工作。但是由于宗族特有的血 緣和地緣性特征，在村莊內會出現(xiàn)以本族利益代替村級利益 的狀況，在實行村民自治的過程中干涉村級選舉，使符合自 己利益的候選人當選等等。所以控制宗族勢力的消極影

16、響， 引導宗族組織發(fā)揮積極效能，妥善處理宗族與農(nóng)村基層治理 的關系是促進鄉(xiāng)村政治和諧發(fā)展的重要內容。2、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的興起與體制內權力的弱化。隨著市 場經(jīng)濟的發(fā)展和村民自治的推行，在農(nóng)村出現(xiàn)了許多以共同 的經(jīng)濟利益為目標的組織，有的甚至超越了地域的限制，他 們在更廣的范圍內互助、合作，成為現(xiàn)代社會資本成長的載 體，對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展及農(nóng)村社會的穩(wěn)定、發(fā) 展起到了積極作用。村級治理就是國家和社會共同作用形成 公共權威，對農(nóng)村進行治理和調控的過程。農(nóng)村經(jīng)濟合作組 織承擔了部分政府向農(nóng)民提供公共產(chǎn)品、公共服務的職能， 在村級治理中扮演著十分重要的角色。同時，以農(nóng)村經(jīng)濟合 作組織和村民自

17、治組織為依托，能充分發(fā)揮農(nóng)民在村級治理 權威授予中的主體地位，這樣在村級治理的過程中，農(nóng)民通 過參與各種類型的經(jīng)濟合作組織，有助于形成一種民主的氛 圍，從而有利于農(nóng)民的政治參與，與之而來的則是國家權力 在農(nóng)村社會的影響逐漸衰落，廣大農(nóng)民真正決定公共產(chǎn)品和 公共服務的供給。學者于建嶸通過在湖南岳陽的調查指出，民間經(jīng)濟組織正在形成新的公共權力，他們關注村莊內部的事務，有時也會采取措施影響村莊的決策。3、鄉(xiāng)政與村治之間權力的互動。如果說人民公社體制下的國家權力是一體化的，那么隨著改革的推進，國家權力開始分化，形成了行政權與自治權并存的局面： “一是自上而下的國家權力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領導下的鄉(xiāng)政

18、府行政管理權，其職能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會。鄉(xiāng)政領導領取國家工資，并對上級政府負責。二是蘊含于農(nóng)村社會之中的村民自治權，其職能是在國家有關法律范圍內通過村規(guī)民約等方式對社區(qū)事務加以自我管理。村民自治組織的領導由村民選舉產(chǎn)生，由村民提供一定經(jīng)濟補貼，并對本村村民負責。因此，村民自治權直接來源于農(nóng)村社會本身”7 。作為國家在農(nóng)村社會的基層代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻不具有完全政府的功能，很多時候充當了完成上級政府分配任務的角色。在村民自治的背景下，村級公共管理機構的人員即所謂的村干部，他們要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各項任務，同時又要解決村莊內涌現(xiàn)的各種問題并對村莊的發(fā)展出謀劃策，這使其具有了“雙重”身份，完

19、成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦任務的政治身份和作為村民一員的私人身份。當鄉(xiāng)政與村民發(fā)生矛盾時，他們更多的時候充當了“和事佬”的角色，其直接目標是處理好同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民的關系。還有的村干部借用鄉(xiāng)村之間的緊張關系，利用鄉(xiāng)政的強力壓制村民，借用村民的不滿抵抗鄉(xiāng)政，從而實現(xiàn)自己特定的利益。通過分析，我們發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)政村治模式下，國家權力與群眾自治權利實現(xiàn)了一定程度的分離，國家權力在一定程度上對社會自治權做出了妥協(xié)，這是整個社會進步的重要標志。但從中國農(nóng)村的實踐情況來看，鄉(xiāng)政和村治之間卻存在一系列的矛盾沖突。村民的自主權在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在實踐中往往容易出現(xiàn)兩個困境：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行行政滲透，導致村委會的“附

20、屬行政化”；而村民自治權過度膨脹又導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的工作難以開展，出現(xiàn)村委會的“過度自治化”。不管出現(xiàn)哪種情況，都將嚴重制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。三、村級多元治理模式及構建鄉(xiāng)政村治的村級治理模式為我國農(nóng)村的治理做出了極大的貢獻，但是其存在的矛盾及沖突使這一模式本身的局限性逐漸顯現(xiàn)出來。從20 世紀 90 年代開始，隨著農(nóng)民負擔的不斷加重，一些地方農(nóng)村出現(xiàn)嚴重的治理危機，為了解決由于農(nóng)民負擔過重引發(fā)的治理性危機，中央政府試圖通過農(nóng)村稅費改革來倒逼基層政府對自身進行改革。2003 年， 國家開始在農(nóng)村實行稅費改革，并最終在2006 年完全取消了農(nóng)業(yè)稅，標志著我國進入了“工業(yè)反

21、哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的“隨著我國以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財政時代的終結和以工商業(yè)為支撐的公共財政時代的到來,其深刻意義在于為我們建構一個現(xiàn)代公民型、法治型、公共服務型國家政權提供了合法性的經(jīng)濟基礎”8 ，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由以管制為主轉向以服務為主，國家行政權力在村莊的影響逐漸收縮，這樣，在很大程度上，村莊的發(fā)展主要是靠自治權來決定的，但我們同時也要看到，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織對村級治理的影響不斷增強，已成為村級治理中最具潛力的主體。因此，對擁有 9 億農(nóng)民的中國農(nóng)村來說，如何更好地維持秩序、提供公共服務、協(xié)調農(nóng)村社會的發(fā)展，還是需要更多地發(fā)揮農(nóng)村社會的自主性，構建以多元化的治理主體為主的模式。1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)

22、政府的職能從管制為主轉向服務為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家和農(nóng)村社會的中間地位，它把國家的政策傳達給廣大的農(nóng)民，同時向國家反映農(nóng)民的心聲，是調解二者力量的一個極其重要的平衡器，具有不可替代的作用。托克維爾認為： “鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來的惟一聯(lián)合體”9 ，上世紀40 年代費孝通也曾指出： “鄉(xiāng)土中國要重建，必須有一個前提，那就是有一個為人民服務的政府” 10 。農(nóng)村稅費改革后，人們普遍認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該從“管制”為主轉向“服務”為主。因此，農(nóng)村基層政府更應該成為一個為密切聯(lián)系群眾、并為農(nóng)民提供必要的公共產(chǎn)品與公共服務的的政府，以服務的理念來重構新型的鄉(xiāng)村治理體系，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

23、的主體地位。2、充分發(fā)揮村民自治組織在村級治理中的重要作用。村民委員會作為村民自治權力的唯一載體，必須加大對農(nóng)民提供公共產(chǎn)品與公共服務的能力，切實履行自己應該承擔的職責。而村黨委作為村級治理的核心主體， “最主要的功能應是多元利益的整合與治理價值的引領，合理的利益邊界是建立秩序的前提，正確的價值取向則實現(xiàn)目標的重要保證”11。明確村委會與黨支部各自的職責權限：（ 1）鑒于黨支部和村委會人員的高度重合，應加強村民代表會議的建設，建立村委會、黨支部、村民代表會議三者的合作機制;（ 2）根據(jù)憲法、法律、法規(guī)和章程，對村委會和黨支部的關系作出明確的規(guī)定，明確各自的職責，他們的一切活動都要納入法制的軌道

24、。一方面要堅持黨的領導，這是一切制度設計和可行的制度邊界，另一方面要充分發(fā)揮村民自治組織在村級治理中的重要作用，加強組織與協(xié)調的職責，發(fā)揮村民代表會議在村民自治中的最高權威地位。3、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織逐步成為村級治理最具潛力的主體。在鄉(xiāng)政村治模式下，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的規(guī)模比較小，數(shù)量比較少，發(fā)揮的作用有限。進入新世紀以后，隨著市場競爭的不斷加強，政府、市場、農(nóng)民都需要農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織已經(jīng)入了一個快速發(fā)展的時期，發(fā)展的水平不斷提高，發(fā)揮的作用也在不斷增強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉變應以向農(nóng)村經(jīng)濟合作組織提供服務為契機，將更多的管理職能轉移到農(nóng)村經(jīng)濟合作組織中去，這樣農(nóng)民生產(chǎn)生活中公共

25、產(chǎn)品供給與需求之間日益擴大的缺口得到了改善，并為村級治理模式的轉變創(chuàng)造了必需的組織基礎和社會心理條件。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織“對鄉(xiāng)村治理的影響首先表現(xiàn)在它打破了長期固有的鄉(xiāng)村治理主體格局，確立了鄉(xiāng)村治理中的主體地位，導致了多元治理主體的存在和治理主體位置的移動和重新排序”12 。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織打破了傳統(tǒng)的二元權力格局的狀況，治理的主體由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織為主轉為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村組織、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織為主，推動著我國農(nóng)村由政府主導治理向市場主導治理的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織對農(nóng)村社會的政治生活產(chǎn)生了重要影響，成為多元化村級治理的主體。不同治理主體有著不同的價值目標、利益訴求，單一

26、的治理主體并不能夠擁有足夠的資源去處理公共事務、解決公共問題，必須相互依賴，互相扶持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織等作為國家體制內的治理主體，在參與村莊治理的過程中主要依靠的是國家的政策、村集體經(jīng)濟、組織等資源，具有較強的制度保障、組織保障和法律保障；農(nóng)村經(jīng)濟合作組織更多的是依靠各種文化資源、社會資源，得到廣大村民的支持和認同是其參與村莊治理的重要保障。從農(nóng)村社會的工作實踐出發(fā)，村莊的有效治理不僅需要政治、法律等的支持，更離不開廣大村民的擁護。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織 等體制內治理主體在運用國家的政治、經(jīng)濟、組織等資源治 理村莊時，在農(nóng)村這個“半熟人社會”，還需要運用道德、社會等資源；而各種農(nóng)村

27、經(jīng)濟合作組織等體制外的治理主體 在缺乏政治、法律等資源的情況下，應該進一步加強與村民 的聯(lián)系，得到他們的認可支持，加強在村莊治理中的合法性 基礎。四、村級治理模式變遷的總結梳理從整體上來理解人民公社體制下村級的一元治理到鄉(xiāng) 政村治再到多元治理的變遷，是服務于現(xiàn)代國家建設的過程 的。在這樣的宏偉藍圖下，建國以來村級治理的模式在現(xiàn)代 化事業(yè)的實現(xiàn)過程中發(fā)生了較大的變化，從集中控制走向合 作治理，多元主體合作治理農(nóng)村社會，為農(nóng)民提供公共服務 與公共產(chǎn)品。新中國成立后，鑒于當時的國際國內環(huán)境，如何從經(jīng) 濟、組織、文化等方面把農(nóng)民動員起來參與社會主義建設， 人民公社體制下的一元治理模式就成為必然的選擇。

28、人民公 社體制實行黨的一元化領導，具各個層級包括公社都是一個 單純接受黨中央指令的受控體，同時，農(nóng)村基層社會也是受 國家權力支配下的一個行政區(qū)域，缺乏自主權。由于急于實 現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，中國鄉(xiāng)村社會的集權特征痕跡特別明顯，把農(nóng)村社會的一切權力集中到國家手里，由國家來處理農(nóng)村的一切事物，其實并不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升，從長遠看也不利于國力的增強，不利于國家權威在鄉(xiāng)村社會的建立。20世紀 70 年代末期，伴隨著經(jīng)濟體制改革的推行，人民公社體制下的權力的過分集中和其本身的僵化，使其維持的成本越來越高，國家已不堪重負，不得不尋找新的治理模式。從宏觀的角度看，當時國家的國民經(jīng)濟體系已經(jīng)初步建立起來，國家不再需要大規(guī)模地掠奪農(nóng)村的資源，國家把權力下放給基層政府，希